新中國戶籍制度的變遷與反思
——基于國家建設(shè)理論的視角

別紅暄

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475004)

新中國戶籍制度將人口分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩類戶籍，并限制農(nóng)業(yè)戶籍人口自由遷徙至城市。這種制度安排承襲了古代中國戶籍制度通過限制農(nóng)民遷徙借以維持社會秩序和對農(nóng)業(yè)進(jìn)行資源汲取的特征。當(dāng)今世界大部分國家的戶籍制度并不限制人口的自由遷徙，其功能主要是證明公民身份，掌握人口的數(shù)量、規(guī)模與分布，方便政府的公共管理和向公民提供公共服務(wù)。改革開放后，黨和政府遵循現(xiàn)代世界大多數(shù)國家的人口管理慣例，不斷對戶籍制度進(jìn)行改革與調(diào)整。從20世紀(jì)90年代開始，學(xué)術(shù)界圍繞我國戶籍制度的建立與改革展開了深入研究。關(guān)于這一制度建立原因，學(xué)術(shù)界最初主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，認(rèn)為是國家發(fā)展戰(zhàn)略和資源稟賦之間的矛盾所致[1]20以及與20世紀(jì)50年代末期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和蘇聯(lián)停止對中國工業(yè)化的后續(xù)投資后中國工業(yè)資本原始積累只能依賴農(nóng)業(yè)剩余相關(guān)[2]。其次是從政治文化視角，認(rèn)為與我國的亞細(xì)亞生產(chǎn)方式所孕育的專制文化相關(guān)[3]。另外則從社會控制視角，認(rèn)為與全能主義體制有關(guān)，是傳統(tǒng)社會管制體制的延續(xù)[4]。關(guān)于新中國戶籍制度的改革邏輯，學(xué)術(shù)界主要從三個視角分析：一是從理性選擇制度主義視角，認(rèn)為政府是多個利益集團(tuán)代言人所組成，因而各級政府與各系統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)的偏好不同，從而導(dǎo)致其推動戶籍制度變遷的動力不足[5]；二是從中央與地方關(guān)系視角，認(rèn)為戶籍制度是國家與地方之間的長期隱含契約，國家不能自由退出這一契約[6]；三是從博弈論視角，認(rèn)為改革進(jìn)展由中央政府、城市管理者、市民和農(nóng)民談判能力強弱所決定[7]。這些研究對于深入認(rèn)識新中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度具有重要啟示意義。本文則從國家建設(shè)理論角度，圍繞國家建設(shè)進(jìn)程中資源汲取與權(quán)利保障兩個維度的內(nèi)在張力，結(jié)合我國政府體制對地方政府的約束，嘗試對新中國戶籍制度的建立和改革邏輯進(jìn)行整體性探索。

1 分析框架：國家建設(shè)理論及其兩個維度

國家建設(shè)最初是美國學(xué)者查爾斯·蒂利等用來解釋近代早期歐洲從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)變過程的理論范式。在戰(zhàn)爭壓力下，當(dāng)時的統(tǒng)治者為了生存或者建立霸權(quán)，不斷地摧毀地方分割性權(quán)威格局，將權(quán)力觸角深入鄉(xiāng)村社會，以獲得穩(wěn)定而充裕的人力和物力資源。在這個過程中，現(xiàn)代民族國家政權(quán)體系也初步形成，并不斷完善。隨后，許多學(xué)者用這一理論范式解釋現(xiàn)代民族國家的成長與變遷過程。

1.1 國家建設(shè)理論

蒂利認(rèn)為，民族國家起源于戰(zhàn)爭，而戰(zhàn)爭又進(jìn)一步推進(jìn)了民族國家建設(shè)，“戰(zhàn)爭編織起歐洲民族國家之網(wǎng)，而準(zhǔn)備戰(zhàn)爭則在國家內(nèi)部創(chuàng)造出國家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)”[8]84。近代歐洲君主為了發(fā)動戰(zhàn)爭需要籌集資源，但彼此間的激烈競爭使君主們不能簡單依靠暴力工具強力壓制來獲取戰(zhàn)爭資金，而是常常需要同當(dāng)時的社會內(nèi)部各階級和集團(tuán)“討價還價”與相互妥協(xié)?！爸苯咏y(tǒng)治使得統(tǒng)治者能夠通過戶籍稅、大的征募、人口調(diào)查、警察系統(tǒng)和許多其他對小范圍的社會生活的入侵來接觸他們所控制的市民和資源。但是做到這一點是以普遍的抵制、廣泛的討價還價和市民權(quán)利和額外補貼的建立為代價的。這種滲透和討價還價在擴(kuò)大政府預(yù)算、人員隊伍和組織結(jié)構(gòu)的同時奠定了新的國家結(jié)構(gòu)?！盵8]28-29易言之，統(tǒng)治者在獲取發(fā)動戰(zhàn)爭所需要的資金時，要回應(yīng)和滿足民眾及社會主要階層的抗?fàn)幣c訴求。在這個過程中，中央政府、法庭、警察、國庫等國家機(jī)構(gòu)就逐步建立起來，統(tǒng)治者對社會的控制也隨之加強。在這一意義上，現(xiàn)代民族國家建設(shè)，既是國家權(quán)力深入社會、加強社會控制和汲取資源的過程，也是統(tǒng)治者賦權(quán)于社會的過程。即國家向社會索取資源時，也需向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。誠如學(xué)者張靜所認(rèn)為，國家建設(shè)實質(zhì)上意味著國家“必須完成一種面向公共組織的性質(zhì)轉(zhuǎn)變”[9]，這表明國家建設(shè)過程內(nèi)含資源汲取與權(quán)利保障兩個不可分割的維度。

1.2 資源汲取與權(quán)利保障的關(guān)系

在現(xiàn)代社會，國家的資源汲取主要指政府獲取財政資源的能力[10]。權(quán)利保障主要指國家承認(rèn)與保障公民基本權(quán)利，提供基本公共服務(wù)和社會保障等。在理想狀態(tài)下，現(xiàn)代國家建設(shè)的資源汲取與權(quán)利保障兩個維度具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。保障公民生存、安全和發(fā)展是國家的基本社會職能。國家汲取資源的目的在于維持國家機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)，以更好地為社會成員服務(wù)和提供權(quán)利保障?；舨妓拐J(rèn)為，人們讓渡權(quán)利的目的在于求得安全，稅收的用途是支付“保衛(wèi)平民各安生業(yè)的帶甲者的薪餉”[11]269。孟德斯鳩也認(rèn)為，稅收乃公民財產(chǎn)的一部分，公民把這部分財產(chǎn)交給國家為的是“確保他所余財產(chǎn)的安全或快樂地享用這些財產(chǎn)[12]213。反過來，如果政府能夠為公民提供安全、生存與發(fā)展等方面的權(quán)利保障，就可以調(diào)動他們從事社會生產(chǎn)、創(chuàng)造社會財富的主觀能動性，國家也就能夠通過稅收等方式從社會汲取更多財政資源。但在現(xiàn)實中，二者存在著難以調(diào)和的內(nèi)在張力與矛盾，這在后現(xiàn)代化國家中表現(xiàn)得尤其突出。這是因為這些國家面臨著趕超發(fā)達(dá)國家的巨大壓力，通常會將所汲取的大部分財政資源作為資本投入生產(chǎn)領(lǐng)域，而將少部分用于公共服務(wù)支出。即這些國家通常會壓低權(quán)利保障資金，而將盡可能多的資金投入生產(chǎn)。這就表現(xiàn)為政府重視從社會汲取資源，而相對忽視提供權(quán)利保障，從而導(dǎo)致現(xiàn)代國家這兩項職能之間的緊張、沖突與失衡，反映到國家建設(shè)理念上就是重視資源汲取，相對忽視對公民的權(quán)利保障。

2 戶籍制度績效與中央政府國家建設(shè)理念的調(diào)整

新中國戶籍制度起因于黨和政府維護(hù)社會秩序、控制城市人口增長的需要。新中國成立初期，由于受到嚴(yán)峻的國內(nèi)外環(huán)境的影響和制約，逐步形成了對農(nóng)業(yè)進(jìn)行資源汲取的國家建設(shè)理念。新中國戶籍制度的變遷歷程受到中央政府國家建設(shè)理念中的“資源汲取”與“權(quán)利保障”兩種取向的影響，中央政府的國家建設(shè)理念隨著戶籍制度運行的績效狀況而改變，其對戶籍制度的功能定位也同步改變。

2.1 農(nóng)業(yè)資源汲取國家建設(shè)理念的緣起

新中國成立時面臨的是一窮二白的爛攤子，同時面臨著以美國為首的西方資本主義國家的封鎖禁運。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國防費用急劇增加。為了趕超西方發(fā)達(dá)資本主義國家，二戰(zhàn)后相當(dāng)多的發(fā)展中國家都強烈希望走一條快捷的工業(yè)化道路。以蘇聯(lián)為代表的社會主義國家在建國初期幾乎無一例外選擇了資本密集的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)道路，社會主義陣營中的新中國也選擇了這種發(fā)展路徑。在當(dāng)時的冷戰(zhàn)格局下，盡管蘇聯(lián)提供了一定的援助，但都是需要償還的貸款，而且這對于大規(guī)模的重工業(yè)發(fā)展，也是杯水車薪。所以，大量投資資金的獲得，唯一的選擇是從本國內(nèi)部自籌。但當(dāng)時的中國是典型的農(nóng)業(yè)國家，只能從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上籌集。“中國是個農(nóng)業(yè)國，工業(yè)化的投資不能不從農(nóng)業(yè)上打主意。搞工業(yè)投資，必須拿出一批資金來，不從農(nóng)業(yè)打主意，這批資金轉(zhuǎn)不過來?！盵13]97在中國歷史中，國家除了為農(nóng)村社會提供安全和秩序等最低限度的保障外，也基本上不承擔(dān)對農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)職責(zé)。這種客觀情勢和歷史傳統(tǒng)促成了國家從農(nóng)業(yè)中汲取資源的國家建設(shè)理念的逐步形成。新中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的建立，正是這一理念的產(chǎn)物和表現(xiàn)。

2.2 資源汲取與權(quán)利保障兼顧國家建設(shè)理念的過渡

改革開放前，國家借助戶籍制度對農(nóng)村的資源汲取，建立了門類比較齊全的工業(yè)體系，奠定了我國工業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)，并保持了社會的長期穩(wěn)定，這是必須肯定的積極社會績效。但直接經(jīng)濟(jì)績效較低，主要表現(xiàn)為趕超發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)沒有實現(xiàn)，城市化水平也很低。更為重要的是，大量農(nóng)民被固定在有限的土地上，造成了巨大的人力資源浪費和閑置。概言之，國家對農(nóng)業(yè)的資源汲取，并沒有實現(xiàn)國富民強的發(fā)展目標(biāo)。鄧小平對此有深刻認(rèn)識：“從1958年到1978年整整二十年里，農(nóng)民和工人的收入增加很少，生活水平很低，生產(chǎn)力沒有多大發(fā)展?！盵14]115“長期以來，我們百分之七十至八十的農(nóng)村勞動力被束縛在土地上，農(nóng)村每人平均只有一兩畝土地，多數(shù)人連溫飽都談不上?！盵14]251-252而且，農(nóng)民、農(nóng)村的貧困還妨礙了第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！肮I(yè)的發(fā)展，商業(yè)的和其他的經(jīng)濟(jì)活動，不能建立在百分之八十的人口的貧困基礎(chǔ)上?！盵14]117也就是說，這種低經(jīng)濟(jì)績效使鄧小平認(rèn)識到農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)的關(guān)聯(lián)性以及賦予農(nóng)民基本權(quán)利對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義。于是，中央政府的國家建設(shè)理念逐步轉(zhuǎn)向資源汲取與權(quán)利保障兼顧，對戶籍制度的功能定位也轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源汲取與權(quán)利保障相結(jié)合，新中國戶籍制度的改革開始起步。

2.3 更加注重權(quán)利保障國家建設(shè)理念的形成

21世紀(jì)之前的戶籍制度改革，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入顯著提高，經(jīng)濟(jì)績效相當(dāng)突出，農(nóng)民獲得了事實上的流動自由。1993年底國家將糧油等生活必需品供應(yīng)推向市場，實現(xiàn)了消費公平。但是，政治、社保、醫(yī)療、教育、就業(yè)等領(lǐng)域的改革仍然很遲緩。特別是進(jìn)入城市的農(nóng)民，由于受到這些領(lǐng)域的社會排斥，難以融入城市生活，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。如果聽任這種狀況繼續(xù)下去，會阻礙我國的城市化進(jìn)程，最終影響經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。

戶籍制度改革緩慢而導(dǎo)致的社會績效不明顯和潛在嚴(yán)重后果，使黨和政府認(rèn)識到國家有義務(wù)加大對農(nóng)村發(fā)展的投入力度，以促進(jìn)城鄉(xiāng)同步與協(xié)調(diào)發(fā)展；有責(zé)任為農(nóng)業(yè)戶籍人口提供更多的權(quán)利保障，使農(nóng)民和市民共享改革開放成果。我們從黨的十六大以來的報告中有關(guān)論述即可看出這種發(fā)展理念的逐步形成：黨的十六大報告指出，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是“工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”[15]；黨的十七大報告指出，要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制”[16]；黨的十八大報告提出，要“堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針”[17]；黨的十九大報告進(jìn)一步提出，“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展……建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”[18]。

黨和政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題認(rèn)識的重大轉(zhuǎn)變，意味著國家更加重視農(nóng)民的權(quán)利保障問題，國家建設(shè)理念由資源汲取與權(quán)利保障兼顧進(jìn)一步向權(quán)利保障傾斜，對戶籍制度的功能定位也開始偏向權(quán)利保障。這預(yù)示著戶籍制度改革向縱深層次推進(jìn)契機(jī)的來臨。

3 地方政府的國家建設(shè)理念與戶籍制度變遷

如前所述，新中國自成立初期，中央政府對農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的國家建設(shè)理念取向經(jīng)歷了汲取資源、資源汲取與權(quán)利保障兼顧和更加注重權(quán)利保障三個階段。這反映了中央政府對戶籍制度功能定位的變化和每個階段改革的目標(biāo)。不過，戶籍制度改革目標(biāo)的實現(xiàn)，還需要地方政府的積極配合。而地方政府受既定的政府體制制約，其所秉持的國家建設(shè)理念和對戶籍制度的功能定位并非總是與中央政府相同，表現(xiàn)在政策的落實上就是對中央政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，甚至加以扭曲，這就使戶籍制度變遷的路徑呈現(xiàn)出復(fù)雜性與曲折性。

3.1 地方政府資源汲取國家建設(shè)理念的貫徹與戶籍制度的執(zhí)行

新中國成立初期我國建立了中央集權(quán)政府體制。該體制的特征是“政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟(jì)中心重合為一”[19]，國家對社會生活進(jìn)行全面而嚴(yán)格的限制與控制；“一切重大決策均由中央一級做出，地方政府一級并不是一個具有一定獨立地位的控制主體，而是一個被控客體和傳導(dǎo)中央指令的中介”[20]，地方政府對重大決策基本上沒有發(fā)言權(quán)。在這樣的體制下，地方政府必須嚴(yán)格貫徹和執(zhí)行中央的政策和發(fā)展理念，配合國家對整個社會和經(jīng)濟(jì)的全面控制。

在冷戰(zhàn)格局下，當(dāng)時的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人借鑒蘇聯(lián)社會主義建設(shè)的成功經(jīng)驗，實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略。但重工業(yè)的特點是建設(shè)周期長、大量設(shè)備需進(jìn)口、初始投資規(guī)模巨大，這要求國家必須加大資源汲取力度，同時減少支出。所以，從1953年到1954年中央先后頒布了《關(guān)于實行糧食的計劃收購與計劃供應(yīng)的決議》《關(guān)于實行糧食的計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》和《關(guān)于棉花計劃收購的命令》，對糧、油、棉等生活必需品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷。

1953年，“一五”計劃開始實施，城市對勞動力的需求急劇增長，大量的農(nóng)民流入城市尋找就業(yè)機(jī)會，但這加劇了城市的糧食供應(yīng)緊張。為了確保最大程度的工業(yè)利潤積累，中央先后發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》《關(guān)于制止農(nóng)民盲目外流的指示》等系列文件，要求地方政府抑制農(nóng)民進(jìn)入城市。由于上述措施耗費了太多的人力和物力，使政府不堪重負(fù)。于是，1958年1月，全國人大常委會出臺《中華人民共和國戶口登記條例》，授權(quán)各級公安機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)戶口的登記與遷移，上升到法律高度限制農(nóng)民進(jìn)入城市。在中央集權(quán)政府體制的要求下，地方政府的理性選擇當(dāng)然是秉持與中央政府一致的資源汲取國家建設(shè)理念，貫徹和執(zhí)行中央的上述指示與命令。不然，地方政府不僅無法完成中央下達(dá)的糧、油等收購指標(biāo)和任務(wù)，而且在當(dāng)時的政治環(huán)境下，可能還要承擔(dān)一定的政治后果。于是，戶籍制度就正式建立與執(zhí)行。

3.2 地方政府資源汲取國家建設(shè)理念的維持及其對戶籍制度改革的扭曲

改革開放后，黨和國家對中央集權(quán)政府體制進(jìn)行了適度的調(diào)整，在縱向上實行行政發(fā)包制，橫向上實施以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的激勵機(jī)制，以提高地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。

行政發(fā)包制是學(xué)者周黎安提出的分析中國政府間關(guān)系、官員激勵和政府治理的理論框架。行政發(fā)包制的主要特征是：在行政權(quán)分配上，作為下級的承包人相對于上級享有大量的自由裁量權(quán)；在經(jīng)濟(jì)激勵上，實行財政和預(yù)算包干模式，承包人必須全部或局部自我籌資，以完成財政上繳和經(jīng)費支出的任務(wù)，人員的報酬取決于提供服務(wù)的收費或收入分成；在內(nèi)部控制上，實行以結(jié)果為導(dǎo)向的考核與監(jiān)控[21]。行政發(fā)包制意味著各地方政府事實上成為經(jīng)濟(jì)實體，追求最大的經(jīng)濟(jì)效益是其制定和執(zhí)行一切政策的出發(fā)點和目的。但是，戶籍制度改革需要政府在醫(yī)療、社保、教育、就業(yè)等公共服務(wù)方面有巨額的公共財政支出，且直接、短期的效益又不明顯，還可能因為人員外流出本轄區(qū)，使地方政府這方面的付出無法得到回報。在這種情況下，地方政府自然是繼續(xù)秉持資源汲取的國家建設(shè)理念，視戶籍制度為資源汲取的工具，而按照中央政府意愿推進(jìn)戶籍制度改革的動力則不足。同樣，在以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的激勵機(jī)制下，地方政府的“理性”選擇是重視招商引資、土地經(jīng)營、高層次技術(shù)人才引進(jìn)等有利于增加財政收入的項目，對公共服務(wù)、公共產(chǎn)品等需要財政支出的項目則缺乏積極性。甚至個別地方政府將中央政府戶籍改革政策加以扭曲，以實現(xiàn)上述目標(biāo)。

總之，在上述二者的共同作用下，地方政府沒有足夠的動力按照中央政府的國家建設(shè)理念推動戶籍制度改革。相反，仍然秉持資源汲取的理念，將戶籍制度功能定位為資源汲取的手段與工具。盡管中央政府希望根據(jù)資源汲取與權(quán)利保障兼顧的國家建設(shè)理念推動戶籍制度改革，但在財政和預(yù)算包干制的約束下，根本無力承擔(dān)改革所需要的巨額基本公共服務(wù)支出。據(jù)統(tǒng)計，在財政包干制時期，地方政府占有全部財政收入的90%，這意味著中央對地方財政的調(diào)節(jié)幾乎處于失控狀態(tài)[22]?，F(xiàn)實的路徑是對并不需要中央財政大量支出的戶籍權(quán)益做有限的調(diào)整，同時鼓勵地方政府進(jìn)行戶籍制度改革創(chuàng)新，但對地方政府倚重戶籍制度汲取資源的行為只能選擇默認(rèn)。一句話，由于地方政府秉持資源汲取理念，這一階段中央政府所追求的資源汲取與權(quán)利保障兼顧取向的戶籍制度改革目標(biāo)并沒有得到有效實現(xiàn)。

3.3 地方政府資源汲取國家建設(shè)理念的弱化與戶籍制度改革的深入推進(jìn)

鑒于行政發(fā)包制中的財政包干激勵模式提高了地方政府的財政收入，卻導(dǎo)致中央政府財政能力不斷下降，1994年我國開始推行分稅制改革。改革的目的是“使得中央財政在中央地方關(guān)系中保持強勁的支配能力，使得國家財政收入能夠隨著工業(yè)化和企業(yè)繁榮而不斷增長……有能力對各地的人均財力進(jìn)行重新調(diào)整和再分配”[23]50-52。分稅制扭轉(zhuǎn)了中央財政的被動局面，使中央政府有財力按照權(quán)利保障取向的國家建設(shè)理念將戶籍制度改革向縱深層次推進(jìn)。

正是在此背景下，21世紀(jì)以來，中央對地方政府戶籍制度改革的功利化取向不再采取默許態(tài)度，而是出臺具體政策，有計劃有步驟推動縣級城市、中等城市、大城市、特大城市的戶籍制度改革。2000年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，明確要求凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，并且享有與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)。2012年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，進(jìn)一步解決了上述轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)人員的配偶、未婚子女、父母的戶籍問題，并初步啟動了設(shè)區(qū)的市(不含直轄市、副省級市、其他大城市)的戶籍制度改革。2014年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求全面放開建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，有序放開中等城市落戶，合理確定大城市落戶條件，且明確將戶籍制度的功能定位為“人口登記管理”，并要求地方政府建立為外來人口提供基本公共服務(wù)的居住證制度。

21世紀(jì)以來，國家也開始調(diào)整關(guān)于地方政府的績效考核機(jī)制。2006 年7月，中共中央組織部印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，明確將基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會保障、城鄉(xiāng)文化生活等納入實績考核指標(biāo)之內(nèi)。2013年12月，中共中央組織部又印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，指出政績考評的主要指標(biāo)不能只是地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率，要把教育、就業(yè)、收入、社會保障、人民健康狀況等納入其中。這意味著中央政府對地方政府的績效評價標(biāo)準(zhǔn)開始由側(cè)重效率向公平與正義方向轉(zhuǎn)變、由資源汲取能力向提供權(quán)利保障能力方向轉(zhuǎn)變。

這種轉(zhuǎn)變促使一些地方政府開始采用積分入戶政策，取代投資入戶、購房入戶和人才入戶政策。2009年10月16日，中山市人民政府發(fā)布《中山市流動人員積分制管理暫行規(guī)定》，首次在國內(nèi)試點積分入戶政策，該文件將社會保險、勞動合同、居住年限也賦予分值，納入積分范圍之中[24]。積分入戶政策的突出特點是接納農(nóng)民工等外來人員入戶不是依據(jù)投資、購房、專業(yè)技術(shù)等某個單項標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考慮各方面的因素，并且農(nóng)民工等外來人員在沒有達(dá)到入戶條件前，可以根據(jù)積分?jǐn)?shù)值享受階梯性的基本公共服務(wù)。隨后，國內(nèi)多個城市也實施了積分入戶政策。目前，長期人口壓力非常大的北京市也已開啟積分入戶政策。可以看出，地方政府權(quán)利保障的國家建設(shè)理念日益增強，資源汲取的國家建設(shè)理念逐步在弱化，戶籍制度改革的積極性相當(dāng)高。

4 結(jié)論與討論

據(jù)前所述，我們可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)代中國戶籍制度變遷的基本邏輯，并對其改革前景進(jìn)行展望，其變遷的曲折歷程則有助于我們?nèi)胬斫猬F(xiàn)代國家建設(shè)理論。

4.1 戶籍制度變遷的基本邏輯與展望

第一，戶籍制度的建立與改革是國家建設(shè)理念和戶籍制度績效互動的過程與結(jié)果。新中國成立初期，由于受國內(nèi)外環(huán)境的影響，當(dāng)時中央政府形成了對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的資源汲取理念，從而建立了新中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度。黨的十一屆三中全會以來，戶籍制度在改革開放之前長期運行所導(dǎo)致的低經(jīng)濟(jì)績效，促使中央政府的國家建設(shè)理念轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源汲取與權(quán)利保障兼顧，由此開啟了戶籍制度的改革。同樣，由于改革所取得的成就以及地方政府對戶籍制度改革的扭曲影響了更高績效的取得，使中央政府更加重視對農(nóng)民的權(quán)利保障，并通過調(diào)整政府體制，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變國家建設(shè)理念，將戶籍制度改革向縱深方向引領(lǐng)和拓展。

圖1 中央政府、地方政府與國家建設(shè)理念

第二，戶籍制度改革的過程是一個中央政府和地方政府對戶籍制度功能定位由資源汲取向權(quán)利保障不斷“位移”的過程，其改革成功有賴于中央政府和地方政府的共同努力與互相配合，均將戶籍制度的功能定位為權(quán)利保障(見圖1)。不過，這需要中央政府和地方政府的國家建設(shè)理念均由最初的資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利保障。“關(guān)于戶籍改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)命題是改革決策者的主流意識形態(tài)的轉(zhuǎn)變，即政策目標(biāo)的優(yōu)先序應(yīng)當(dāng)從工具性目標(biāo)向權(quán)利和平等的價值性目標(biāo)的轉(zhuǎn)變?！盵25]戶籍制度改革的快慢取決于“位移”速度，但由于戶籍制度改革涉及政府公共服務(wù)和社會保障等巨額財政支出，這決定了中央政府與地方政府關(guān)于戶籍制度的功能定位不可能基于某種理想化的價值而一步轉(zhuǎn)變到位。

第三，戶籍制度變遷過程受制于中央政府與地方政府之間的執(zhí)行關(guān)系。從新中國成立以來的歷史變遷來看，中央政府與地方政府的國家建設(shè)理念和對戶籍制度的功能定位表現(xiàn)為這幾種類型(見圖1)。A類型表示中央政府與地方政府都秉持資源汲取的國家建設(shè)理念，都將戶籍制度的功能定為資源汲取，這可以解釋改革開放之前我國戶籍制度的建立與不斷強化。B類型表示如果中央與地方在財權(quán)、事權(quán)等方面調(diào)理不順，即使中央政府秉持權(quán)利保障的理念，地方政府也不可能放棄對農(nóng)業(yè)人口的資源汲取理念與政策取向，這能夠解釋改革開放以來地方政府對中央政府倡導(dǎo)的戶籍制度改革的偏離和扭曲。C類型表示中央政府和地方政府均對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民秉持權(quán)利保障理念，都將戶籍制度的功能定位為權(quán)利保障，這能夠解釋21世紀(jì)以來隨著中央政府對財稅和績效評估體制的調(diào)整，地方政府為何也出臺政策為農(nóng)民工提供一定的基本公共服務(wù)。D類型不符合我國正在進(jìn)行的戶籍制度改革的事實，不具有現(xiàn)實性。

第四，新中國戶籍制度變遷過程的大致順序是由類型A到B再到C的演變歷程(見圖1)。當(dāng)然，改革開放以來，由于我國農(nóng)業(yè)人口數(shù)量大，長期面臨著趕超發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，中央政府無力承擔(dān)戶籍制度改革所需要的所有巨額公共服務(wù)費用。所以，即使到今天，絕對的B類型也不存在，而是中央政府與地方政府均將戶籍制度的功能定位為資源汲取與權(quán)利保障相結(jié)合。但隨著中央政府與地方政府關(guān)系的合理化、規(guī)范化與科學(xué)化，中央政府和地方政府均將戶籍制度的功能定位為權(quán)利保障，則是戶籍制度改革和變遷的不可逆轉(zhuǎn)的總趨勢。當(dāng)前，我國戶籍制度的改革正在朝著這一方向和目標(biāo)大踏步邁進(jìn)。進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是黨的十八大后，黨中央更加深刻地認(rèn)識到了戶籍制度改革對于全面脫貧和全面建成小康社會的重大意義，以前所未有的力度加大了對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)等公民權(quán)利保障方面的投入。2016年9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，提出“十三五”期間年均提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率1%以上、年均轉(zhuǎn)戶1 300萬人以上、2020年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%的戶籍制度改革目標(biāo)。這預(yù)示著新中國戶籍制度改革將更加成熟。

4.2 國家建設(shè)理論的再討論

戶籍制度是新中國建立初期黨和政府為了提高資源汲取、提升國家能力所做的制度安排，保障了新中國的社會穩(wěn)定和政治安全。但是，其長期運行壓制了社會的活力與生機(jī)，壓制了市場的發(fā)育與成長，阻礙了中國社會和經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，使中國國家建設(shè)道路充滿了曲折，這促使我們須仔細(xì)審視國家建設(shè)理論的內(nèi)涵。

現(xiàn)代國家是相對于前資本主義國家(或曰傳統(tǒng)國家)，以民族共同體為組織基礎(chǔ)，在其領(lǐng)土范圍內(nèi)合法壟斷了暴力使用權(quán)的政治共同體。其形成的標(biāo)志是作為國家主權(quán)象征的中央權(quán)威的誕生，形成過程則是國家權(quán)力日益深入地滲入社會汲取資源，提升貫徹統(tǒng)治階級的意志的能力。在這一意義上，國家建設(shè)以完善政權(quán)體系、強化政治控制、提升專制性能力為主要內(nèi)容。這種建基于韋伯的科層制國家觀的國家建設(shè)理論，更多關(guān)注的是國家權(quán)力的擴(kuò)張、資源汲取與國家能力的提升，蘊含著國家建設(shè)過程中國家與社會的對抗和沖突的緊張狀態(tài)與關(guān)系[26]，乃是一種權(quán)力主義的國家建設(shè)觀。

20世紀(jì)初期，在西方列強環(huán)伺中國與國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)割據(jù)的雙重作用下，中國陷入全面社會危機(jī)，處于“一盤散沙”狀態(tài)。在國家的生死存亡關(guān)頭，“只有先建立一個強有力的政治機(jī)構(gòu)或政黨，然后用它的政治力量、組織方法，深入和控制每一個階層和每一個領(lǐng)域，才能改造或重建社會國家和各領(lǐng)域中的組織與制度，才能解決新問題，克服全面危機(jī)”[27]3-4。新中國成立后，中國又處在嚴(yán)峻的冷戰(zhàn)國際格局下，盡快完成政權(quán)重建、確保新生政權(quán)的安全是當(dāng)務(wù)之急?；谶@種歷史和現(xiàn)實，中國語境下對國家建設(shè)理論的理解和探討著重關(guān)注如何建立中央權(quán)威、國家權(quán)力如何深入社會、如何汲取資源和加強社會控制等問題，這與上述權(quán)力主義的國家建設(shè)觀相一致，具有歷史和現(xiàn)實的合理性。

但是，由于受西歐國家建設(shè)特殊背景的影響，西方語境下國家建設(shè)理論的內(nèi)涵并非僅僅如此。如前所述，蒂利認(rèn)為西歐國家興起于戰(zhàn)爭，而要獲得戰(zhàn)爭的勝利需要強制和資本的雙重集中。公元990年后的歐洲同時存在著接受貢賦的帝國、如城邦國家和城市聯(lián)盟的主權(quán)分裂的體系、民族國家三類互相競爭的國家，但最終民族國家得以勝出[8]23-24。這是因為伴隨著戰(zhàn)爭規(guī)模的不斷擴(kuò)大和國際競爭壓力，對統(tǒng)治者榨取資源能力的要求越來越高。當(dāng)時的民族國家的統(tǒng)治者以讓渡一定的權(quán)利為條件，換取了貴族、僧侶特別是政治上具有很強獨立性、但財力雄厚的歐洲城市的資源支持。這種“資本和強制的擁有者在相對平等的條件下相互作用”[8]35的資本化強制方式，滿足了大規(guī)模戰(zhàn)爭對資源的需要，而其他兩類國家因為無法做到這些，最終在競爭中失敗，并都逐步演化為民族國家。在籌集戰(zhàn)爭資源過程中，由于民族國家統(tǒng)治者承諾給予社會各階層一定的權(quán)利，產(chǎn)生了諸如議會等保障不同階層權(quán)利的政權(quán)組織，深刻地影響了西歐現(xiàn)代國家政權(quán)的結(jié)構(gòu)，而對城市和商業(yè)貿(mào)易環(huán)境的保護(hù)，使其獲得了大量的戰(zhàn)爭資金，同時也促進(jìn)了市場的發(fā)育和擴(kuò)大。從這個意義上講，現(xiàn)代國家建設(shè)還包含著保障公民權(quán)利和促進(jìn)市場發(fā)育的內(nèi)涵，國家建設(shè)就是“國家通過制度化建設(shè)調(diào)整自己與市場、社會以及社會與市場之間的三重關(guān)系，使之有利于自己存在、維持和強大的過程”[28]。

近些年來，國內(nèi)一些學(xué)者也從這一角度解讀國家建設(shè)理論。如張靜就認(rèn)為，西歐國家建設(shè)過程“的確是權(quán)力結(jié)構(gòu)的‘集中化’過程，因為這個過程確實摧毀了地方分割性的權(quán)威格局，將管轄權(quán)強制性地上升到君主手中。但更深入地觀察就會發(fā)現(xiàn)，這一過程實際上創(chuàng)造了一種新的社會身份——公民，并賦予其正當(dāng)?shù)?、受到保護(hù)的權(quán)利”[9]。徐勇認(rèn)為，現(xiàn)代國家有民族-國家和民主-國家兩個基本特性。所謂民族-國家特性，指現(xiàn)代國家所具有的以主權(quán)為核心的組織形式；民主-國家特性，乃指現(xiàn)代國家制度體系應(yīng)建立在主權(quán)在民的合法性基礎(chǔ)上。他認(rèn)為，西方學(xué)界在論述民族-國家的建構(gòu)時，很少論及民主-國家的原則，是因為在西方學(xué)者視野里，西歐民族-國家的建構(gòu)本身自然蘊含著民主-國家的原則[29]。可以看出，這兩位學(xué)者都認(rèn)為西歐民族國家建設(shè)的過程也是一個賦權(quán)于社會的過程。

新中國戶籍制度運行的消極后果在一定程度上說明了片面重視資源汲取、強化社會控制、權(quán)利保障弱化和忽視市場作用的國家建設(shè)路徑的弊端。如果說一個國家在追求獨立、統(tǒng)一的過程中需要強化強制力以戰(zhàn)勝反對力量的話，獨立之后的國家建設(shè)則需謹(jǐn)慎對待國家強制力。誠如有學(xué)者所言：現(xiàn)代國家建設(shè)過程“并不能被確定為每一個國家權(quán)威當(dāng)局可以在國家建設(shè)的旗號下實施任何行為，包括國家建設(shè)的一切作為……不顧國家歷史與現(xiàn)實強制性推進(jìn)國家建設(shè)……帶來的必然是內(nèi)亂與衰退”[30]。正確的做法是恰當(dāng)處理國家、社會、市場的關(guān)系，將權(quán)利保障和促進(jìn)市場發(fā)育納入國家建設(shè)進(jìn)程中。因而，新中國成立以來戶籍制度的變遷反映了新中國國家建設(shè)理念的變遷并逐步改善的過程。從戶籍制度改革的總體趨勢來看，會越來越維護(hù)與保障公民權(quán)利，激發(fā)社會活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會良性健康發(fā)展，從而促進(jìn)國家建設(shè)和維護(hù)國家安全。其實，這也是現(xiàn)代國家建設(shè)理論的本有內(nèi)涵。