遼寧河湖長制實踐探索與展望

吳林風(fēng)，陳 穎，李 慧

（1.遼寧省水利廳，110003，沈陽；2.遼寧省河庫管理服務(wù)中心，110003，沈陽）

自中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》以來，遼寧省委、省政府高度重視，省水利廳等有關(guān)部門全力組織工作落實，在按照國家要求較好地完成各項任務(wù)基礎(chǔ)上，結(jié)合遼寧實際積極開展體制機(jī)制創(chuàng)新，持續(xù)加大河湖治理保護(hù)力度，河湖面貌實現(xiàn)歷史性改變，實現(xiàn)了從“有名有實”到“有能有效”。

一、措施與成效

1.以“一部條例”規(guī)范流域水系河長履職盡責(zé)

河湖本身不會產(chǎn)生污水和垃圾，河湖問題表象在河里、根源在岸上，河湖管理保護(hù)工作必須樹立流域治理的系統(tǒng)思維，干支協(xié)同、水岸共治。遼寧省將全省3 565條流域面積10 km2以上主要河流和村屯房前屋后有治理保護(hù)任務(wù)的7 295條微小河溝，常年水面面積1 km2以上的4個湖泊和村屯房前屋后有治理保護(hù)任務(wù)的393個微小湖塘、757座水庫、190座水電站全部納入了河長制湖長制管理范疇，實現(xiàn)了江河湖庫、大小河湖河長制湖長制全覆蓋。遼寧省在全國首次設(shè)立省級流域河長，將全省劃分為8個流域片區(qū)，由8位副省長擔(dān)任流域片區(qū)河長，并兼任本流域片區(qū)內(nèi)跨省、跨市河流和市際以上界河的省級河長。省委、省政府出臺文件，要求各市、縣、鄉(xiāng)比照省模式設(shè)立本級河長體系，并把河長組織體系延伸到村級，全面建立省市縣鄉(xiāng)村五級河長體系。2019年7月30日，遼 寧 省 第 十 三 屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過了《遼寧省河長湖長制條例》，從法制層面將遼寧省河長制湖長制工作成果進(jìn)行固化，明確總河長、河長設(shè)立的三個原則，即“行政區(qū)域全覆蓋”“流域與區(qū)域相結(jié)合”“管理權(quán)限與區(qū)域相結(jié)合”，同時明確省市縣鄉(xiāng)四級總河長、省市縣鄉(xiāng)村五級河長工作職責(zé)，在全國較早時間實現(xiàn)河長湖長“職權(quán)法定”，使河湖長制工作由“有章可循”向“有法可依”轉(zhuǎn)變。建立河長湖長“職位”管理、“動態(tài)”管理工作新機(jī)制，有效避免因河長職務(wù)調(diào)整出現(xiàn)管理“真空”狀態(tài)。

2.以“兩個方案”統(tǒng)領(lǐng)河湖長制重點工作任務(wù)

為統(tǒng)籌推進(jìn)河湖長制，實現(xiàn)“見河長、見行動、見成效”總體目標(biāo)，在2017年省及全省所有市、縣、鄉(xiāng)全部出臺實施河長制工作方案的基礎(chǔ)上，2018年省市縣三級又分別出臺了河長制實施方案，明確2018—2020年近期及2030年遠(yuǎn)期河湖管理保護(hù)的工作目標(biāo)、主要任務(wù)和具體措施，形成了以“兩個方案”為統(tǒng)領(lǐng)的任務(wù)體系，為有力、有序、有效開展工作提供了依據(jù)和遵循。從2018年開始，以省級總河長簽發(fā)《遼寧省總河長令》、分別與各市級總河長逐年簽訂《河長制湖長制工作任務(wù)書》等方式，對“兩個方案”和水利部、生態(tài)環(huán)境部等國家部委確定的年度任務(wù)進(jìn)行再安排、再部署、再落實。省級河長簽發(fā)了兩個輪次的“一河一策”方案，細(xì)化實化“五個清單”。2021年6月，省總河長（省委書記、省長）共同簽發(fā)《遼寧省總河長令》（第3號），通過部署河湖“清四亂”攻堅行動、落實最嚴(yán)格水資源管理制度、鞏固水污染防治攻堅戰(zhàn)成果、加大渤海黃海遼寧段綜合治理力度、建立河湖海灣管理保護(hù)長效機(jī)制、推進(jìn)幸福河湖美麗海灣建設(shè)、推動河湖灣長制有名有責(zé)有能有效等6個方面任務(wù)，有效破解河湖管理保護(hù)重點難點問題。2021年7月，省總河長（省委書記、省長）與各市總河長（市委書記、市長）簽訂《河長制湖長制工作任務(wù)書》，圍繞強(qiáng)化水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等河湖長制“六大任務(wù)”作出23個方面具體部署，全面壓實各級黨委、政府、河長制辦公室、有關(guān)部門工作責(zé)任，深化黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、河長負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動、屬地落實工作機(jī)制，完善基層河湖管護(hù)隊伍，有效推動各級河長湖長履職盡責(zé)。

3.以“三長聯(lián)動”實現(xiàn)行政管理與刑事司法同向發(fā)力

為了有效落實河湖長制“六大任務(wù)”，全面強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，有效落實江河流域重在保護(hù)、要在治理的要求，遼寧省公安廳在設(shè)立江河公安機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，于2018年5月分別印發(fā)了《遼寧省公安機(jī)關(guān)實行河道警長制工作方案》（遼公通〔2018〕130號）和《遼寧省公安廳關(guān)于設(shè)立四級河道警長和設(shè)置三級河道警長制辦公室有關(guān)事項的通知》（遼公通〔2018〕131號），按照“與河長對位”的原則，分別設(shè)立省、市、縣公安局和派出所四級河道警長6 078名，省、市、縣公安局河道警長制辦公室135個，河道警長制實現(xiàn)全省全覆蓋。在出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、鑒定評估、修復(fù)管理、信息公開和公眾參與等4個辦法基礎(chǔ)上，2020年9月，建立“河長+河道警長”協(xié)作機(jī)制和省總河長、河長、河湖總警長、警長聯(lián)系人和聯(lián)絡(luò)員制度，實行省級河長與省級河湖警長捆綁式巡河。2021年4月，建立“河長湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制，河湖長制工作機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)之間建立聯(lián)席會議、信息共享、案件線索相互移送、案件調(diào)查取證協(xié)作、聯(lián)合巡查、聯(lián)合督促等6個方面工作制度，聯(lián)合司法力量強(qiáng)化河湖管理保護(hù)，破解治理難題，提升管理能力。

4.以“四位一體”考核獎勵機(jī)制激發(fā)真抓實干動能

遼寧省人民政府辦公廳在2018年印發(fā)《遼寧省全面推行河長制考核辦法》基礎(chǔ)上，2020年將河湖長制考核與連續(xù)實施33年的農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”競賽考評活動進(jìn)行整合，建立健全考核獎懲機(jī)制。省水利廳牽頭開展“大禹杯（河湖長制）”競賽考評工作，建立了河湖長制政府、河長、部門、河長辦等“四位一體”考核機(jī)制。省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于對落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯地區(qū)進(jìn)一步加大激勵支持力度的通知》，省水利廳印發(fā)了河湖長制具體實施方案，2020年省級財政安排“大禹杯（河湖長制）”競賽考評獎勵資金、河湖長制專項激勵資金，對工作業(yè)績突出、真抓實干成效明顯的地區(qū)予以激勵支持。在國家給予大連金普新區(qū)河湖長制工作突出獎勵基礎(chǔ)上，省政府再 獎 勵1 000萬 元。2021年8月，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)了《遼寧省“大禹杯（河湖灣長制）”競賽考評辦法》，省“大禹杯”競賽領(lǐng)導(dǎo)小組、省河長辦共同印發(fā)了《2021年“大禹杯（河湖灣長制）”競賽考評方案》，把生態(tài)環(huán)境部門實施的灣長制工作納入河湖長制考核，建立了上下游聯(lián)動、內(nèi)外源共管、左右岸同治、干支流協(xié)同、陸與海統(tǒng)籌的涉河湖考核體系，有效發(fā)揮考核激勵的指揮棒和風(fēng)向標(biāo)作用。

5.以“五措并舉”深化河湖綜合治理與生態(tài)修復(fù)

針對河流水土流失、農(nóng)藥化肥等帶來面源污染比較嚴(yán)重問題，實施遼河、大凌河、小凌河、渾河、太子河等干流和主要支流河灘地退耕封育，每年自然封育河灘地面積134萬畝（1畝=1/15 hm2），全面貫通遼河生態(tài)廊道。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，遼河封育區(qū)發(fā)現(xiàn)鳥類118種、魚類51種、植物400種，生物多樣性持續(xù)恢復(fù)。系統(tǒng)開展水土流失綜合治理，全省水土流失面積 由1986年 的6.56萬km2減 少 至2020年的3.59萬km2，水土保持率由1986年的55.67%提高到75.76%，實現(xiàn)侵蝕面積和侵蝕強(qiáng)度“雙下降”。針對河湖水域被侵占比較嚴(yán)重問題，劃定3 565條流域面積10 km2以上河流管理范圍，劃界河道長度51 482 km，并組織編制完成75條重點河流水域岸線保護(hù)與利用規(guī)劃。組織開展河湖垃圾清理、“四亂”清理整治、涉河（湖）違章建筑清理、非法采砂、妨礙河道行洪突出問題排查整治等系列專項行動，有效改善河湖面貌。針對河湖水資源短缺問題，科學(xué)確定7條重點河流生態(tài)流量保障目標(biāo)、“十三五”時期組織省直水庫補充生態(tài)水27億m3，有效復(fù)蘇河湖健康。針對河湖水污染問題，組織開展水污染治理攻堅行動和黑臭水體治理專項行動，持續(xù)改善河湖水環(huán)境。2021年，全省地表水國考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例83.3%，無劣Ⅴ類斷面。216個納入考核的國家重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率81.5%。針對河湖監(jiān)管缺失問題，成立遼寧省水利廳水政監(jiān)察服務(wù)中心，基本建立全省水行政機(jī)關(guān)與江河流域公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，形成了行政案件公安配合、刑事案件水政配合的良性機(jī)制，使行政執(zhí)法與刑事司法有序銜接，并組織開展打擊非法取水、河道非法采砂和破壞水利設(shè)施等專項執(zhí)法行動，有效地維護(hù)了河道管理秩序,保衛(wèi)了河道治理成果。

6.以遼河為突破推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展

遼寧省委、省政府突出遼河流域重點地位、關(guān)鍵導(dǎo)向，在全省率先開展水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，圍繞堤防不達(dá)標(biāo)、水污染兩個突出問題，堅持“五水共治”，實施“五措并舉”，強(qiáng)化“五級共抓”，先后印發(fā)了《遼河流域綜合治理總體工作方案》《遼河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》及水污染治理攻堅戰(zhàn)、生態(tài)修復(fù)、綠色發(fā)展、監(jiān)督執(zhí)法等專項方案，組織編制重點流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，啟動創(chuàng)建遼河國家公園。目前，遼河干流防洪提升工程已經(jīng)開工建設(shè)，同步推進(jìn)灘區(qū)居民遷建、生態(tài)修復(fù)；實施遼河流域（渾太水系）山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程35項；健全“水質(zhì)—排污口—污染源”響應(yīng)聯(lián)動機(jī)制，嚴(yán)控污染源入河湖。2021年，遼河水系水質(zhì)考核斷面水質(zhì)優(yōu)良比例為65.8%，考核斷面Ⅳ類以上水質(zhì)比例達(dá)到97.4%，其中遼河干流考核斷面Ⅳ類及以上水質(zhì)比例達(dá)到100%，遼河流域水質(zhì)優(yōu)良比例首次進(jìn)入全國七大流域前三名。

二、存在的主要問題

1.河湖長制工作力量仍需加強(qiáng)

各地河湖長制工作人員頻繁更換，工作缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性。據(jù)統(tǒng)計，全省14個市、116個縣級單位從事河長制工作的共有658人，其中專職人員僅有331人，基層問題較為突出。部分地區(qū)河長履職不到位，一些基層河長湖長對河湖長制工作任務(wù)了解不夠全面、問題發(fā)現(xiàn)不夠及時、措施落實不夠有力，從“有名有責(zé)”向“有能有效”轉(zhuǎn)變需要持續(xù)加力。

2.河湖岸線管理保護(hù)仍需加強(qiáng)

盡管遼寧省已經(jīng)基本完成3 565條流域面積10 km2及以上河流和238座水庫管理范圍劃定工作，但是部分流域面積較小河流河道內(nèi)仍存在亂占、亂采、亂堆、亂建等“四亂”現(xiàn)象，部分河流存在農(nóng)田非法侵占河道、非法采砂等現(xiàn)象，需要見真章、有實效。

3.河湖水環(huán)境治理力度仍需加強(qiáng)

全省河湖水質(zhì)及城市集中式飲用水水源水質(zhì)超標(biāo)風(fēng)險未徹底消除，尤其是農(nóng)村污水收集處理設(shè)施不完善，農(nóng)業(yè)面源污染依然存在，農(nóng)村地區(qū)黑臭水體整治還需加大力度。以遼河為例，遼河水系內(nèi)河流大多流經(jīng)農(nóng)村段，沿線城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村污水收集處理設(shè)施建設(shè)滯后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水還存在直排現(xiàn)象，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物資科學(xué)使用和處置水平還有待進(jìn)一步提高。污染在水里，問題在岸上，加快水岸共治，山水林田湖草沙系統(tǒng)治理是防治水污染的治本之策。

4.河湖水生態(tài)綜合治理仍需加強(qiáng)

遼寧省屬于溫帶季風(fēng)氣候，多年平均降水量678 mm；降水時空分布不均，6—9月降水占全年的70%~80%，水旱災(zāi)害頻發(fā)。每到枯水期河道水量下降，大部分河流出現(xiàn)不同程度的季節(jié)性斷流，部分河流灘地天然草地退化，局部河段沙化較重，個別地塊出現(xiàn)被侵占復(fù)耕現(xiàn)象，自然及人工濕地萎縮，致使河湖生態(tài)功能喪失。以遼河流域為例，水資源分配不均衡，降水年際、年內(nèi)變化較大，水資源呈周期性豐枯變化，水資源量中約有60%為洪水徑流量，導(dǎo)致春旱夏澇、汛期洪水較大和非汛期徑流量較小。

5.河湖水資源剛性約束作用仍需加強(qiáng)

根據(jù)全國第二次水資源評價成果，遼寧省多年平均水資源總量342億m3，人均、畝均水資源量都為全國均值的1/3左右。盡管全省各地認(rèn)真落實最嚴(yán)格水資源管理制度，水資源管理保護(hù)取得了一定成效，但是水資源管理還不夠“剛性”，用水總量強(qiáng)度“雙控”亟待強(qiáng)化，河道生態(tài)流量保障機(jī)制仍需細(xì)化實化。以遼河流域為例，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，對水資源的需求不斷增加，水資源不足已成為制約遼河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。

三、建 議

1.進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理保護(hù)法制建設(shè)

全國人大常委會于2017年6月通過了修改后的《中華人民共和國水污染防治法》增加了河長制相關(guān)內(nèi)容，標(biāo)志著河長制正式入法。但是并沒有規(guī)定河長職責(zé)等具體條款，遠(yuǎn)未達(dá)到法治化的標(biāo)準(zhǔn)。建議在《河長湖長履職規(guī)范（試行）》和各省頒布的河湖長制相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)上，梳理完善河道管理保護(hù)法律法規(guī)體系，加快推進(jìn)河道采砂管理、河長湖長履職等法規(guī)規(guī)章頒布、修訂等工作，在國家立法層面固化河長制工作，開創(chuàng)依法治河、依法管河、依法護(hù)河新局面。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化河湖水域岸線管理保護(hù)

堅持不懈清理河湖“四亂”問題，統(tǒng)籌開展妨礙河道行洪突出問題排查整治，工作重點向中小河流、農(nóng)村河湖延伸，構(gòu)建科學(xué)有序、高效生態(tài)的岸線開發(fā)利用和保護(hù)格局。創(chuàng)新河湖采砂管理新模式，完善河道采砂管理長效機(jī)制，將采砂管理“關(guān)口”前移，堅持疏堵結(jié)合，由事后“打擊”轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊邦A(yù)防”，還河道本來面目。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境建設(shè)

堅持水下岸上同治，將“末端治理”向“源頭管控”轉(zhuǎn)變，嚴(yán)控各類污染源入河湖，尤其要加快污水收集處理設(shè)施建設(shè)，提高污水收集處理水平和能力，通過污水處理廠新建及改造、農(nóng)村生活垃圾轉(zhuǎn)運、加強(qiáng)入河排污口監(jiān)管等措施，防止農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鎮(zhèn)生活及工業(yè)污染入河湖，保證國控考核斷面穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。同時要加快補齊水環(huán)境治理“欠賬”，推進(jìn)城市建成區(qū)和農(nóng)村黑臭水體治理，持續(xù)改善河湖水環(huán)境。

4.進(jìn)一步加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)

推進(jìn)“合理分水”，加強(qiáng)水資源生態(tài)調(diào)度，深入推進(jìn)河湖生態(tài)流量保障，打破制約河湖原真性、完整性的“堵點”，持續(xù)復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境。對于常年斷流河道，推進(jìn)研究調(diào)水補水保障方案，對已經(jīng)喪失功能的小水電站，進(jìn)一步加大清理整治力度，讓河流流動起來、讓湖泊恢復(fù)起來。深入推進(jìn)水土流失綜合防治，尤其要加大力度整治河湖灘地土壤沙化，以濕地建設(shè)、小流域治理、自然封育為主，打造一批河暢、水清、岸綠、景美的縣域綜合治水示范樣板。

5.進(jìn)一步加強(qiáng)水資源集約節(jié)約利用

從國家層面上，加快建立“十四五”期間水資源剛性約束指標(biāo)體系，嚴(yán)格實施用水總量強(qiáng)度“雙控”制度，加快推進(jìn)水資源計量體系建設(shè)，完善水資源管理信息系統(tǒng)和信息資源整合，把“水資源剛性約束”貫穿到取、供、用全過程。突出抓好地下水管理，貫徹落實《地下水管理條例》，強(qiáng)化地下水超采治理管理，依法嚴(yán)厲打擊非法取用地下水行為。

6.進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理保護(hù)統(tǒng)籌力度

圍繞貫徹落實中辦、國辦印發(fā)的兩個《意見》，水利部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了相應(yīng)的實施方案。當(dāng)前，我國已經(jīng)全面進(jìn)入小康社會，立足新發(fā)展階段，應(yīng)進(jìn)一步加大頂層設(shè)計力度，有機(jī)整合“十四五”水安全保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃，加快明確新階段完整的、系統(tǒng)的河湖長制目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展。