設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使中的問題與對策*

皖南醫(yī)學(xué)院法學(xué)教研室 王武祥

隨著《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的頒布，我國立法體制有了較大的完善與調(diào)整，全面賦予設(shè)區(qū)的市的人大及常委會在特定的領(lǐng)域享有地方性法規(guī)制定的權(quán)限。標志著我國地方立法工作進入一個新的階段，也預(yù)示著我國地方立法迎來新的發(fā)展契機。當(dāng)然，任何事物的發(fā)展都是前進性和曲折性的統(tǒng)一，地方立法工作亦是如此。隨著地方立法的全面推進，其間隱藏問題逐漸凸顯，如何進一步規(guī)范地方立法權(quán)的行使乃是當(dāng)下我國地方立法實踐中亟待解決的重要課題。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使的問題分析

（一）立法資源不平衡

“廣義的地方立法資源，是指能夠用于地方立法活動的一切必要投入和可能投入的人力、財力、物力、技術(shù)、信息等社會資源[1]”。由此，地方立法資源的分布與地方的綜合經(jīng)濟水平、法學(xué)院校與研究機構(gòu)的分布、法治建設(shè)的程度等因素相關(guān)聯(lián)，各設(shè)區(qū)市便存在著較為顯著的差異和立法資源的不平衡。一是在立法人員和機構(gòu)的配置方面，一些設(shè)區(qū)市受制于經(jīng)濟發(fā)展水平和編制，專職從事立法工作的人員有限。二是在高校資源的分布上，一些城市的高校法學(xué)資源相對匱乏，地方立法日益專業(yè)化、復(fù)雜化趨勢下所需要的法學(xué)理論指導(dǎo)和高水平的咨詢意見難以得到保障。

（二）法的解釋、適用反饋與完善存在不足

“立法是一項包括制定法、認可法、修改法、補充法和廢止法等一系列活動的系統(tǒng)工程”[2]。一部良法應(yīng)該是能夠得到正確合理的適用，能夠促進的城市的管理與發(fā)展，并能夠與時俱進，將法的滯后性控制在合理的范圍之內(nèi)。但目前的立法工作中，少有立法解釋和執(zhí)行機關(guān)咨詢的情況，折射出實踐中法的解釋與反饋機制還沒有得到建立與完善。例如各市缺乏對解釋機關(guān)的統(tǒng)一規(guī)定，對立法適用社會效果和意見的收集程序和渠道的欠缺，在已頒布的地方立法程序中重制定、輕解釋與修改的現(xiàn)象存在較多。

（三）立法隊伍力量不足

“設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)以來，雖然各地立法機構(gòu)迅速成立，人員調(diào)配基本到位，但在立法理念、素質(zhì)能力、實踐經(jīng)驗等方面還不能完全適應(yīng)立法工作需要。人大立法機構(gòu)的髙層次專業(yè)人才相對缺乏，也缺少立法專業(yè)知識培訓(xùn)，造成立法質(zhì)量普遍不高”[3]。當(dāng)前地方立法隊伍的配置仍然有著較大的不足：第一，立法隊伍專業(yè)化程度不高。由于設(shè)區(qū)的市之前并無立法權(quán)限，更加缺少相應(yīng)的立法技術(shù)，在人員配置中存在著立法專業(yè)化程度不高等問題。地方立法主體通常有人大代表、人大常委會人員及專委會人員等，但是這些組成的人員中，雖然在政治上或者在行政上有著良好的素質(zhì)，而系統(tǒng)學(xué)習(xí)法學(xué)專業(yè)知識的人員卻相對較少。而立法工作又恰是屬于一種專業(yè)化程度較高、操作體系較為復(fù)雜的事務(wù)，如果缺乏相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)思維、對法的價值等的理解和把握，則無法制定出規(guī)范有效的法律。第二，第三方參與立法的機制有待進一步健全。地方立法面臨著一定的部門主義傾向化，而人大自身又對具體事務(wù)缺乏一定程度的了解，因而在“人大主導(dǎo)立法”的機制下，引入第三方參與立法的機制，逐漸受到地方立法的青睞。但是目前第三方參與立法的機制尚無明確的規(guī)定，諸如第三方的選擇與評選標準、需要達到的資質(zhì)、法規(guī)制定的流程及依據(jù)等，如果這些問題不能及早規(guī)制，便不能夠很好地發(fā)揮第三方參與立法的應(yīng)有作用。

（四）地方特色不明顯

正如前文所述，《立法法》對地方立法的要求之一就是突出地方特色，然而通過對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，能夠體現(xiàn)出“地方特色”的法規(guī)主要集中在“歷史文化”類型之中，這也是基于歷史文化自身所具有的歷史性和獨特性之特點所形成的，但更多地地方性法規(guī)則沒有體現(xiàn)出特色性這一要求，而且還部分存在重復(fù)上位法或者其他省市中的立法表述的現(xiàn)象。這樣便違背了地方立法權(quán)行使的要求，也降低了地方立法的嚴肅性、權(quán)威性。此外，雖然有的立法中也體現(xiàn)出了部分地方特色性條款，但是卻被地方立法中呈現(xiàn)出片面追求“大而全”的表述所沖淡了，導(dǎo)致了地方立法看似內(nèi)容飽滿，實際上重復(fù)了上位法內(nèi)容，降低了地方立法的可操作性，過于強調(diào)立法的形式要求，而忽略了其實質(zhì)性的要求。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)規(guī)范行使的對策

（一）突出地方立法特色

地方立法權(quán)的啟動按鈕就在于“地方的具體情況和實際需要”。結(jié)合《立法法》的中的規(guī)定，地方立法的作用可以具體分為三個方面：第一，制定執(zhí)行性法規(guī)。即為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本市的實際需要作出具體細化的規(guī)定；第二，制定地方事務(wù)性法規(guī)，即結(jié)合地方事務(wù)的實際需要而制定地方法規(guī)；第三，制定創(chuàng)設(shè)性法規(guī)，即法律和行政法規(guī)中尚未制定，可以根據(jù)本地方的實際需求現(xiàn)行立法。結(jié)合以上三個方面來看，無論是制定執(zhí)行性法規(guī)還是創(chuàng)設(shè)性法規(guī)，地方立法的主要目的都是在解決地方的實際問題，發(fā)揮地方的主觀能動性，突出地方的有利優(yōu)勢?！霸O(shè)區(qū)的市的立法機關(guān)理應(yīng)通過自主立法活動，著力解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會文化發(fā)展進程中的實際問題，地方性法規(guī)理應(yīng)具有較高的適用性”[4]。

為了更好地激活地方立法的靈魂，確實體現(xiàn)出地方立法的特色，必須注意以下幾點：第一，打破舊有的立法觀念，全面深入認識地方立法要求?！安黄撇涣ⅰ?，地方立法也要從理念上加以突破，“地方特色”是地方立法中的生命線，也是衡量地方立法的重要標準。要正確認識到立法數(shù)量和質(zhì)量的辯證關(guān)系，不能為了片面追求立法數(shù)量而降低立法質(zhì)量，地方立法必須堅持“有特色、重實效、可操作”的原則，不能一味求全。第二，提高立法技術(shù)，落實地方立法精神。地方立法更加貼近地方實際需求，因此在立法時要特別注重對立法事項的調(diào)研論證工作，立法工作人員要深入基層，深入實際，真正地按地方需要制定出符合實際的法規(guī)，為地方社會、經(jīng)濟的發(fā)展提供法治的保障。

（二）加強立法隊伍建設(shè)

“立法是一項十分復(fù)雜、至關(guān)重要的技術(shù)性工作”[5]。加強立法工作隊伍建設(shè)，是提高地方立法的有力保障，可以從以下三個方面加強地方立法工作隊伍建設(shè)。第一，提高立法人員準入門檻。地方立法首先要組建一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)強、能力硬的專業(yè)化隊伍，因此在立法工作人員的配置中要提高相應(yīng)的門檻和標準，增加有法學(xué)教育背景和立法經(jīng)驗的人才；第二，配備專職立法人員。立法工作是地方人大的一項重要工作，在取得地方立法權(quán)限后，也必將成為地方人大的一項基礎(chǔ)性、持續(xù)性工作，因此應(yīng)當(dāng)配備一定數(shù)量的專職立法人員，保障其相應(yīng)的工作條件，注重培養(yǎng)立法的專門人才?；诘胤搅⒎ǖ奶厣砸?，配備一定的專職立法工作人員，也能在一定程度上保證對地方特色的知悉程度，便于工作的開展；第三，在各縣區(qū)設(shè)立專門的“立法聯(lián)系點”，可由縣區(qū)的人大代表作為負責(zé)人。人大代表制度是我國民主制度的一項重要內(nèi)容，人大代表理應(yīng)在地方立法中肩負起重要的責(zé)任和義務(wù)?；鶎尤舜蟠韺Φ胤降膶嶋H需求更加感受深切，對百姓的呼吁更加體會至深，將基層人大代表納入立法主體更能促進地方立法取得實效。增加代表的提案議案能力，充分發(fā)揮出人大代表在地方立法中的應(yīng)有作用。

（三）優(yōu)化地方立法資源布局

一方面，“在進一步加強校地合作，充分利用本市優(yōu)秀立法資源的同時，探索地方高校立法智庫的協(xié)同建設(shè)，通過高校聯(lián)盟、項目合作等方式積極加強地方立法高校智庫協(xié)同建設(shè)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同攻關(guān)，為提高設(shè)區(qū)市地方立法質(zhì)量提供智力支持與服務(wù)”[6]。使高校資源較為匱乏的地區(qū)，也可以獲得專家學(xué)者的意見和指導(dǎo)，以平衡高校資源分布不均的現(xiàn)實困境。另一方面，在設(shè)區(qū)市不斷自我強化立法資源的同時，可嘗試由省人大及其常委會發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過針對性扶持、各市立法機關(guān)工作人員相互交流、立法創(chuàng)新經(jīng)驗總結(jié)與推廣、立法培訓(xùn)常態(tài)化與制度化、集中異地學(xué)習(xí)交流等各種方式，對地方立法資源相對不足的地區(qū)進行幫扶與提升，幫助其提高立法能力，以減輕各設(shè)區(qū)市之間地方立法資源布局不平衡的現(xiàn)象，優(yōu)化安徽省的地方立法資源布局。

（四）堅持立法制定與解釋并重

在對設(shè)區(qū)市的地方立法程序進行立法和作出規(guī)定的同時，應(yīng)將法的解釋程序單獨作出細致規(guī)定，并制定法定的程序，對有權(quán)提請進行解釋的主體、有權(quán)解釋的主體和程序、解釋的頒布和最終適用等環(huán)節(jié)進行規(guī)定。特別是有權(quán)解釋的主體方面，依據(jù)《立法法》的規(guī)定，有效的法律解釋包括立法解釋和司法解釋，而設(shè)區(qū)市的法院、檢察院等司法機關(guān)并無司法解釋權(quán)，對地方立法進行解釋是有待商榷的。根據(jù)《立法法》的法律條文規(guī)定和精神，對于涉及城市管理與發(fā)展的綜合性事項或者多個部門的事項，應(yīng)由設(shè)區(qū)市的人民政府進行解釋；涉及城市管理與發(fā)展中的專業(yè)領(lǐng)域，如環(huán)境保護、文化項目等，應(yīng)由對應(yīng)的主管機關(guān)進行解釋；司法機關(guān)在適用地方立法需要解釋時，應(yīng)由設(shè)區(qū)市的人大常委會進行解釋。

賦予設(shè)區(qū)市的享有地方立法權(quán)是全面推進依法治國的重要舉措，伴隨著設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的進一步行使和深化，城市發(fā)展與管理必將愈加規(guī)范和具有地方特色，依法治國、依法行政的水平必將愈加得到提升，公民具備良好法治素養(yǎng)、依法參與城市進步與發(fā)展的熱情必將愈加普遍存在。本文僅是結(jié)合地方立法權(quán)的行使實踐，對當(dāng)前存在的問題進行了分析，并提出相對應(yīng)的解決對策。但局限于樣本和立法實踐的有限性，探討和研究還不夠全面，還需要對相關(guān)問題作出更加深入的剖析和研究。