探析環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的互動(dòng)和銜接

芮俊偉，楊文

1.無(wú)錫藍(lán)空環(huán)?？萍加邢薰?；2.南京國(guó)環(huán)科技股份有限公司

在環(huán)境保護(hù)與管理過(guò)程中，健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，環(huán)境影響評(píng)價(jià)及排污許可制度的有效銜接發(fā)揮了重要的作用，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)污染源的有效管理。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理中，不斷完善管理內(nèi)容，推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)更加科學(xué)，嚴(yán)格污染物排放要求；在排污許可管理中，嚴(yán)格按照環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）以及審批文件要求核發(fā)排污許可證，維護(hù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。

一、制度互動(dòng)與銜接的必要性

在國(guó)家新背景下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速?gòu)?fù)蘇，基于環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)制度開(kāi)始建立，將各種有效制度銜接起來(lái)，可以強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)效果，為生態(tài)社會(huì)建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前科技不斷進(jìn)步，大眾需求變得多元化。在企業(yè)生產(chǎn)中，污染問(wèn)題一直存在，嚴(yán)重破壞生態(tài)平衡。在此背景下，為了改變污染現(xiàn)狀，國(guó)家和環(huán)境保護(hù)部門針對(duì)目前局勢(shì)，發(fā)布了多個(gè)文件，文件內(nèi)容主要是自然環(huán)境管理等問(wèn)題。通過(guò)一段時(shí)間的制度推行后發(fā)現(xiàn)，單純依靠某一制度，不僅難度高，而且效果并不理想，很難將問(wèn)題解決，實(shí)施進(jìn)展也達(dá)不到預(yù)期。在這種情況下，需要將多種制度合理銜接，發(fā)揮制度聯(lián)合作用，借此強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)效果。實(shí)踐證明，把排污許可和環(huán)評(píng)制度相關(guān)內(nèi)容整合起來(lái)，并實(shí)現(xiàn)銜接，可以建立完整體系。與此同時(shí)，要設(shè)置環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)定，在此前提下，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，讓制度互相輔助，彌補(bǔ)各自的短板，從而更好地開(kāi)展環(huán)保工作。借助這樣的制度銜接和互動(dòng)，可以在污染治理的同時(shí)，從源頭減少污染物，雙管齊下，避免對(duì)環(huán)境產(chǎn)生破壞，對(duì)控制污染擴(kuò)張幫助較大。

二、排污許可制主要改革及完善內(nèi)容

（1）原有排污許可制度存在一些問(wèn)題。在改革之前，環(huán)境管理主要是以環(huán)境影響評(píng)估作為核心，同時(shí)也頒布了一些環(huán)境管理并行制度，這些制度相互交叉在一起，有些內(nèi)容甚至存在重復(fù)之處，內(nèi)容之間也不能進(jìn)行很好銜接，容易導(dǎo)致政出多門的現(xiàn)象，也容易出現(xiàn)多頭管理的局面，造成行政資源大量浪費(fèi)。例如，在原有制度之中，許可證發(fā)放范圍以及許可證發(fā)放種類規(guī)定不明確，存在著重視發(fā)放證件而忽視管理的現(xiàn)象，行政許可內(nèi)容也非常單一，常常只是對(duì)納稅人排污總量進(jìn)行計(jì)算，并不能覆蓋所有污染因子，也難以與環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行有效聯(lián)系。與此同時(shí)，企業(yè)污染治理責(zé)任落實(shí)不到位，企業(yè)缺乏履行環(huán)境保護(hù)職能的積極性，政府部門監(jiān)管力量薄弱，各項(xiàng)處罰措施不到位，處罰力度也不夠。除此之外，各地均為試點(diǎn)，缺乏全國(guó)統(tǒng)一性規(guī)定，不同地區(qū)存在著試點(diǎn)，不同現(xiàn)象難以實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一。（2）主要改革及其內(nèi)容完善。當(dāng)前，政府部門對(duì)于排污許可證的改革從多方面進(jìn)行了調(diào)整和完善，例如從法律方面、管理辦法方面、技術(shù)規(guī)范方面都進(jìn)行了調(diào)整。首先，政府部門在新修訂環(huán)境保護(hù)法中正式寫入了國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)施排污許可證管理制度，這是對(duì)我國(guó)法律排污許可環(huán)境制度的明確確定。與此同時(shí)，我國(guó)也建設(shè)了非常完善的排污許可制度，強(qiáng)化企業(yè)在排污管理中的主體責(zé)任，從許可證發(fā)放到后期監(jiān)督管理都進(jìn)行了完善。政府部門對(duì)于企業(yè)自行監(jiān)測(cè)和執(zhí)行報(bào)告制度也進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。除此之外，政府部門也出臺(tái)了一系列技術(shù)指導(dǎo)，為規(guī)范許可證的發(fā)放提供了技術(shù)保障。

三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接的可執(zhí)行性

環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度屬于污染管控的重要制度，屬于行政許可，目標(biāo)是對(duì)污染源頭進(jìn)行監(jiān)督和管理，從而保障環(huán)境不會(huì)被污染。同時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度所面臨的都是固定類型污染源，所以這也給兩者的銜接建立提供了先天的優(yōu)勢(shì)，不過(guò)工作人員需要重視的是環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度兩者在細(xì)節(jié)、流程以及進(jìn)程上存在著非常明顯的差別，所以需要落實(shí)到位的是銜接作業(yè)，而不是把這兩者融為一體，相關(guān)負(fù)責(zé)人一定不要進(jìn)入誤區(qū)，鑒于上述兩點(diǎn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度需要進(jìn)行銜接，而且一定要實(shí)現(xiàn)銜接目標(biāo)，才可以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。

四、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接存在的問(wèn)題

（一）缺乏制度的有效銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度在污染管理中發(fā)揮一定的優(yōu)勢(shì)，而且兩者能夠?qū)⒏髯缘膬?yōu)勢(shì)展現(xiàn)在開(kāi)展各項(xiàng)工作的實(shí)踐過(guò)程中，需要將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在實(shí)施的過(guò)程加以貫徹執(zhí)行，這樣有助于保證各項(xiàng)排放達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于排污許可制度則較為注重監(jiān)督與管理工作的開(kāi)展，企業(yè)明確標(biāo)注排污部門對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)信息，只有保證排污企業(yè)遵守各項(xiàng)法律法規(guī)，才能夠保證各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的銜接，由于兩者之間有著密切聯(lián)系，為了能夠減少其產(chǎn)生的限制，則必須要對(duì)兩種制度進(jìn)行優(yōu)化，并注重落實(shí)好各項(xiàng)工作，只有保證制度更加完善才能夠發(fā)揮銜接的效果，但由于受諸多因素影響，導(dǎo)致制度不夠完善，同時(shí)會(huì)影響兩者的順利銜接，需要得到廣泛重視確保可以得到有效優(yōu)化。

（二）制度不完善

在實(shí)際的管理中，排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)針對(duì)污染源的管理爭(zhēng)議較大。從現(xiàn)實(shí)了解到，環(huán)評(píng)制度以預(yù)防為主，該項(xiàng)制度主要在實(shí)施前應(yīng)用。如果項(xiàng)目存在潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，通常情況下，會(huì)在環(huán)評(píng)評(píng)審與審批階段要求其改進(jìn)完善，直到達(dá)標(biāo)，與環(huán)評(píng)制度相符合。這一點(diǎn)和排污制度相比，正好相反。環(huán)評(píng)注重事前，而排污許可制度重視事中、事后。需要強(qiáng)調(diào)的是，排污許可制度更多是對(duì)事中監(jiān)管以及事后的監(jiān)督，在該制度中，對(duì)污染物排放的總量、濃度等各項(xiàng)控制指標(biāo)全部做了清晰標(biāo)注，囊括了排放的各種信息，具有較高參考價(jià)值。實(shí)踐證明，排污許可制度作用顯著，排污單位持證后需要遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理部門的要求嚴(yán)格控制污染物排放，并接受社會(huì)監(jiān)督。在實(shí)際工作中，環(huán)評(píng)和排污許可制度均不容忽視，在具體執(zhí)行時(shí)，將兩種制度結(jié)合起來(lái)，可以強(qiáng)化環(huán)境管理的效果，保證制度融合的優(yōu)勢(shì)，兩種制度銜接和互動(dòng)，對(duì)環(huán)境監(jiān)督有很大幫助。

（三）技術(shù)支撐不夠充足

環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可兩種制度的整合需要得到加強(qiáng)重視，而且在實(shí)際開(kāi)展各項(xiàng)工作過(guò)程中必須要根據(jù)可行技術(shù)的應(yīng)用來(lái)加強(qiáng)對(duì)污染物種類、污染強(qiáng)度的區(qū)分，這樣才可以最大化地發(fā)揮評(píng)價(jià)的高效性。但由于現(xiàn)階段排放強(qiáng)度對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響關(guān)注不夠明確，而且各項(xiàng)制度及技術(shù)沒(méi)有得到完善，導(dǎo)致多種類型污染物對(duì)水體、大氣及土壤造成的影響沒(méi)有定量區(qū)分，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)更加有效控制，導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用不夠協(xié)調(diào)，無(wú)法最大化將兩種制度有效銜接。

五、制度銜接與互動(dòng)的積極措施

（一）完善法律制度

隨著生活品質(zhì)提升，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)有了新的定義，高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境需求強(qiáng)烈，目前環(huán)保工作已經(jīng)是社會(huì)熱點(diǎn)，關(guān)切度居高不下。而環(huán)保工作的展開(kāi)，從根本來(lái)講，需要法律的護(hù)航，只有借助健全的法律法規(guī)制度，環(huán)保工作才能積極推進(jìn)，確保工作的進(jìn)展。從實(shí)際了解到，為了解決環(huán)境保護(hù)難題，相關(guān)環(huán)保法律得以頒布，例如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《排污許可管理?xiàng)l例》等?，F(xiàn)實(shí)中這些法律法規(guī)不僅影響深遠(yuǎn)，還明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的法定界限。盡管如此，環(huán)評(píng)和排污許可銜接方面，依然缺少法律制度支撐，對(duì)環(huán)境管理工作造成了一定的不便?；诖耍嘘P(guān)環(huán)保部門需要結(jié)合現(xiàn)狀，有效完善法律法規(guī)，為排污許可和環(huán)評(píng)制度互動(dòng)提供保障。在排污工作方面，為了強(qiáng)化工作效果，需認(rèn)可相應(yīng)審批文件，在環(huán)保工作執(zhí)行期間，保證文件的合理地位，將排污許可證視作基本規(guī)范，同時(shí)輔助環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，將兩種制度結(jié)合[2]。通過(guò)完善的法律、健全的制度，規(guī)范環(huán)評(píng)人員的行為，在此基礎(chǔ)上，確保項(xiàng)目驗(yàn)收實(shí)事求是，用認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度完成評(píng)價(jià)工作，從源頭防治污染。

（二）完善監(jiān)管技術(shù)和方案

兩個(gè)制度可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)和重視建設(shè)項(xiàng)目事中事后的排污情況，嚴(yán)格依照法律規(guī)范開(kāi)展環(huán)評(píng)審批工作，對(duì)排污行為事中進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，事后確認(rèn)項(xiàng)目是否按照環(huán)評(píng)文件展開(kāi)，落實(shí)排污單位的責(zé)任，處罰要形成威懾。并推行信用管理，將弄虛作假的企業(yè)拉入黑名單，提高環(huán)評(píng)工作效率，為環(huán)評(píng)與排污許可建立一個(gè)共享的信用、信息監(jiān)管平臺(tái)。隨著環(huán)評(píng)項(xiàng)目的不斷增加，以及人工智能的快速發(fā)展，可以考慮人工智能在環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面的應(yīng)用，積極推進(jìn)人工智能在環(huán)評(píng)工作中常識(shí)性、規(guī)范性等方面的應(yīng)用，如文字排版、敏感目標(biāo)初篩等，提升工作效率。

（三）確保兩者的有效統(tǒng)一

在對(duì)環(huán)境制度進(jìn)行整改的時(shí)候，綠色發(fā)展理念比較完整，其經(jīng)歷了長(zhǎng)期的考驗(yàn)，綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)保思想存在著非常多的關(guān)聯(lián)性，可以減少污染問(wèn)題，避免破壞自然環(huán)境。從本質(zhì)上看，綠色發(fā)展能夠降低人類生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成的影響，從而改善國(guó)民居住的環(huán)境，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接的時(shí)候，相關(guān)負(fù)責(zé)人更應(yīng)該樹(shù)立綠色發(fā)展的思維，需要完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度，技術(shù)上完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的銜接，確保兩者之間的有效統(tǒng)一。

（四）建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)督管理機(jī)制

環(huán)境評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的合理運(yùn)用與銜接，能夠有效對(duì)環(huán)境管理提供幫助，但是在實(shí)際工作的過(guò)程中，必須要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管的重視，從而保證排污許可證順利發(fā)放。首先，在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中需要加強(qiáng)對(duì)環(huán)保監(jiān)管的重視，為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)行政審批制度改革，做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事前審批與事中、事后監(jiān)督管理的有效銜接，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中、事后監(jiān)督管理，提高各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督管理能力，充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的管理效能，事中監(jiān)督管理的主要依據(jù)是經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)文件、環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)的要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。事后監(jiān)督管理的主要依據(jù)是依法取得的排污許可證、經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)文件、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)提出的改進(jìn)措施、環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)的要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。通過(guò)規(guī)范化管理來(lái)最大化提高管理的高效性，彌補(bǔ)各項(xiàng)工作開(kāi)展所面臨的問(wèn)題。其次，生態(tài)環(huán)境有關(guān)部門需要根據(jù)實(shí)際情況構(gòu)建建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批信息申報(bào)系統(tǒng)，并與全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)進(jìn)行銜接，保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的準(zhǔn)確性并登錄申報(bào)系統(tǒng)填寫相關(guān)信息，只有得到允許才可以進(jìn)行排放，而且通過(guò)這種對(duì)策的開(kāi)展加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接，為地方監(jiān)管部門提供更多幫助，確?？梢酝ㄟ^(guò)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)在線收集相關(guān)信息，避免受手續(xù)不完備以及各項(xiàng)差異而影響排污許可證頒發(fā)及銜接工作的有序進(jìn)行。

六、結(jié)束語(yǔ)

在整個(gè)環(huán)境管理制度之中，排污許可證制度是制度核心所在，因此必須加強(qiáng)排污許可證制度與其他制度之間的銜接，這樣才能夠真正實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境污染管理，防止出現(xiàn)證出多門的現(xiàn)象。為此，我們需要統(tǒng)一核算方法，同時(shí)還需要注重管理機(jī)制的結(jié)合，加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，提高管理的有效性。