鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村社會(huì)治理基本問(wèn)題研究*

臺(tái)州科技職業(yè)學(xué)院社會(huì)治理研究所 魏廣志

我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式的發(fā)展，經(jīng)歷了由“政社合一”的統(tǒng)一集中管理，向基層行政自治、民主治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程。自1978年十一屆三中全會(huì)以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理開(kāi)始建立起以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民為主的行政結(jié)構(gòu)，針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)基本問(wèn)題的來(lái)源、運(yùn)作機(jī)制、發(fā)展?fàn)顩r，制定與之相對(duì)應(yīng)的政治制度、行政政策、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)方案，解決鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展中面臨的結(jié)構(gòu)性、管理性治理難題。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式的發(fā)展演變流程

在鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展形勢(shì)下，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的政治結(jié)構(gòu)、治理模式，也由傳統(tǒng)的“人民公社”統(tǒng)一治理向“鄉(xiāng)政村治”的方向轉(zhuǎn)變。自改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)基層的村集體、村民等主體，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理方面獲得了較大的事務(wù)參與、民主行使的權(quán)利，包括選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)等，多種民主權(quán)利、民主制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施，有效推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系、治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

1978年十一屆三中全會(huì)以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在鄉(xiāng)村大力推行，這使得農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、糧食流通機(jī)制、戶籍管控制度等，作出進(jìn)一步的改革與完善。這一情況下，“政社合一”的統(tǒng)一集中管理模式被摒棄，鄉(xiāng)村農(nóng)民可以自主安排自身的生產(chǎn)、生活內(nèi)容，如包產(chǎn)耕種、進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工、自主開(kāi)展商品買賣，但鄉(xiāng)村農(nóng)民在社會(huì)治理中的“身份”，仍舊與集體土地產(chǎn)權(quán)之間存在著緊密聯(lián)系。

隨后20世紀(jì)90年代我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，開(kāi)始向國(guó)家政治管理、基層自治、法治與德治融合的方向發(fā)展，特別在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的環(huán)境下，原有的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，也需要在行政權(quán)力規(guī)制、公眾事務(wù)辦理方面，作出進(jìn)一步管理模式的改革創(chuàng)新。其中中央政府起到領(lǐng)導(dǎo)作用，而地方政府開(kāi)展鄉(xiāng)村自治，堅(jiān)持民主選舉、決策、管理與監(jiān)督，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村治理的各個(gè)要素、各項(xiàng)工作實(shí)施流程，為基層鄉(xiāng)村公民提供不同事務(wù)的參與治理空間，而鄉(xiāng)村公民在社會(huì)治理過(guò)程中，也扮演著非常重要的參與、監(jiān)督角色。

二、目前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨的基本問(wèn)題分析

（一）中央政府、基層行政主體之間的權(quán)力博弈矛盾

當(dāng)前我國(guó)“強(qiáng)國(guó)家——強(qiáng)社會(huì)”是國(guó)家治理正在走的發(fā)展道路，引申到鄉(xiāng)村治理方面應(yīng)該為“強(qiáng)政府——強(qiáng)村民”或者“強(qiáng)政府——強(qiáng)社區(qū)”。但由于近年來(lái)我國(guó)實(shí)施以國(guó)家為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村自治制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的部分行政權(quán)力被下放到村一級(jí)，這導(dǎo)致村黨支部書記、村委會(huì)主任的權(quán)力過(guò)大，而鄉(xiāng)村公民的政治參與、行政管理權(quán)利得不到充分保證。如部分地區(qū)僅僅依靠著良好的鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)俗進(jìn)行治理，在村委會(huì)成員選舉、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、路橋建設(shè)等方面，極少咨詢普通村民的意見(jiàn)，黑惡勢(shì)力在鄉(xiāng)村行政事務(wù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的干預(yù)問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

（二）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)滯后、村民參與認(rèn)同感不強(qiáng)

相比于城市第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)而言，鄉(xiāng)村地區(qū)第一、第二產(chǎn)業(yè)所占的比重較大，以服務(wù)為主的第三產(chǎn)業(yè)非常少，過(guò)于偏重于繁重勞動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使得大量鄉(xiāng)村年輕群體流向城市，而留在鄉(xiāng)村的普通民眾本身的失業(yè)問(wèn)題也日益凸顯。農(nóng)業(yè)、重工業(yè)及小商品制造業(yè)，在多數(shù)鄉(xiāng)村占據(jù)了80%以上的比例，從事這些工作的工時(shí)過(guò)長(zhǎng)、薪酬較低，雖然能夠一定時(shí)間內(nèi)，吸引大量農(nóng)村居民參與就業(yè)，但也容易造成現(xiàn)有的工作人員迅速流失，而鄉(xiāng)村地區(qū)又沒(méi)有更多優(yōu)質(zhì)的行政崗位、服務(wù)產(chǎn)業(yè)，因此鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)滯后，導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民就業(yè)呈現(xiàn)出兩難局面。

另一方面，隨著鄉(xiāng)村行政區(qū)劃、社區(qū)規(guī)模等的調(diào)整，以及宅基地?fù)Q房、移民安居房工程的開(kāi)展，原有的村莊聚落、村民關(guān)聯(lián)關(guān)系被打破，鄉(xiāng)村宗族、村落內(nèi)居民的集體意識(shí)逐漸喪失，鄉(xiāng)村村民在失去原有村落居住地的情況下，難以及時(shí)融入新的社區(qū)生產(chǎn)生活之中，也就無(wú)法產(chǎn)生鄉(xiāng)村行政參與的認(rèn)同感。

（三）鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利保障水平不高

鄉(xiāng)村公共道路、農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)站及健身設(shè)施等的建設(shè)，是帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民安居樂(lè)業(yè)的重中之重。但由于農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃編制相比于城市而言過(guò)于滯后，使得農(nóng)村居民的基本生產(chǎn)、生活需求得不到滿足。如部分偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)村的公路建設(shè)，仍舊沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“村村通”，農(nóng)副產(chǎn)品在運(yùn)輸、加工、銷售、宣傳上難度較大，而且多數(shù)鄉(xiāng)村在農(nóng)業(yè)機(jī)械化、水利灌溉、防洪防澇上，缺乏相關(guān)硬件設(shè)施的支持，使得鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活的困難很大。

而且從鄉(xiāng)村社會(huì)各項(xiàng)福利保障來(lái)看，還有部分鄉(xiāng)村缺少中小學(xué)校、醫(yī)院診所、商場(chǎng)等服務(wù)性場(chǎng)所，普通村民難以享受到教育、醫(yī)療、文化娛樂(lè)方面的支持。同時(shí)老人贍養(yǎng)、留守婦女兒童、鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)等問(wèn)題，也是鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨的重點(diǎn)難題，看病難看病貴、兒童心理問(wèn)題厭學(xué)輟學(xué)事件的出現(xiàn)，也反映出鄉(xiāng)村社會(huì)的福利保障制度有待改革與完善。

（四）鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染、污染物管理的問(wèn)題突出

生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題是鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的又一基本問(wèn)題，也是決定鄉(xiāng)村發(fā)展的重要因素。當(dāng)前部分鄉(xiāng)村仍處于工業(yè)化發(fā)展階段，工廠在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中，會(huì)排放出大量的廢水、廢氣等污染物，還有鄉(xiāng)村居民會(huì)將生活垃圾隨意丟棄在家門口、馬路邊等區(qū)域，對(duì)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞或污染。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村社會(huì)治理的創(chuàng)新策略研究

（一）構(gòu)建國(guó)家政府、基層村委、村民等的共同治理體系

鄉(xiāng)村社會(huì)治理工作的開(kāi)展，需要?jiǎng)傂?、柔性治理模式的互相結(jié)合，這一情況下就要堅(jiān)持國(guó)家行政制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)主體的有效聯(lián)動(dòng)，根據(jù)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)扶持農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃（2019—2021年）》文件的要求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)，對(duì)村黨支部書記、村委會(huì)主任等村委成員，作出行政服務(wù)、管理工作的明確規(guī)定，強(qiáng)化村委會(huì)組織的日常事務(wù)管理屬性、服務(wù)屬性。而且在基層黨政工作、產(chǎn)業(yè)建設(shè)工作開(kāi)展的實(shí)際情況下，應(yīng)給予普通村民相應(yīng)的行政參與、社會(huì)治理權(quán)利，引導(dǎo)其深入到民主選舉、產(chǎn)業(yè)決策、民事糾紛處理、公共監(jiān)督管理的工作之中，做好村委日常事務(wù)信息的公示公開(kāi)，以促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)民主管理、規(guī)范治理的有序發(fā)展。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)村扶貧產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與完善

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村脫貧致富、治理有效的重要路徑，如何針對(duì)不同鄉(xiāng)村地理地貌、生產(chǎn)生活設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，制訂合理的社會(huì)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧方案，成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要關(guān)注的重中之重。首先要加快鄉(xiāng)村內(nèi)部公共基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，建立村鎮(zhèn)一級(jí)的幼兒園、中小學(xué)校、診所或醫(yī)院、菜場(chǎng)、商店，在生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施方面，也要大力建設(shè)農(nóng)村交通網(wǎng)絡(luò)、垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施、水利灌溉、人畜飲水設(shè)施、供熱燃?xì)庠O(shè)施等，為鄉(xiāng)村多種特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供支持。

其次，要因地制宜選擇優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)招商引資方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)建設(shè)，建構(gòu)起農(nóng)副產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)銷一體系統(tǒng)，來(lái)保證多種產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。如寧夏閩寧鎮(zhèn)在福建省對(duì)口幫扶的支持下，先后投入產(chǎn)業(yè)建設(shè)資金33.69億元，建立起葡萄酒、奶制品生產(chǎn)加工、新型材料生產(chǎn)，以及肉牛羊養(yǎng)殖、綠色食品等的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)由對(duì)口售賣渠道完成產(chǎn)品的宣傳、銷售工作，充分帶動(dòng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民增收和脫貧致富。

（三）完善鄉(xiāng)村治理的基本福利政策、弱勢(shì)群體幫扶機(jī)制

鄉(xiāng)村基層政府作為服務(wù)性政府，應(yīng)轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)效益至上”的政績(jī)考核理念，制定與鄉(xiāng)村村民相關(guān)的基本福利制度、弱勢(shì)群體幫扶機(jī)制，將基層政府的行政事務(wù)、工作運(yùn)作邏輯，聚焦于鄉(xiāng)村居民的現(xiàn)實(shí)需求方面，解決鄉(xiāng)村治理中遇到的基本問(wèn)題。如面對(duì)當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)存在的貧困戶補(bǔ)助、老年人贍養(yǎng)、留守婦女兒童、鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)等問(wèn)題，要通過(guò)建立專項(xiàng)福利保障資金、心理疏導(dǎo)隊(duì)伍、下鄉(xiāng)醫(yī)療小組的方案，為鄉(xiāng)村居民提供更為貼切的、導(dǎo)向性的服務(wù)，深化基層政府、鄉(xiāng)村民眾之間的情感聯(lián)結(jié)。

（四）重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)文明治理

在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展理念指導(dǎo)下，鄉(xiāng)村社會(huì)自然生態(tài)環(huán)境、人文生活情境的治理，要結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀實(shí)際，制訂與之相適應(yīng)的社會(huì)治理方案。因此，加大鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染的管理、治理力度，加快鄉(xiāng)村人居環(huán)境修復(fù)與改善，包括工廠污染排放檢測(cè)、污水處理、垃圾管理和廁所革命等，是鄉(xiāng)村社會(huì)治理未來(lái)需要努力的重要方向。此外，對(duì)于文明鄉(xiāng)風(fēng)環(huán)境的打造與建設(shè)，需堅(jiān)持民主與法治、思想道德教育相結(jié)合的治理方法，引導(dǎo)村民遵循《基層群眾自治制度》的相關(guān)要求，開(kāi)展各項(xiàng)行政事務(wù)辦理、公共產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為導(dǎo)向，通過(guò)協(xié)商交流解決民事糾紛。

四、結(jié)語(yǔ)

在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展背景下，鄉(xiāng)村基層黨組織、普通民眾的社會(huì)治理參與活動(dòng)，應(yīng)根據(jù)已制定的法律法規(guī)、村規(guī)民約，開(kāi)展鄉(xiāng)村行政、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等工作，對(duì)其中存在的權(quán)力濫用、管理失當(dāng)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，來(lái)保證地方政府、鄉(xiāng)村公民、社會(huì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)共治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。