城市供水應急備用水源規(guī)劃與實施保障研究

劉來勝，郭世浩，2，杜 歷，馬尚賢，王 磊，勞天穎

（1.中國水利水電科學研究院，100038，北京；2.華北水利水電大學，450045，鄭州；3.寧夏回族自治區(qū)水文水資源監(jiān)測預警中心，750002，銀川）

為了應對特大干旱和突發(fā)水安全事件導致的缺水風險，2011年中央1號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》從水源地加強管理、應急水源建設、水源儲備制度三個方面提出了具體要求。同年，國務院批復的《全國抗旱規(guī)劃》對于單一水源供水城市和缺少應急備用水源城市，提出了應急備用水源建設要求。2012年，《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》在強調(diào)應急備用水源建設的同時，提出了水源應急管理和做好應急預案的要求。2015年，《國務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》對單一水源供水的地級及以上城市提出了應于2020年年底前基本完成備用水源或應急水源建設的要求。2016年，《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》進一步強調(diào)了城市應積極規(guī)劃建設城市應急備用水源。2017年，水利部印發(fā)《關于加強城市備用水源建設的指導意見》，對城市備用水源建設的總體思路、建設方案、運行機制等方面提出了具體指導意見。

綜上，隨著城市的快速發(fā)展，城市單一的水源供給形式使城市供水安全性和保證率降低，遇到突發(fā)事故或極端天氣，城市居民生活和生產(chǎn)用水可能中斷，城市供水安全保障面臨的風險和挑戰(zhàn)越來越大。城市備用水源是抵御突發(fā)性污染事件、應對干旱等極端天氣的有效措施，是城市降低供水風險、保障特殊時期供水安全的最主要的手段。因此，為適應我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，積極規(guī)劃建設城市應急備用水源，盡快完善城市供水安全保障體系，已成為當下非常必要和緊迫的工作內(nèi)容。

一、應急備用水源規(guī)劃建設總體思路

1.整體謀劃，協(xié)同推進

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地表與地下、流域與區(qū)域、常規(guī)與應急、新建與挖潛的關系，結合區(qū)域重大水資源配置工程、重點水源規(guī)劃工程等，科學謀劃城市應急備用水源供水格局，協(xié)同推進常規(guī)水源和應急備用水源建設。應急備用水源按照“先挖潛、再新建”的原則，應優(yōu)先挖掘現(xiàn)有常規(guī)水源供水的應急備用潛力，再結合城市實際狀況，合理開發(fā)應急備用水源。

2.標準適宜，一城一策

根據(jù)每個城市現(xiàn)狀水資源分布和儲量的自然條件，統(tǒng)籌考慮城市經(jīng)濟水平和城市總體規(guī)劃，合理確定應急備用水源的類型和建設規(guī)模。以已批復或開工的相關供水工程和相關規(guī)劃為基礎，重點分析每個城市常規(guī)水源和應急備用水源的現(xiàn)狀和迫切需求，同時以保障城市居民基本生活用水、企事業(yè)單位用水、重點工業(yè)企業(yè)最基本用水需求為底線，結合城市主體功能，綜合分析確定應急備用水源建設規(guī)模和標準。

3.即啟即用，切實有效

落實城市應急備用水源基礎設施建設，確保具備熱啟動能力，即該水源應具備完善的取水、輸水、供水等基礎設施，主要包括水源工程（水泵、水源）、輸水工程（水源至水廠管道）、水源聯(lián)網(wǎng)工程（不同水源互聯(lián)互通）、輸水管網(wǎng)聯(lián)通工程（城市不同區(qū)域或城市之間供水管網(wǎng)的互聯(lián)互通），在發(fā)生突發(fā)水源污染事件或極端干旱情況下，能夠滿足一定時期內(nèi)城市最基本用水需求。

4.安全可靠，保障有力

嚴格遵循“質(zhì)量統(tǒng)一、保質(zhì)保量”原則，提高城市應急備用水源在水量和水質(zhì)方面的可靠性。加強應急備用水源安全保障體系建設，通過組織機構設置、維護管理制度、應急響應預案、調(diào)度運行機制等建設，保障規(guī)劃有效落地、水質(zhì)水量達標、應急響應切實可行，確保應急供水事件突發(fā)時能夠及時發(fā)揮作用。

二、應急備用水源供水標準與規(guī)模確定

1.供水風險期

一般情況下，應急備用情形分為突發(fā)性水源污染和極端干旱取水量不足兩種，對應的風險期分為突發(fā)水源污染事件風險期和極端干旱風險期。其中，對于突發(fā)水源污染事件風險期參數(shù)設計，根據(jù)《城市供水應急和備用水源工程技術標準》（CJJ/T 282—2019），一般為5～10天。由于省會城市人口集中，又是第二、三產(chǎn)業(yè)活動集中分布的地區(qū)，而地級市、一般縣（區(qū)）次之，因此，可按照省會城市、地級市、一般縣（區(qū)）等不同城市級別，在風險期參數(shù)選擇時有所區(qū)別。對于極端干旱風險期的確定，國內(nèi)缺乏極端干旱情況下應急備用供水風險期的統(tǒng)一指導性文件，現(xiàn)有標準、規(guī)范中也缺少對其專門論述，一般情況下按照95%以上來水頻率的時間確定。

2.應急備用水量標準的選取與確定

（1）《關于加強城市應急備用水源建設的指導意見》

2017年12月，水利部印發(fā)的《關于加強城市應急備用水源建設的指導意見》中對城市應急備用水源的建設標準和規(guī)模給出了確定原則，即各城市應根據(jù)自身水源結構、供用水特點等，制定本城市應急備用水源標準和規(guī)模。一般可結合正常供水標準，考慮城市最基本用水需求，采用壓縮系數(shù)、標準定額等方法確定。城市應急備用水源供水時長主要考慮可能遭遇特大干旱、突發(fā)水安全事件等特殊緊急情況，在分析區(qū)域突發(fā)事件影響、應急搶修能力、歷史干旱情況等基礎上綜合確定。該文件只提出了原則性要求，未對具體水量的規(guī)模和供水時長提出明確意見。

（2）《全國抗旱規(guī)劃》

2019年11月，水利部印發(fā)的《全國抗旱規(guī)劃》中應急備用水源規(guī)模的確定原則采用兩種方法：一是按照供水量來確定，即應急情形下的供水量應不小于常規(guī)供水量的20%；二是按照需水量的最低保障來確定，即每人每天最低需水量應確保不低于30～40 L。

（3）《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》

2016年8月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》（GB 50282—2016）中應急備用水源規(guī)模采用應急優(yōu)先級的原則確定，即首先保障城市居民的基本生活用水，按照每人每天不低于80 L考慮，其次再保障工業(yè)用水，最后保障其他用水。

（4）《城市供水應急和備用水源工程技術標準》

2019年11月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《城市供水應急和備用水源工程技術標準》（CJJ/T 282—2019）中關于應急水源用于滿足水源風險期生活和生產(chǎn)用水需要水量的確定原則：水源風險期供水量應根據(jù)城市規(guī)模、性質(zhì)、面臨的供水風險及用水特征合理確定供水壓縮比。水源風險期供水壓縮比應根據(jù)氣候條件、水源條件、城市性質(zhì)和規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、居民生活水平等因素確定。

3.應急備用水源對水質(zhì)標準的要求

當應急備用水源為地下水時，水質(zhì)應滿足《地下水質(zhì)量標準》（GB/T 14848—2017）中Ⅳ類及以上標準限值要求，但是，當城市水源極度匱乏，并且地下水源地中僅個別背景值超標時，可適當放寬至Ⅳ類。當應急備用水源為地表水時，水質(zhì)應滿足《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838—2002）中Ⅲ類及以上標準限值要求。

三、應急備用水源規(guī)劃建設保障措施

1.強化組織領導，逐級壓實責任

全面壓實地方人民政府的主體責任、水行政主管部門等行業(yè)監(jiān)管責任和供水單位的運行管理責任。牢固樹立地方人民政府是飲水安全第一責任人意識，由地方人民政府負責本地區(qū)備用水源建設工作，按照本規(guī)劃確定的目標任務，完善工作機制，強化責任落實。地方人民政府要明確水利、生態(tài)環(huán)境、住建、衛(wèi)生、應急等相關部門責任分工，建立跨部門聯(lián)動機制。組建工作領導小組，組長由地方人民政府分管領導擔任，主要負責對應急供水事件發(fā)生時的決策制定、部門協(xié)調(diào)、信息發(fā)布等。工作領導小組的主要責任包括五個方面：一是相關供水單位和管理單位日常運行維護工作是否到位；二是督促相關單位制定完善的應急預案、組建應急隊伍、健全應急響應機制、配備應急設備；三是一旦發(fā)生突發(fā)供水事件，立即啟動相應的應急程序；四是做好應急事故原因調(diào)查和善后處理工作；五是做好信息上傳下達和社會公布。

2.引入市場機制，多方籌措資金

地方人民政府要把應急備用水源建設納入社會基礎設施建設領域，積極爭取國家專項資金，通過資金整合、財政配套落實地方財政資金，探索“專項債+政策性銀行貸款”、債貸組合等融資方式，大力引入社會資本、金融資本，多渠道籌措資金。進一步創(chuàng)新水利投融資體制機制，充分發(fā)揮市場力量，積極吸引社會資本參與，保障城市應急備用水源基礎設施建設及日常運行維護資金需求，確保應急情況下穩(wěn)定發(fā)揮效益。制定應急備用水源的工作經(jīng)費（包括水源地應急預案編制、演練、修訂及應急處置等費用）資金管理和使用辦法，將應急管理部門預算、應急物資采購費用列入年度預算予以保障。加強應急工作經(jīng)費的審計和監(jiān)督管理，確保?？顚Ｓ玫?。

3.健全體制機制，加強智慧管理

統(tǒng)籌考慮常規(guī)水源和應急備用水源的運行管理模式，合理確定應急備用水源的管理單位、供水廠和輸配水設施的管理單位、水費收繳單位等。采取統(tǒng)一領導、分工負責、協(xié)調(diào)聯(lián)動的原則，在發(fā)生突發(fā)性水源污染、水質(zhì)安全、水量不足等情景時能按照應急預案及時找到管理單位及其負責人。應對措施要堅持快速反應、科學處置、資源共享、保障有力的原則，確保應急備用水源的供水及時準確，應急供水水量充足且水質(zhì)達標，保障居民飲水安全。管理部門應建立視頻自動在線監(jiān)控設施，對應急備用水源取水口及重要供水工程設施實現(xiàn)24小時自動視頻監(jiān)控。應急備用水源視頻監(jiān)控系統(tǒng)與水廠及水行政主管部門的監(jiān)控系統(tǒng)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。充分利用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進技術，推行網(wǎng)上管理服務，推進智能化運維保障，提高運行管理效率和效益。建立健全備用水源管理和調(diào)度數(shù)字平臺，提升水資源管理的標準化、信息化、精細化水平。

4.提高節(jié)約水平，加強宣傳教育

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，樹牢底線思維，增強風險意識，摸清現(xiàn)狀水源地風險底數(shù)，有針對性地下好風險防控先手棋。把水資源節(jié)約作為水資源“開發(fā)—利用—保護—配置—調(diào)度”的前提，推動傳統(tǒng)粗放的用水方式進一步向節(jié)約集約方向轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮制度約束、政策引導以及科技支撐作用，加快建立健全“政府引導—市場調(diào)節(jié)—社會協(xié)同”的節(jié)水工作機制，進一步完善用水價格形成機制。通過節(jié)水型社會建設，提高現(xiàn)狀水源地的供水保障能力。結合世界水日、中國水周等主題宣傳活動，廣泛深入開展形式多樣的宣傳工作，加強水資源節(jié)約利用和飲用水水源地保護的科普宣傳，努力營造全社會節(jié)水、惜水、愛水、護水的良好氛圍。

四、結論與建議

我國城鎮(zhèn)化率從改革開放之初的不足20%，到“十三五”末超過60%，可以說我國經(jīng)歷了一段城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段?！笆奈濉币?guī)劃提出，“十四五”時期“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%”，可以預見，未來5年，我國城鎮(zhèn)化率仍將處于快速增長區(qū)間。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，城市規(guī)模日益擴大，對于一些缺水城市，其本不富裕的水資源將更加難以支撐城市規(guī)模的擴張，為了應對城市未來發(fā)展的新增用水需求，挖潛新增水源勢在必行。未來城鎮(zhèn)化發(fā)展將在城市經(jīng)濟社會發(fā)展與“城市病”之間尋求平衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展將轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，因此，應以嶄新的視角來看待和解決城市發(fā)展中面臨的問題。對于城市應急備用水源地的規(guī)劃建設，不能僅僅著眼于應急備用水源開發(fā)本身，應將應急備用水源和常規(guī)水源作為一個整體考慮，將應急備用水源納入城市水源總體規(guī)劃，加強技術支撐，強調(diào)區(qū)域空間布局。在大力開發(fā)非常規(guī)水源“開源”，建設節(jié)水型社會“節(jié)流”的同時，應進一步強化常規(guī)水源和應急備用水源之間的有機結合，通過不同水源之間的互通互濟和聯(lián)合調(diào)配，提高城市供水的安全性和可靠性。