加快建設(shè)安全可靠的淮河防洪工程體系全面提升流域水旱災(zāi)害防御能力

劉冬順

（水利部淮河水利委員會(huì)，233001，蚌埠）

2020年，習(xí)近平總書(shū)記視察淮河時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化，抗御自然災(zāi)害能力也要現(xiàn)代化。2021年，李國(guó)英部長(zhǎng)在水利部“三對(duì)標(biāo)、一規(guī)劃”專項(xiàng)行動(dòng)總結(jié)大會(huì)上指出，“提升水旱災(zāi)害防御能力”是推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)之一，將“完善流域防洪工程體系”放在推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展“六條實(shí)施路徑”的首位。完善淮河流域防洪工程體系，必須全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，落實(shí)水利部推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的統(tǒng)籌安排，準(zhǔn)確把握流域洪澇災(zāi)害防御本底特征，摸清防洪工程體系現(xiàn)狀，加快建設(shè)現(xiàn)代化防洪工程體系，顯著增強(qiáng)防洪減災(zāi)能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的適配性，全面提升水旱災(zāi)害防御能力，更好地支撐流域社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要。

一、淮河流域洪澇災(zāi)害防御的本底特征

1.流域人口稠密，防洪保安任務(wù)重

淮河流域總?cè)丝?.91億人，平均人口密度707人/km2，是全國(guó)平均人口密度的4.8倍，耕地面積約2.21億畝（1畝=1/15 hm2，下同），約占全國(guó)耕地面積的11%，糧食產(chǎn)量約占全國(guó)總產(chǎn)量的1/6。平原地區(qū)分布有淮北大堤保護(hù)區(qū)、洪澤湖大堤保護(hù)區(qū)、南四湖湖西大堤保護(hù)區(qū)等重要防洪保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)15.75萬(wàn)km2，保護(hù)區(qū)內(nèi)人口1.2億人，耕地1.37億畝，分別占流域總量的58%、63%和62%。防洪保護(hù)區(qū)面積大，人口和耕地多，防洪保安任務(wù)重。

2.氣候條件特殊，極易發(fā)生洪澇災(zāi)害

淮河流域地處我國(guó)南北氣候過(guò)渡帶，淮河以北屬暖溫帶半濕潤(rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，以南屬亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，氣候條件復(fù)雜，冬春干旱少雨，夏秋悶熱多雨，年際年內(nèi)變化大，旱澇轉(zhuǎn)變急劇，洪澇災(zāi)害頻發(fā)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，發(fā)生較大洪澇災(zāi)害的 年 份有1950年、1954年、1957年、1963年、1974年、1975年、1982年、1991年、2003年、2007年、2020年以及2021年鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害等。

3.河湖水系復(fù)雜，蓄排水條件差

淮河流域地處黃淮海平原腹地，平原面積占流域面積的2/3，蓄、排水條件較差，加之歷史上人與水爭(zhēng)地，進(jìn)一步減小了河湖調(diào)蓄能力，惡化了蓄排水條件。淮河上游河道比降大、匯流快，中下游河道比降小，行洪不暢?；春痈闪鲀蓚?cè)多為湖泊、洼地，支流眾多，南岸支流源短流急，遇有暴雨，洪水洶涌而下，先行占據(jù)淮河河槽；北岸支流面大坡緩，易受干流洪水頂托，形成因洪致澇。沂沭泗水系的沂河、沭河及南四湖湖東支流上中游為山丘區(qū)，洪水陡漲陡落。

4.黃河長(zhǎng)期奪淮，不利影響仍未消除

1194年黃河南泛奪淮之后，豫東、皖北、蘇北和魯西南地區(qū)成為黃河洪水經(jīng)常泛濫的地區(qū)，受黃河長(zhǎng)期奪淮影響，淮河原有水系形態(tài)被嚴(yán)重打亂，淮北支干河流排水作用全被窒息，湖泊塘堰的蓄水能力全被銷蝕，特別是淮河失去入海尾閭，被迫改道入江，沂、沭、泗諸河排水出路受阻，排水困難。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，雖經(jīng)多輪治理，先后開(kāi)辟蘇北灌溉總渠、分淮入沂水道、入海水道近期工程、新沂河、新沭河等排水河道，但黃河長(zhǎng)期奪淮的不利影響仍未消除。

特殊的地理位置和地形條件加之黃河長(zhǎng)期奪淮的不利影響，造成淮河流域極易產(chǎn)生洪澇災(zāi)害，且多為洪澇并發(fā)?；春恿饔蜷L(zhǎng)期、嚴(yán)重、多樣的洪澇災(zāi)害，客觀上決定了淮河治理的重要性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性。

二、淮河流域防洪工程體系現(xiàn)狀

1.防洪工程體系

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，治淮堅(jiān)持“蓄泄兼籌”方針，淮河上游興建水庫(kù)攔蓄洪水，中游利用湖泊洼地滯蓄洪水、整治河道承泄洪水，下游擴(kuò)大入江入海能力下泄洪水；沂沭泗水系實(shí)施洪水東調(diào)南下工程，系統(tǒng)解決洪水出路問(wèn)題。經(jīng)過(guò)70多年全面持續(xù)治理，淮河流域建成各類水庫(kù)6 300余座，興建加固各類堤防6.3萬(wàn)km，修建行蓄洪區(qū)27處，建設(shè)各類水閘2.2萬(wàn)座，開(kāi)挖分洪河道2 200 km，建設(shè)各類泵站6.5萬(wàn)座，建成了江都水利樞紐、三河閘、臨淮崗、劉家道口等一大批控制性工程，基本形成由水庫(kù)、河道堤防、行蓄洪區(qū)、分洪河道、控制性樞紐和湖泊等防洪工程措施與防汛調(diào)度指揮系統(tǒng)等非工程措施共同組成的流域防洪工程體系，基本理順了紊亂的水系，實(shí)現(xiàn)了淮河洪水入江暢流、歸海有路，改變了黃泛數(shù)百年來(lái)災(zāi)害深重的局面。

2.防洪標(biāo)準(zhǔn)

目前，淮河干流上游防洪標(biāo)準(zhǔn)已超10年一遇；在充分運(yùn)用行蓄洪區(qū)的情況下，中游淮北大堤主要防洪保護(hù)區(qū)可達(dá)到100年一遇；下游洪澤湖大堤的防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100年一遇。沂沭泗中下游重要防洪保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)總體提高到50年一遇。重要支流及中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)已基本提高到10年一遇~20年一遇及以上。已治理的易澇洼地除澇標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到5年一遇、部分達(dá)10年一遇。重要城市、海堤防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求?；春臃烙樗延扇撕７朗貞?zhàn)術(shù)，逐步轉(zhuǎn)變到主動(dòng)、科學(xué)、有效調(diào)度洪水的從容應(yīng)對(duì)局面，在行蓄洪區(qū)充分運(yùn)用的情況下，可防御新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的流域性最大洪水。近年來(lái)先后成功防御了淮河2016年、2017年超警洪水，有效防范了2018年“溫比亞”、2019年“利奇馬”強(qiáng)臺(tái)風(fēng)對(duì)沂河、沭河的影響，戰(zhàn)勝了2020年流域性較大洪水，最大限度減輕了洪澇災(zāi)害損失。

3.存在問(wèn)題

對(duì)照推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展要求，淮河流域防洪工程體系仍存在一些突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。一是淮河上游規(guī)劃建設(shè)的竹竿河張灣水庫(kù)、沙河下湯水庫(kù)和白露河白雀園水庫(kù)、晏家河晏河水庫(kù)等大型水庫(kù)均未建設(shè)，上游攔蓄能力仍顯不足。二是淮河中游淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程尚未完成，干流高水位時(shí)間長(zhǎng)、行洪不暢，行蓄洪區(qū)啟用標(biāo)準(zhǔn)低、居住人口多等問(wèn)題依然沒(méi)有解決。淮河中游河道平槽泄量較小，淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程完成后，遇中小洪水在啟用行蓄洪區(qū)的條件下主要站點(diǎn)洪水位仍接近設(shè)計(jì)水位?；春又杏伟霾褐梁闈珊纬实贡冉担ê闈珊纵^蚌埠至浮山段高出6 m以上），仍需進(jìn)一步研究建設(shè)洪澤湖湖內(nèi)行洪通道，從根本上解決入湖洪水不暢問(wèn)題。三是淮河下游洪水出路依然不足，淮河入海水道二期工程剛剛開(kāi)工建設(shè)，三河越閘工程尚未建設(shè)，影響中游洪水下泄。洪澤湖下游現(xiàn)有泄洪通道均是在洪澤湖水位較高時(shí)才能達(dá)到一定規(guī)模的泄洪能力，在中低水位時(shí)泄洪能力偏小。四是沂沭泗地區(qū)下游防洪保護(hù)區(qū)分布有徐州、宿遷、連云港、臨沂等重要城市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，當(dāng)前的防洪標(biāo)準(zhǔn)與防洪保護(hù)對(duì)象及其重要性已不相適應(yīng)，防洪工程體系及標(biāo)準(zhǔn)亟待進(jìn)一步鞏固完善和提高。五是沙潁河等部分重要支流防洪標(biāo)準(zhǔn)不足，賈魯河、小洪河等支流及中小河流尚未系統(tǒng)治理。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展造成下墊面變化以及極端強(qiáng)降雨頻率增加，重要城市和區(qū)域防洪排澇能力不足，澇水外排與骨干河道行洪矛盾等問(wèn)題日益突出。六是現(xiàn)有流域水文站網(wǎng)布局與預(yù)報(bào)體系尚不健全，與數(shù)字孿生流域建設(shè)要求仍然有較大差距，預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能尚不夠強(qiáng)，需要持續(xù)發(fā)力。流域極端天氣發(fā)生頻率加大，亟須進(jìn)一步增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維，完善流域防洪工程體系和管理措施，提升應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害天氣事件造成損害的能力。

三、完善淮河流域防洪工程體系的對(duì)策措施

1.增強(qiáng)淮河上游洪水?dāng)r蓄能力

加快實(shí)施袁灣水庫(kù)建設(shè)，推進(jìn)昭平臺(tái)水庫(kù)擴(kuò)容（代替下湯水庫(kù)）、張灣、白雀園、晏河等大型水庫(kù)盡早實(shí)施，進(jìn)一步提高上游洪水?dāng)r蓄能力；加強(qiáng)現(xiàn)有大型水庫(kù)的聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度，充分發(fā)揮水庫(kù)群綜合效益。完善息縣、淮濱縣城等防洪保護(hù)區(qū)的防洪工程體系，使上游主要防洪保護(hù)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到20年一遇以上。

2.持續(xù)提高淮河中游河道行洪能力和行蓄洪區(qū)行蓄洪功能

加快實(shí)施淮干王家壩—臨淮崗段、正陽(yáng)關(guān)—峽山口段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)、安徽省淮河流域重要行蓄洪區(qū)建設(shè)等工程；繼續(xù)推進(jìn)淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建；推進(jìn)淮干峽山口—渦河口、浮山以下段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程以及安徽省淮河流域一般行蓄洪區(qū)建設(shè)工程盡快實(shí)施，進(jìn)一步暢通淮河中游行洪通道，實(shí)現(xiàn)行蓄洪區(qū)啟用前基本不需臨時(shí)轉(zhuǎn)移群眾，行蓄洪區(qū)能安全及時(shí)有效運(yùn)用。在淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程實(shí)施完成基礎(chǔ)上研究淮河中游河道綜合整治，通過(guò)進(jìn)一步疏?；锤芍杏魏拥篮途植客说痰裙こ檀胧?，提高河道灘槽泄量，擴(kuò)大河道泄流能力，中小洪水時(shí)水位有效降低，行蓄洪區(qū)啟用條件進(jìn)一步改善，10年一遇洪水基本在河道灘槽內(nèi)運(yùn)行，20年一遇洪水水位較設(shè)計(jì)水位明顯降低，淮河防御標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水更加自如。研究洪澤湖湖內(nèi)行洪通道建設(shè)，重構(gòu)淮河入洪澤湖水動(dòng)力條件，解決淮河中游入湖不暢問(wèn)題。

3.進(jìn)一步擴(kuò)大淮河下游入江入海能力

加快推進(jìn)淮河入海水道二期工程建設(shè)，在現(xiàn)狀工程基礎(chǔ)上按行洪7 000 m3/s擴(kuò)挖入海水道泓道，使淮河下游入江入海能力達(dá)到20 000～23 000 m3/s，洪澤湖防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到300年一遇，同時(shí)有效降低洪澤湖100年一遇洪水位，減輕淮河中游防洪除澇壓力，減少洪澤湖周邊滯洪區(qū)滯洪機(jī)遇，改善渠北地區(qū)排澇條件。在入海水道二期工程基礎(chǔ)上增建三河越閘，增加洪澤湖中低水位時(shí)泄流能力。

4.進(jìn)一步提高沂沭泗地區(qū)主要防洪保護(hù)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)

在沂河支流蒙河上新建雙堠水庫(kù)，進(jìn)一步減輕臨沂城市防洪壓力。有序?qū)嵤橊R湖、新沂河擴(kuò)大等沂沭泗東調(diào)南下提標(biāo)工程建設(shè)，將沂沭泗河中下游重要保護(hù)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)逐步提高至100年一遇。

5.增強(qiáng)支流洼地及重要城市洪澇災(zāi)害防御能力

實(shí)施沙潁河、包澮河、渦河等重要支流治理；加快河南省重點(diǎn)平原洼地、安徽省沿淮及行蓄洪區(qū)等其他洼地，以及其他規(guī)劃內(nèi)未治理片區(qū)的洼地治理，提高區(qū)域和農(nóng)田排澇能力，改善易澇多災(zāi)局面；全面完成已鑒定病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，實(shí)施水閘除險(xiǎn)加固，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)、水閘安全鑒定和除險(xiǎn)加固常態(tài)化；持續(xù)推進(jìn)山洪災(zāi)害防治，加快實(shí)施重點(diǎn)隱患區(qū)防災(zāi)避讓和重點(diǎn)山洪溝防洪治理；持續(xù)推進(jìn)中小河流系統(tǒng)治理，提高中小河流整體防洪能力，防止洪水風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；汲取鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害教訓(xùn)，加強(qiáng)重要城市防洪除澇工程建設(shè)，防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)逐步達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求；推進(jìn)沿海地區(qū)海堤工程建設(shè)，進(jìn)一步健全沿海風(fēng)暴潮防御體系。

6.強(qiáng)化數(shù)字孿生淮河智慧防洪系統(tǒng)建設(shè)

緊緊圍繞數(shù)字孿生淮河建設(shè)，進(jìn)一步完善雨情、水情、工情監(jiān)測(cè)站網(wǎng)覆蓋和信息感知體系；在已建的防汛調(diào)度相關(guān)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，加快先行先試工作，建設(shè)數(shù)字孿生淮河智慧防洪系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能，進(jìn)一步提高流域防洪調(diào)度決策能力。強(qiáng)化流域防洪統(tǒng)一調(diào)度，結(jié)合流域防洪總體布局成果，進(jìn)一步提升淮河流域防洪工程體系聯(lián)合調(diào)度能力；充分發(fā)揮淮河流域管理機(jī)構(gòu)和淮河流域防汛抗旱總指揮部辦公室平臺(tái)作用，做到全流域統(tǒng)籌、點(diǎn)線面結(jié)合，以系統(tǒng)性調(diào)度應(yīng)對(duì)流域性洪水。

四、結(jié) 語(yǔ)

流域防洪工程體系是抵御洪澇災(zāi)害威脅、保障防洪安全的第一道防線。水利部淮委將統(tǒng)籌發(fā)展和安全，深入落實(shí)“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，始終把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，立足于防大汛、抗大險(xiǎn)、救大災(zāi)，堅(jiān)持以流域?yàn)閱卧?，?qiáng)化流域整體性、全局性，突出高質(zhì)量發(fā)展，通過(guò)固底板、補(bǔ)短板、鍛長(zhǎng)板，構(gòu)建更加安全可靠的流域防洪工程體系，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的防洪安全保障。