社區(qū)治理中的信息技術效率悖論及其形成邏輯
——基于上海市J街道的實證分析

付建軍

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

隨著城市化水平的提升，城市社區(qū)承擔著越來越多的社會整合功能[1]。圍繞社會整合功能的優(yōu)化，城市社區(qū)治理經(jīng)歷了從內(nèi)部委托代理關系建設到控制與吸納為核心的行政治理的演變[2]。為了提高基層治理的“透明度”，技術成為行政治理使用的重要工具，由此智能化被確認為基層治理發(fā)展的一個方向。與國家治理從總體性支配轉(zhuǎn)向技術治理[3]的邏輯相似，信息技術作為智能化的具體載體正在成為提升城市基層治理效果的重要工具，越來越多的社區(qū)開始卷入信息技術的應用浪潮中。在智慧城市和智慧社區(qū)大行其道的背景下，以大數(shù)據(jù)和人工智能為代表的新一代信息技術更是被視為解決城市基層治理頑疾的“靈丹妙藥”。那么“靈丹妙藥”在實踐中是否解決了基層治理頑疾呢？換言之，信息技術是否真正實現(xiàn)了設計之初的目標，提高了基層治理的工作效率？在信息技術熱背景下討論這一問題無疑具有重要價值。據(jù)此，本文嘗試以信息技術的有效性為核心問題關照，通過考察使用主體關于信息技術有效性的認知，回答社區(qū)治理中信息技術與治理效率的互動關系。

1 文獻綜述與分析視角

文獻綜述主要分析現(xiàn)有關于信息技術有效性的研究脈絡，總結(jié)其中的主要觀點，在此基礎上提出本文的分析視角，并交代案例分析與材料來源。

1.1 理解信息技術有效性的三個觀點

現(xiàn)有研究圍繞信息技術能否有效回應特定治理問題進行了大量討論，這些討論可以歸納為“有效回應論”“低效回應論”和“不確定回應論”三種觀點。

一是信息技術有效回應論。一些文獻認為信息技術能夠有效解決特定治理問題，我們把這類觀點稱為“有效回應論”。信息技術有效回應治理問題表現(xiàn)為信息技術可以優(yōu)化治理流程、實現(xiàn)組織再造[4]、提高應對復雜治理環(huán)境的能力[5]。當然，在不同的治理領域信息技術的回應方式和路徑存在差異。在社會治理領域，信息技術被認為能夠提高社會治理信息的清晰化水平[6]，進而幫助國家提高對于社會治理的信息對稱性[7]。在政府改革領域，信息技術被寄予厚望，它被認為可以解決部門壁壘問題[8]，實現(xiàn)政府治理行為的優(yōu)化[9]。在社區(qū)治理領域，信息技術被視為“實現(xiàn)精準性社區(qū)治理的典范”[10]，能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)的數(shù)據(jù)整合與精準治理[11]?？梢钥吹剑坝行Щ貞摗彪m然在觀點細節(jié)上存在差異，但共性是傾向于認為信息技術的應用能夠?qū)μ囟ㄖ卫眍I域產(chǎn)生實質(zhì)性的積極影響。

二是信息技術低效回應論。一些研究認為信息技術在植入特定治理領域的過程中往往會受到既有結(jié)構的再塑造和再修正，導致技術的理性目標在應用過程中受到限制。我們把這類觀點稱為“低效回應論”。譬如，一種觀點認為信息技術可能導致政府內(nèi)部部門關系走向分裂和沖突而不是整合[12]，最終導致信息孤島和信息割據(jù)問題[13]。還有觀點認為信息技術可能會侵蝕政府治理的倫理價值[14]。一些研究發(fā)現(xiàn)導致信息技術應用績效失靈的原因主要是信息技術所處的組織制度環(huán)境。譬如，芳汀發(fā)現(xiàn)電子政務技術的應用存在著“客觀技術”與“被執(zhí)行技術”的區(qū)分[15]。黃曉春發(fā)現(xiàn)基層政府選擇的信息技術往往是次優(yōu)設計，技術設定的目標與基層政府的組織運作邏輯最為吻合[16]。顏海娜發(fā)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術在進入水環(huán)境治理場景中面臨著信任危機和協(xié)同困境，它無法解決已有體制機制中的深層次矛盾[17]。從這些研究看，信息技術的有效性并不是絕對的，在很多情況下信息技術面臨著有效性缺失的困境。

三是信息技術不確定回應論。與對信息技術有效性持積極看法或消極看法不同，還有一些研究認為信息技術的有效性并非絕對有效或低效，而是與組織對信息技術的認知高度相關，在實踐中呈現(xiàn)出有效與低效經(jīng)常切換的狀態(tài)。我們把這類觀點稱為“不確定回應論”。這些研究發(fā)現(xiàn)，組織對信息技術的認知是復雜的，既包括對技術本身解決問題是否有效的認知，還包括對技術是否與組織自身利益和觀念兼容的認知。譬如，譚海波等發(fā)現(xiàn)政府組織中的決策層、管理層和使用層對同一信息技術的認知存在差異，這種差異導致信息技術對公共治理的影響具有多種面向[18]。任敏則發(fā)現(xiàn)信息技術目標的實現(xiàn)是一個漸進發(fā)展的過程，而組織內(nèi)部合法性的支撐是技術應用成功的關鍵[19]。陳慧榮等則發(fā)現(xiàn)信息技術目標的實現(xiàn)在很大程度上取決于信息技術與治理主體的利益兼容性[20]。在組織對技術的復雜認知影響下，信息技術解決特定治理議題的有效性會隨著認知變化而變化。因而，可以看到一些信息技術在不同空間的有效性差異顯著，甚至一種信息技術的有效性在不同時段也不一樣。從這個角度來說，信息技術的有效性實際上是一種“政治過程”的結(jié)果。

1.2 理解信息技術有效性的行動者視角

“有效回應論”主要是從宏觀角度理解信息技術回應特定治理議題的有效性，是對技術發(fā)展趨勢的主觀判斷。“低效回應論”和“不確定回應論”的貢獻主要是在引入經(jīng)驗事實的基礎上進行了充分的解釋。從研究視角看，“有效回應論”從應然路徑出發(fā)分析信息技術對公共治理的積極價值。“低效回應論”和“不確定回應論”都從實然角度討論技術應用問題，但“低效回應論”更側(cè)重于制度分析，而“不確定回應論”在制度分析的基礎上開始引入行動者分析。不過，已有研究一方面?zhèn)戎赜诖罱ㄐ袆诱叩募夹g認知分析框架，另一方面更關注擁有更多權力和資源的行動者，對一線行動者即技術的直接使用者這一群體缺乏考察，而這一群體恰恰最了解信息技術的實際應用效果。其結(jié)果是，信息技術在應用中到底發(fā)生了什么仍然是個“黑箱”。

本文將嘗試沿著行動者視角繼續(xù)前進，在“不確定回應論”這一核心假設的基礎上，通過重點關注一線行動者對信息技術有效性的認知來突破現(xiàn)有研究的局限。技術接受模型(TAM)，以及新近譚海波和任敏的研究具體分析了行動者對信息技術的合法性認知維度，都強調(diào)技術有效解決具體問題(績效合法性或有用性)對技術合法性的重要影響。考慮到一線行動者是信息技術的直接操作者，技術操作成本(易用性或者簡潔性)以及來自更權威主體的壓力(任務合法性)也會對其認知產(chǎn)生影響。因此，本文將著重分析一線行動者對信息技術的有用性認知，同時也會考察信息技術易用性和技術應用考核壓力對一線行動者認知的影響。據(jù)此，在案例分析中，我們將著重從有用性、易用性和應用壓力三個方面描述信息技術的設計思路和一線行動者對信息技術的認知。其中有用性主要考察信息技術解決特定議題的有效程度，易用性側(cè)重信息技術的使用和操作成本，應用壓力側(cè)重在應用信息技術過程中面臨的考核壓力。

在此基礎上，我們把分析單位確定在城市社區(qū)層面。當前城市社區(qū)治理中的信息技術應用比較多元化，應用過程高度復雜?；诳刹僮餍栽瓌t，本文關注以優(yōu)化公共服務、簡化管理流程為目標的特定信息技術。具體來說，本文主要以三個信息技術，即“一點通”技術、網(wǎng)格化管理技術和智慧垃圾分類技術作為研究對象。選擇三個信息技術的原因有三：其一，這三個信息技術都屬于管理服務類信息技術，都試圖對特定領域的社區(qū)治理流程進行再造和優(yōu)化，符合本文研究問題的需要。其二，信息技術的有效性可能與技術調(diào)試和完善有關。因此，我們選擇了應用時長存在較大差異的三個信息技術，網(wǎng)格化管理技術的應用時間最長，其次是“一點通”技術，最短的是智慧垃圾分類技術。時間差異對比可以幫助分析技術調(diào)試和完善對技術有效性是否產(chǎn)生實質(zhì)影響。其三，三個信息技術的實際應用主體都是居委會，這樣在比較不同信息技術的實踐效果時能夠建立相對一致的主觀認知標準。

圖1 行動者理解信息技術有效性的三個認知維度

本文關注這三個信息技術的實踐有效性，并將實踐有效性與信息技術的設計目標進行比較，分析信息技術實現(xiàn)設計目標的條件及其內(nèi)在邏輯。在研究中，因為居委會是三個信息技術的共同使用者，也就自然成為一線行動者的主要代表。我們將主要通過采集居委會對三個信息技術在有用性、易用性和應用壓力三個維度的評價了解信息技術的有效性(如圖1所示)。為了控制經(jīng)濟、社會和文化差異對居委會主觀認知的影響，我們將觀察的范圍集中在一個街道。在此基礎上，我們在2017年3—8月和2019年3—7月，對上海市J街道及其下轄的7個社區(qū)居委會(部分)進行了田野調(diào)查，獲取了相關部門和居委會內(nèi)部關于三個信息技術使用的書面資料，對相關部門、居委會負責人和普通社區(qū)工作者進行了深度訪談。

2 工作增效：信息技術的設計路徑與目標

為了考察信息技術在社區(qū)治理中是否面臨著有效性失靈的問題，首先就需要確認信息技術致力解決或追求的目標。因此，本部分主要考察三個信息技術的設計路徑，確認三個信息技術在設計層面致力解決的問題和追求的目標。

2.1 通過職責清晰化提高工作效率

職責清晰是任何主體有效開展工作的基本條件，職責模糊帶來的往往是推諉和無效率行動?？梢钥吹剑齻€信息技術在設計上的一個思路都是通過技術解決多元主體的職責邊界問題，基本路徑是通過技術手段確保居委會的職責清晰化。

“一點通”技術試圖實現(xiàn)社區(qū)依法協(xié)助行政事務的規(guī)范化運作目標。上海市J街道的“一點通”技術開始于2014年，它有兩個核心的設計理念：一方面，職能部門只能依據(jù)社區(qū)事務準入清單通過“一點通”技術下派任務，否則不具有強制性；另一方面，社區(qū)工作者可以借助技術平臺對相關部門的行為進行評價，評價意見直接反饋給區(qū)與街道兩級主政官員，其目的是對一些部門任意向社區(qū)分攤?cè)蝿盏男袨樾纬杉s束。

網(wǎng)格化管理技術試圖解決公共服務中的部門響應問題，進而把社區(qū)居委會解放出來。上海市J街道的網(wǎng)格化管理技術建立于2012年。從J街道發(fā)布的《關于深化網(wǎng)格化綜合管理服務的實施意見》看，網(wǎng)格化管理技術的應用目標主要是通過條塊與部門協(xié)同，實現(xiàn)公共服務的快速回應和處置。這套系統(tǒng)有效運作的基礎是網(wǎng)格化部件和事件統(tǒng)一索引目錄。譬如環(huán)衛(wèi)匹配綠化和市容管理所，園林綠化匹配房管所。當公共服務問題出現(xiàn)后，部門而不是居委會需要對問題進行及時回應。

智慧垃圾分類技術試圖通過技術介入解決職責模糊問題。在一段時間內(nèi)，由于政策缺位，垃圾分類在上海市社區(qū)層面的責任主體一直處于模糊狀態(tài)。按照既有工作模式，垃圾投放過程中的分類指導應當由物業(yè)公司安排專門人員負責，居民參與分類宣傳和積分激勵工作由居委會負責。實踐中由于垃圾分類監(jiān)督和積分登記高度重合，物業(yè)公司和保潔人員不愿承擔額外工作，大量工作只能由居委會承擔。2017年J街道建立智慧垃圾分類技術，該技術能夠?qū)崿F(xiàn)自動稱重、自主匹配積分功能。在減少分類工作量的基礎上，J街道規(guī)劃將技術的具體運作交由物業(yè)公司負責，居委會主要負責宣傳工作。

2.2 通過目標精簡化提高工作效率

在職責清晰的基礎上，每項職責到底要實現(xiàn)什么樣的治理目標對于治理主體開展工作同樣重要。目標過大或者內(nèi)容模糊都不利于工作效率的提升。技術介入后，一方面職責總量的減少能夠讓居委會將有限注意力集中在特定目標上，居委會整合資源和協(xié)調(diào)注意力分配的難度會降低；另一方面技術的流程化特征讓居委會在完成特定目標時有可參照的步驟，進而能夠增加行動的標準化程度，降低因標準模糊產(chǎn)生的學習和修正成本。

在無紙化辦公這一治理議題上，“一點通”技術實際上確立了居委會的兩個基本任務：一是把居委會日常開展的工作轉(zhuǎn)化為信息數(shù)據(jù)，并錄入系統(tǒng)中去；二是在端口充分對接后，做好特定數(shù)據(jù)的更新補充工作。在這個過程中，居委會只需要根據(jù)系統(tǒng)要求和相關部門提供的數(shù)據(jù)做好數(shù)據(jù)更新即可。因此，在“一點通”技術介入后，居委會承擔的目標考核應當集中在上述兩個方面。

在公共服務快速響應議題上，由于網(wǎng)格化管理技術的介入，居委會不需要參與全部公共服務問題的處置，僅僅需要做好兩個問題：一是做好公共服務問題信息的采集工作，并及時上傳到網(wǎng)格化管理平臺；二是做好部件和事件目錄中涉及居委會的公共服務議題，涉及屬地管理的議題需要居委會及時介入處理。可以看到，在網(wǎng)格化管理技術下，居委會的主要考核內(nèi)容是收集信息，介入處置相關問題也僅僅扮演協(xié)助角色。

在生活垃圾分類議題上，由于主體職責在特定時段內(nèi)比較模糊，智慧垃圾分類技術的介入在設計規(guī)劃上實際把居委會從全過程參與轉(zhuǎn)變?yōu)榍岸诵麄鲄⑴c，在分類中主要負責居民宣傳、分類能力的提升工作，以及積分兌換協(xié)調(diào)工作。因此，居委會的目標考核壓力主要集中在垃圾分類的宣傳工作上，并不涉及其他內(nèi)容。

2.3 通過流程簡約化提高工作效率

簡化特定治理議題的流程是信息技術的優(yōu)勢所在。從設計看，在三個信息技術的協(xié)助下，居委會可以更方便地開展相關治理工作。與過去相比，完成同一治理任務所耗費的單位時間減少了。

“一點通”技術主要通過無紙化辦公和數(shù)據(jù)整合實現(xiàn)居委會管理的簡約流程目標。一方面，在電子臺賬建立以前，居委會需要耗費大量精力完成紙質(zhì)臺賬的記錄填寫，為主管部門檢查考核提供依據(jù)?！耙稽c通”技術介入后，居委會可以實現(xiàn)無紙化辦公，主管部門可以直接調(diào)取電子信息進行檢查考核。另一方面，“一點通”技術有利于降低數(shù)據(jù)更新的難度?！耙稽c通”技術在設計時已經(jīng)為對接實有人口、醫(yī)保等主要數(shù)據(jù)平臺預留了端口，其目的是解決數(shù)據(jù)重復采集問題，實現(xiàn)信息共享，讓社區(qū)工作者可以更方便快捷地進行數(shù)據(jù)更新。

網(wǎng)格化技術通過信息輸入-輸出系統(tǒng)實現(xiàn)信息收集和處置的快速化。在信息輸入環(huán)節(jié)，由社會公眾、網(wǎng)格力量、數(shù)據(jù)監(jiān)控等端口主動發(fā)現(xiàn)公共服務問題，并將信息輸入網(wǎng)格中心，網(wǎng)格中心則借助信息技術快速識別公共服務問題涉及的主責部門，并將數(shù)據(jù)傳送給主責部門，由主責部門處置問題。在這個體系中，居委會也參與收集公共服務問題，并處置在其職責范圍內(nèi)的公共服務問題，而由職能部門負責的問題則不在居委會職責范圍內(nèi)。因此，網(wǎng)格化管理技術實際上是借助信息技術實現(xiàn)服務問題的快速識別、匹配和處置，進而提高城市基層公共服務效率。

智慧垃圾分類技術通過兩個路徑實現(xiàn)垃圾分類的流程簡化。一是簡化宣傳流程，系統(tǒng)會不定期向居民推送垃圾分類宣傳片、小游戲和小測試等信息，方便居民學習相關知識，減輕了居委會的口頭政策宣傳壓力。二是簡化居民積分登記流程，居民通過手機端掃碼自動連接其綠色賬戶，投放垃圾后積分自動存入賬戶。這樣既提高了居民參與垃圾分類的獲得感，同時也減少了居委會積分登記的時間成本，提高了積分登記統(tǒng)計效率。

3 工作增負：信息技術的有效性困境

在信息技術介入背景下，特定議題的治理效率是否得到了提高？基于對7個社區(qū)居委會的田野調(diào)查，本部分重點對三個信息技術在J街道社區(qū)治理中的應用現(xiàn)狀及其影響進行考察。

3.1 從減少到新增：職責增負

在案例中，三個信息技術所欲打造的社區(qū)居委會工作增效在實際操作過程中并沒有很好實現(xiàn)，在特定議題的治理上居委會都承擔了相當大的治理工作量，而這些特定議題也從原有的職責分流任務轉(zhuǎn)化為屬地管理任務。

“一點通”技術中的準入機制面臨著失靈困境。一方面，職能部門往往不通過正式的信息技術渠道進行任務發(fā)包，而是通過打招呼等非正式渠道授意居委會完成某項治理任務。在這個過程中，居委會基于人情和個人工作發(fā)展的需要，只能配合街道和條線部門執(zhí)行任務。另一方面，雖然“一點通”技術賦予了居委會自下而上的評價權，可以通過系統(tǒng)將負擔壓力反饋到區(qū)級政府分管領導層，但沒有居委會真正運用這個“反制權”，因為居委會并不想把自己與街道和條線部門的關系弄僵，很多治理資源仍然需要依靠這些主體協(xié)調(diào)整合。

網(wǎng)格化管理技術面臨的問題主要是多數(shù)服務問題處置的屬地化。在調(diào)研中，很多社區(qū)工作者認為網(wǎng)格化管理技術并沒有同步實現(xiàn)處置的部門化。居民通過相關渠道向網(wǎng)格中心反饋相關服務問題后，雖然網(wǎng)格中心會將相關問題反饋至職能部門，但職能部門往往會先委托居委會前往確認和收集公共服務問題的具體信息，甚至直接讓居委會解決相關問題，但很多問題超出了居委會的職責權限，居委會根本無法解決。

智慧垃圾分類技術并沒有將居委會從政策、知識宣傳和積分登記中解放出來。相反，居委會在垃圾分類過程中仍然需要匹配較強的監(jiān)督投入。一方面，由于J街道是H區(qū)推進垃圾分類工作的典型，H區(qū)向J街道提出了創(chuàng)建“上海市垃圾分類示范街鎮(zhèn)”的工作目標。為了實現(xiàn)H區(qū)布置的創(chuàng)建示范街道的治理任務，J街道在推進垃圾分類過程中實施了一系列強激勵政策，居委會在這個過程中承擔了較大的治理考核壓力，需要通過有效動員在固定時間內(nèi)實現(xiàn)垃圾減量。另一方面，由于垃圾分類的激勵效應有限(1)根據(jù)我們的調(diào)研，綠色賬戶積分僅僅對退休人員具有一定的吸引力，對上班族缺乏激勵效應。，大部分居民區(qū)的居民垃圾投放正確率并不高，雖然有激勵系統(tǒng)支持，但很多居民仍然會亂扔垃圾。為了實現(xiàn)街道辦下達的垃圾分類減量達標，居委會只能再安排大量志愿者監(jiān)督居民的垃圾投放行為，同時動員物業(yè)公司的保潔員全天候值班，做好生活垃圾的二次分揀工作。

3.2 從臨時到常態(tài)：考核增負

在信息技術介入前，居委會主要通過非正式機制參與特定議題的治理。在這個過程中，居委會的介入是臨時性的，隨著問題的解決居委會也會退出。但信息技術介入后，居委會的參與成為常態(tài)考核的一部分。換言之，信息技術實際上增加了居委會的考核壓力。

“一點通”技術的增負效應表現(xiàn)為數(shù)據(jù)端口下沉。由于開通了“一點通”平臺，職能部門在電子臺賬系統(tǒng)中均開設了自己的數(shù)據(jù)端口，并將數(shù)據(jù)端口下沉到社區(qū)，數(shù)據(jù)端口數(shù)量增多，居委會在應用電子臺賬后的工作量不僅沒有減少，反而增多。在調(diào)研中，JS社區(qū)的H主任抱怨道：“沒有這系統(tǒng)以前，我們也就是配合街道做一些信息補充工作，自從建了這個平臺后，雖然撤了不少工作，但是很多新工作都下來了。現(xiàn)在確實很多章是不需要居委會敲了，但是統(tǒng)計性工作都得居委會來做，不做還不行，年末要考核你的。”

網(wǎng)格化管理技術使得居委會從非正式協(xié)助公共服務問題卷入正式的權責體系中。一方面，網(wǎng)格化管理技術會確認居委會的正式協(xié)助責任。在公共服務問題未進入網(wǎng)格化管理技術前，居委會僅僅基于人情等非正式因素幫助居民開展協(xié)調(diào)工作，但是當公共服務問題進入網(wǎng)格化管理技術后，居委會就承擔了正式的問責壓力。C主任講的一段話形象地指出了社區(qū)居委會在參與網(wǎng)格化管理技術中面臨的新壓力：“這個12345是有考核的，尤其是滿意度和結(jié)案率的考核。比如一些居民跟物業(yè)鬧了矛盾，我們居委會花了很大工夫，幫他們協(xié)商了很多次，居民還是不滿意，最后居民打了12345，但是這個事情沒地方落地，最后兜了一圈又回到我居委會了。而且你沒打12345之前，我只是協(xié)調(diào)，你打了以后我就必須要接受考核了?！?/p>

智慧垃圾分類技術的推廣使居委會成為垃圾分類的實際負責主體，導致責任主體發(fā)生錯位。智慧垃圾分類技術確實能夠明顯提高垃圾投放和積分匹配的效率和質(zhì)量，其本意也是希望盡量實現(xiàn)垃圾投放的無人化，但系統(tǒng)推廣引發(fā)的一個問題是責任主體錯位。智慧垃圾分類技術作為J街道打造示范街道的亮點工作，其在居民區(qū)的推廣主要由居委會負責，在這個過程中居委會自然成了垃圾分類工作的責任主體。居委會就承擔了大量的垃圾分類宣傳配合工作，居委會作為分類工作主體已成事實。從物業(yè)公司角度看，一是物業(yè)公司基于成本控制并不愿意深度介入分類工作；二是部分非商品房小區(qū)的物業(yè)公司基本上只能提供基本服務，無法再承擔額外功能(2)J街道以售后公房為代表的老小區(qū)占大多數(shù)，物業(yè)公司普遍為托管物業(yè)，物業(yè)費較低，僅能提供最基本的物業(yè)服務。；三是在商品房小區(qū)，部分物業(yè)公司即使有意愿開展工作，也需要居委會配合開展協(xié)調(diào)工作，因為很多居民難以接受物業(yè)公司作為領導主體開展工作。

3.3 從簡約到復雜：操作增負

從三個案例來看，信息技術的流程簡約化目標并沒有對特定議題的治理產(chǎn)生實質(zhì)性影響。相反，在技術介入后，特定議題的治理環(huán)節(jié)不減反增，形成了操作過程復雜化的結(jié)局，居委會使用信息技術的成本直線上升。

“一點通”技術的無紙化辦公機制在實踐中面臨著操作不兼容問題，增加了居委會的工作流程環(huán)節(jié)。使用紙質(zhì)臺賬時，社區(qū)工作者在走訪和接訪過程中，可以將相關事宜直接記錄在臺賬中，無須做謄抄工作。使用電子臺賬時，雖然系統(tǒng)試圖推進無紙化辦公目標，但在具體操作中系統(tǒng)還沒有匹配移動端記錄條件，社區(qū)工作者在開展工作的過程中只能采取有紙記錄，待工作結(jié)束后再進行二次輸入或者聘用專業(yè)數(shù)據(jù)員，兩者都會增加社區(qū)工作者的工作負擔。二次輸入的增負效應比較明顯，專業(yè)數(shù)據(jù)員雖然可以提高輸入效率，但在社區(qū)工作者人數(shù)固定這一背景下，只能通過存量能力提升來解決這一需求，這意味著有一個社區(qū)工作者需要承擔額外的數(shù)據(jù)錄入工作。無論是二次輸入還是由專業(yè)數(shù)據(jù)員輸入實際上都增加了居委會無紙化辦公的環(huán)節(jié)。

網(wǎng)格化管理技術建立后，網(wǎng)格中心在街道辦和居委會之間建立了準科層的組織平臺。為了應對上級的考核，居委會不得不動員大量的社區(qū)志愿者參與到社區(qū)巡查中來，協(xié)助居委會完成網(wǎng)格中心交付的巡查任務。目前居委會協(xié)助網(wǎng)格中心完成巡查任務的運作機制已經(jīng)實現(xiàn)了制度化，因為J街道把轄區(qū)若干居民劃分為5個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格容納4～5個居委會，每個居委會的書記都兼任片區(qū)副主任。這個組織架構把居委會嵌入網(wǎng)格化管理技術的權責系統(tǒng)中。這一組織平臺的建立實際上在街道辦和居委會之間又增加了一個管理層級，與網(wǎng)格化管理技術所倡導的簡約治理過程是相違背的。從這個角度來說，J街道的網(wǎng)格化管理技術不僅沒有提升居委會的治理效率，反而在街道辦和居委會之間增加了一個壓力層級[21]。

智慧垃圾分類技術在實踐中面臨的一個難題是激勵鏈條斷裂。激勵鏈條斷裂導致居委會在執(zhí)行垃圾分類過程中不僅需要強監(jiān)督投入，而且還需要匹配額外的物質(zhì)經(jīng)費，為了解決物質(zhì)經(jīng)費問題，居委會不得不啟動正式的經(jīng)費審批程序，實現(xiàn)垃圾分類激勵承諾的落地。一方面，上海市在推進生活垃圾分類過程中，為居委會匹配了志愿者專項經(jīng)費，但居民數(shù)量較多的社區(qū)經(jīng)費使用缺口仍然較大。另一方面，市和區(qū)綠色賬戶系統(tǒng)在積分兌換上存在供應不足問題，導致部分居民認為居委會存在虛假宣傳嫌疑。在居民輿論壓力下，居委會干部不得不動用“自治金”為居民兌換禮品。但在J街道動用“自治金”需要經(jīng)過街道辦幾個科室的審批，后續(xù)還要接受相關部門的審計監(jiān)督，經(jīng)費使用的時間成本較高。

總之，從實踐看，一方面三個信息技術在應用過程中產(chǎn)生了新的工作內(nèi)容，這些新工作被傳導至居委會。另一方面，三個信息技術的運作過程并不簡潔，相應的匹配條件沒有供給到位，導致居委會在應用技術過程中產(chǎn)生了新的時間成本，形成了工作增負的結(jié)果。這是信息技術的效率悖論所在。

4 信息技術效率悖論形成的行動者因素

為什么旨在增效的信息技術在應用后變成了一種負擔呢？由于信息技術的具體設計具有較強的專業(yè)性，社會經(jīng)濟等因素在案例中得到了較好的控制，本文主要從行動者即社區(qū)居委會在制度環(huán)境中衍生出的獨特性角度對信息技術效率悖論的形成及其原因進行解釋。本文認為，居委會所處的制度環(huán)境塑造了居委會的三個特性，即全面職責、效率優(yōu)先和靈活治理。這些特性與信息技術的增效設計思路存在沖突，進而限制了增效目標的實現(xiàn)。

4.1 全面職責限制了信息技術的職責清晰化目標

全面職責指居委會承擔的職責和事務具有廣泛性。一方面，因為居委會處在行政鏈條的末端，有效治理邏輯決定了只要涉及社區(qū)治理問題，居委會都需要參與其中，這使得居委會承擔的職責具有全面性，無法通過法律制度進行清晰界定。在全面職責邏輯下，很多任務被下派到社區(qū)層面，由居委會負責執(zhí)行，導致居委會的職責越來越具有模糊性。另一方面，由于居委會與政府的關系事實上構成了委托代理關系[22]，居委會僅僅具有執(zhí)行自主性，但是對執(zhí)行什么缺乏選擇權，導致居委會只能全面被動接受職責。

全面職責與信息技術試圖通過邊界重塑實現(xiàn)職責清晰化的目標是沖突的。在“一點通”技術中，雖然居委會的現(xiàn)有職責內(nèi)容被清單化并嵌入系統(tǒng)中，但是新的職責也隨之出現(xiàn)并下放到社區(qū)，社區(qū)承擔的職責有了新的發(fā)展。更重要的是，雖然“一點通”技術為居委會開辟了評價職能部門的渠道，但居委會從未使用這一權限，即使在職能部門將新的數(shù)據(jù)端口下沉到社區(qū)時，居委會也是“照單全收”。在網(wǎng)格化技術中，雖然技術增加了服務信息的識別效率，并將相關職責移交給相關職能部門，但全面治理邏輯使得服務信息在轉(zhuǎn)到相關部門后又被轉(zhuǎn)移到社區(qū)，居委會只能被動解決這些問題，但有限權限導致居委會也無法有效解決相關服務問題，最終問題只能來回空轉(zhuǎn)。在智慧垃圾分類技術中，信息技術實際上降低了生活垃圾分類的工作量，這為物業(yè)公司承擔垃圾分類工作奠定了基礎，但全面治理邏輯使得居委會成為新技術的推廣者，進而成為垃圾分類工作的事實負責主體，而且只能通過整合自身資源應對激勵鏈條斷裂問題?？梢钥吹?，在三個案例中，信息技術所欲打造的職責清晰化被全面治理邏輯所取代，而居委會也沒有對新增工作進行實質(zhì)性抵制，最終職責減量演變成職責增量。

4.2 效率優(yōu)先降低了信息技術的應用頻率

所謂效率優(yōu)先，即居委會在執(zhí)行行政任務時往往面臨著明確的任務考核目標和要求，這就要求居委會在實踐中必須以效率為行動中心，只能采取最有效率的治理策略和工具。效率優(yōu)先特征的形成與相關任務目標被“層層加碼”相關，且任務越到基層，對完成目標的效率考核要求越高，因為需要通過提高效率抵扣任務下沉的時間成本[23]。此外，很多任務主要通過非正式方式發(fā)包[24]，其中涉及熟人關系，居委會無法通過制度化渠道進行抗爭。在“時間短，任務重”背景下，居委會只能通過打破常規(guī)治理方式應對上級要求。因此，效率優(yōu)先實際上把大多數(shù)行政任務的考核壓力集中到了居委會身上，為了完成考核，居委會只能采取最有效率的治理策略和工具。

效率優(yōu)先帶來的治理策略化和工具化實際上與信息技術的理性化運作邏輯存在張力，導致信息技術在實際操作中往往難以被充分運用，因為信息技術往往難以有效回應居委會面臨的考核壓力?？梢钥吹?，在“一點通”技術中，行政任務往往通過打招呼、打電話等非正式渠道而非準入機制發(fā)包給居委會，這是因為準入機制需要一定的時間成本和協(xié)調(diào)成本，這使得信息技術設置的準入機制形同虛設。在網(wǎng)格化管理技術中，由于強調(diào)服務問題的快速回應，職能部門往往偏好于通過身處一線的居委會實現(xiàn)服務問題的快速確認和回應。為了確保居委會有動力快速回應服務問題，網(wǎng)格中心通過在街道和居委會之間建立片區(qū)這一中間層，進而把居委會納入考核責任體系中，將考核再次轉(zhuǎn)嫁給居委會。在智慧垃圾分類技術中，由于J街道將創(chuàng)建示范街道的壓力下沉到了居委會層面，僅僅依靠智慧垃圾分類技術無法在短期內(nèi)完成分類任務，居委會不得不在信息系統(tǒng)之外創(chuàng)造任務完成的條件，在短時間內(nèi)動員大批志愿者和保潔人員，信息技術在示范街道建設過程中反而成為一種形式上的補充，對垃圾分類目標的實現(xiàn)并沒有產(chǎn)生實質(zhì)影響。

4.3 靈活治理增加了信息技術的操作成本

靈活治理是指居委會執(zhí)行相關任務時往往采取差異化而非標準化的治理方法和流程。這是因為居委會處理的問題處在整個公共治理的執(zhí)行階段而非決策階段，面對的是復雜社會和多元個體，這使得居委會的治理議題千變?nèi)f化。要有效回應這些千變?nèi)f化的治理議題，首先需要梳理議題背后的地方性知識。因此，居委會的一個重要工作就是投入大量人力、物力和時間來識別和收集地方性治理知識[25]。議題的多元性要求居委會在完成相關任務時需要采取差異化操作，對不同的地方性知識做出多元化回應，由此塑造了居委會的靈活治理行為特征。

居委會的靈活治理特征決定了它在使用信息技術時會出現(xiàn)一定程度的操作沖突，因為信息技術在設計上追求的是標準化精神，強調(diào)通過流程的標準化和簡潔化提升工作效率。可以看到，在“一點通”技術中，靈活治理要求居委會工作人員需要借助走訪和現(xiàn)場辦公采集地方性知識，而走訪和現(xiàn)場辦公與“一點通”技術規(guī)定的信息錄入規(guī)范并不兼容，導致社區(qū)工作者需要重復錄入相關走訪記錄。在網(wǎng)格化管理技術中，職能部門在接收到相關服務問題的反饋后讓居委會對信息進行核查和確認，協(xié)助解決相關問題，這是因為居委會身處治理“最前線”，對社區(qū)治理的地方性知識最了解，尤其是對協(xié)調(diào)類治理議題背后潛在的鄰里關系最為了解。但讓居委會核查和確認信息與處置部門化目標相違背。在智慧垃圾分類技術中，垃圾分類在推行初期需要依賴高強度的外部監(jiān)督機制才能實現(xiàn)任務目標，這種高強度的外部監(jiān)督并非單一的行政懲罰措施，而是借助社區(qū)鄰里關系形成相互監(jiān)督的規(guī)范效應。為此，居委會作為地方性治理知識的熟悉者，就自然承擔起了志愿者的動員和組織工作。而這種靈活治理的需要與智慧垃圾分類技術所追求的無中介操作目標是相悖的。

居委會的三個獨特性與其所處的制度環(huán)境緊密相關，這種制度環(huán)境的核心是中國政府的任務執(zhí)行機制。在任務向下執(zhí)行中，上級政府會保留目標、激勵和考核等事項，而把相關任務的治理權下放給下級政府[26]。下級政府延續(xù)上級政府的做法，直到相關任務無下派空間為止。由于居委會具有代理型治理的特征[27]，行政任務就自然會下派到居委會層面，形成“上面千條線，下面一根針”的全面治理格局。雖然任務下派到居委會，但關于任務的考核保留在上級，任務的目標和考核內(nèi)容也會層層增加，導致居委會在執(zhí)行這些任務時往往承擔著比初期目標高得多的目標壓力，效率成為居委會行動的支配性邏輯。為了完成這些任務目標，居委會就需要啟動靈活治理策略，運用最為有效的工具在規(guī)定的時空范圍內(nèi)執(zhí)行相關任務。

5 總結(jié)與討論

本文基于對上海市J街道三個信息技術案例的考察，發(fā)現(xiàn)信息技術在應用中面臨著設計增效與應用增負并存的有效性困境。本文的貢獻可能集中在兩個方面。一是豐富了關于信息技術有效性的理解，即信息技術的有效性不僅具有不確定性，在一些情況下還具有加劇問題嚴重性的可能，這個問題并非技術本身所致，而是可能與居委會在特定制度環(huán)境下的特征相關。二是拓展了行動者分析視角，不僅從一線行動者角度考察信息技術的使用情況，而且從特定制度環(huán)境下行動者的行為模式角度對其進行了解釋。當然，本文觀察到的信息技術效率悖論可能并不具有廣泛性。一方面本文的結(jié)論建立在對一個街道觀察的基礎上，可能不具有較強的代表性，另一方面信息技術效率悖論只有在涉及多元治理主體的利益協(xié)調(diào)問題時才可能發(fā)生。

從未來發(fā)展看，由于信息技術效率悖論在很大程度上并非源于技術本身，而是與其應用所處的制度環(huán)境緊密相關，解決信息技術有效性困境的出路仍然需要從制度環(huán)境中尋找。本文認為，亟待解決的一個問題是通過制度變革實現(xiàn)政府內(nèi)部部門間以及政府與社區(qū)邊界的雙重清晰化。一方面需要通過政府內(nèi)部的權力革命實現(xiàn)權力邊界的清晰化，另一方面則需要明確政府與社區(qū)在城市基層治理中的功能邊界。當然，這兩種路徑的制度變革成本可能是高昂的，近期類似的制度創(chuàng)新實踐效果也不盡如人意。因此就近期可操作性和有效性角度而言，一方面仍然需要按照轉(zhuǎn)移政府職能的思路，通過社會化管理的方式將復雜治理議題交給社會力量處置，降低居委會在應用信息技術時承擔的額外考核壓力；另一方面對信息技術的應用進行分類，盡量降低信息技術在涉及多元主體關系協(xié)調(diào)類治理議題中的介入頻率，更多使用協(xié)商、共識等政治機制處理此類議題。總之，在公共治理日益復雜的背景下，信息技術優(yōu)勢的實現(xiàn)與具體治理場景高度相關，基于場景供給相應的保障機制是信息技術優(yōu)勢實現(xiàn)的關鍵。