城市管理“門前三包”動態(tài)管理機制構(gòu)想與探索

西安市數(shù)字化城市管理信息處置中心 李聃

一、什么是“門前三包”？

“門前三包”指沿街單位與城市管理部門簽訂“門前三包”責任書，擔負起各自單位門前的市容秩序、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護責任?！伴T前三包”制度作為城市管理發(fā)展過程中的一項重要措施，最早可追溯到20世紀70年代，因其具有廣泛的群眾性、自覺性、現(xiàn)實性和長期性基礎(chǔ)特點，是長效化治理的重要抓手，在城市管理中發(fā)揮著獨特的作用?！伴T前三包”制度以其不可替代的優(yōu)越性，現(xiàn)今在我國相當一部分城市中仍有廣泛應(yīng)用和發(fā)展。

二、西安的“門前三包”辦法

2002年12月20日，西安市人民政府令第6號公布了《西安市市容環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責任制管理辦法》（下文稱“門前三包”辦法），后經(jīng)過2003年1月28日、2010年11月3日兩次修正，形成了現(xiàn)行的“門前三包”辦法。

“門前三包”辦法頒布的初衷就是落實沿街單位市容秩序的主體責任，為高效的城市管理和綜合執(zhí)法工作奠定基礎(chǔ)，形成共治共建共享的城市治理格局和環(huán)境治理齊參與的良好氛圍。該辦法在西安城市管理中應(yīng)用多年，是城市管理特別是街面秩序和市容環(huán)境衛(wèi)生管理的有力抓手。經(jīng)過多年的實踐應(yīng)用，發(fā)展出“西安市市容環(huán)境衛(wèi)生門前‘三包’責任書”“‘城管+商戶’共建共管承諾書”等多種形式，同時結(jié)合城市管理階段性重點工作要求，在創(chuàng)建文明城市、創(chuàng)建森林城市活動中，取得了良好的效果，積累了大量管理經(jīng)驗。

全國各地“門前三包”的內(nèi)容不盡相同，但大體內(nèi)容一致。西安“門前三包”的具體內(nèi)容指的是沿街單位對門前一定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境秩序、綠化維護承擔維護責任?！伴T前三包”的范圍包括，縱向為建（構(gòu)）筑物沿街的總長，橫向為建（構(gòu)）筑物（包括圍墻）的墻基至車行道，清掃積雪時延伸至車行道范圍。環(huán)境衛(wèi)生包括地面、墻壁、門頭牌匾、門前積雪水以及其他設(shè)施衛(wèi)生；環(huán)境秩序包括禁止在責任區(qū)內(nèi)晾曬衣物、亂搭亂建棚亭、亂堆雜物、亂放車輛、出店經(jīng)營，負責清除責任區(qū)內(nèi)建筑物上亂貼、亂掛和亂寫亂畫等，做到門前秩序井然有序；綠化維護包括負責責任區(qū)草坪、花卉、樹木和綠化設(shè)施的維護。

三、“門前三包”問題是市民關(guān)注重點

大數(shù)據(jù)、智能化、移動互聯(lián)、云計算已經(jīng)成為了驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的重要力量，“讓數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)決策，靠數(shù)據(jù)管理”應(yīng)該成為公共管理和國家治理的重要原則。面對城市運行的復(fù)雜性和艱巨性，數(shù)據(jù)驅(qū)動城市管理創(chuàng)新要求必須改變傳統(tǒng)的治理思路，必須對城市運行數(shù)據(jù)實施預(yù)測和分析，建立監(jiān)測靈敏的反應(yīng)和治理體系。

2005年12月30日，西安市城市管理綜合執(zhí)法局開通了“12342城管特服熱線”，接聽市民城市管理相關(guān)訴求。2013年“12342城管特服熱線”與數(shù)字化城市管理平臺合并運行，7×24小時不間斷接聽市民群眾來電超200萬次，并伴隨著多次機構(gòu)改革和系統(tǒng)平臺升級完善，不斷擴大業(yè)務(wù)范圍、增加功能、擴展投訴渠道和方式、改造辦理流程和建立制度，形成了以西安城市管理“接訴即辦”為牽引的城市管理新引擎。

2019年、2020年西安市數(shù)字城管系統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，事件類問題中占比前三為街面秩序、市容環(huán)境和宣傳廣告，并且這三大類問題的總和占到了當年事件類問題的94%和91%?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诓菀啊?，這三類問題是民生問題，是群眾關(guān)注的重點?！伴T前三包”中環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境秩序、綠化維護內(nèi)容包含了60%以上的城市日常問題，“門前三包”涵蓋的內(nèi)容仍然是城市管理問題的重點內(nèi)容。

四、現(xiàn)代城市“門前三包”工作構(gòu)想

現(xiàn)代大型城市管理對象數(shù)量龐大、行業(yè)覆蓋面廣、服務(wù)人群復(fù)雜。如何處理好服務(wù)、管理和執(zhí)法的關(guān)系，是擺在城市管理部門面前的首要問題。創(chuàng)新工作思路，利用“互聯(lián)網(wǎng)+門前三包”責任制，落實多方主體責任和工作內(nèi)容，打造政府、社會、市場等多元主體參與的多層次立體城市治理新格局，摸索一條嶄新的、柔性的、更順應(yīng)城市發(fā)展需要的服務(wù)方式，引導(dǎo)城市管理從“維護性”向“自律性”轉(zhuǎn)變。

（一）“門前三包”數(shù)據(jù)的全面數(shù)字化

2020年3月，西安市城管局要求全市統(tǒng)一更換沿街商戶“門前三包”責任書，已經(jīng)完成更換制作安裝“門前三包”責任牌9.5萬塊，同時匯集的還有簽訂責任書商戶的基本信息，但數(shù)據(jù)以電子表格的形成存檔，并沒有發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。

創(chuàng)新開展“門前三包”工作，首先需要完成“門前三包”數(shù)據(jù)全面數(shù)字化，不僅包括商戶基本信息，還應(yīng)擴大至多方面，應(yīng)包含GPS坐標、門店面積、開始經(jīng)營時間、“門前三包”區(qū)域內(nèi)包含城市公用設(shè)施類別及數(shù)量、“門前三包”區(qū)域面積、門店照片（正面、45°側(cè)面、包含參照物各一張）、門頭牌匾審批資料、門店裝修審批資料、常駐門店管理人員及其聯(lián)系方式等。全面的數(shù)據(jù)掌握便于后續(xù)日常管理工作的開展，也是數(shù)字化管理工作的基礎(chǔ)。

在“門前三包”責任牌上增加二維碼，將動態(tài)管理數(shù)據(jù)向社會公示，不同人使用手機掃碼后會顯示不同內(nèi)容。普通市民掃碼后可以顯示當前門店基本信息、城市管理動態(tài)評價結(jié)果、市民對商戶服務(wù)（產(chǎn)品）的評價，也可以對商戶履行“門前三包”責任情況進行投訴、提出建議等。

（二）數(shù)據(jù)互聯(lián)共享與動態(tài)更新

常規(guī)的城市管理部件普查需要委托專業(yè)公司專項數(shù)據(jù)普查，往往耗費大量人力和時間，資金負擔較大。專項普查從立項到資金申報、招投標、實施普查、數(shù)據(jù)整理入庫，動輒長達半年，“門前三包”信息是鮮活的“市井”數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)實時性無法保障。實際工作中要求沿街門店商戶將全部信息甚至隱私信息提供給第三方公司這引起商戶抵觸，給普查工作帶來困難，數(shù)據(jù)真實性難以保證。

要保證“門前三包”數(shù)據(jù)的實時性和真實性，可以探索與“西安一碼通”進行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享?！靶鹿诜窝滓咔椤背B(tài)化防控下，西安市所有單位都已經(jīng)申領(lǐng)了“一碼通”固定碼，同時也完成了數(shù)據(jù)的健全認證。與一碼通數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，確認“門前三包”數(shù)據(jù)合法性和唯一性，是動態(tài)管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

采用“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式完成“門前三包”專項數(shù)據(jù)登記錄入，并實現(xiàn)長效動態(tài)更新。全市沿街門店法人或管理人員利用“門前三包”微信小程序，完成與“一碼通”的關(guān)聯(lián)和相關(guān)資料填報上傳。將基本數(shù)據(jù)錄入工作分解至每個單位，填報數(shù)據(jù)的同時也完成了“門前三包”責任書的簽訂。新的商戶在簽訂“門前三包”責任書時，小程序會根據(jù)GPS定位相似程度，提示是否原有門店更新。此功能同時也可以滿足日常門店門頭更換、擴大店面、變更經(jīng)營類別等數(shù)據(jù)更新需求。門店的數(shù)據(jù)由商戶對真實性和實時性負責，也是符合“門前三包”自治共管的初衷。

（三）門前三包“三色”動態(tài)管理

參考學習食品安全公示牌，“門前三包”責任制落實情況設(shè)置綠、黃、紅三色評價。綠色表示責任履行優(yōu)秀，黃色表示近期有違規(guī)行為，紅色表示近期因違反“門前三包”責任制被處罰過。

建立“兩個7天”動態(tài)調(diào)整周期，第一個七天內(nèi)數(shù)字城管平臺收到關(guān)于門前三包責任書內(nèi)容的市民投訴、采集發(fā)現(xiàn)、媒體曝光等情況時，將由“門前三包”系統(tǒng)自動給單位負責人（管理人員）發(fā)送警示推送或短信，提醒立即整改并在“門前三包”小程序?qū)φ那闆r進行回復(fù)。如規(guī)定時限內(nèi)未回復(fù)整改，將由數(shù)字城管平臺將投訴案件派至街辦中隊，現(xiàn)場要求商戶整改，并使用城管通掃描門前三包責任書二維碼確認（登記）違規(guī)行為，系統(tǒng)自動為該商戶“門前三包”責任制落實評價扣1分。當商戶積分≥-3，調(diào)整評價為黃色，商戶積分＜-3，調(diào)整評價為紅色。

第二個七天內(nèi)，如果又發(fā)現(xiàn)超過三件投訴，且評價為黃色或紅色，街辦中隊需上傳責令停止違法行為通知書或罰單號，同時評價為紅色。

（四）公益活動積分修復(fù)失信負分

在“門前三包”微信小程序中開設(shè)城市管理公益活動招募欄目，商戶可以報名參加城市管理志愿者活動，如市容大擦洗、清除野廣告、整理亂擺放的共享單車等。也可以自發(fā)行動，如解除行道樹纏繞物、非裝飾性樹掛、少量散落生活垃圾打掃等。參加公益活動時長和次數(shù)可以累積積分，公益活動積分由轄區(qū)中隊確認，公益活動的積分可以修復(fù)違反“門前三包”責任失信的負面積分。

用公益勞動來“彌補”自己對環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序造成的影響，以此促進商戶珍惜自己的“門前三包”責任制落實評價積分，做好責任書履約，探索城市管理從“維護性”向“自律性”轉(zhuǎn)變。

（五）信用信息共享，推動跨部門聯(lián)動共治

“門前三包”系統(tǒng)將實時匯集全市沿街單位“門前三包”責任制簽約及履約情況，建立城管領(lǐng)域紅黑名單制度，依據(jù)其信用情況，制定紅黑名單產(chǎn)生退出條件，并開展行業(yè)信用分類分級監(jiān)管。建立城管領(lǐng)域信用監(jiān)管發(fā)起、響應(yīng)、反饋聯(lián)動工作機制，進一步提高城管執(zhí)法效率，減少城市管理違法違規(guī)行為。

與信用陜西（西安）平臺共享信用信息，實施信用信息共享共用，推動建立跨部門聯(lián)席會議制度對組織實施聯(lián)合獎懲。進而在全市乃至更大范圍內(nèi)，形成守信受益、失信懲戒，處處守信、處處方便，一處失信，處處被懲的良好信用獎懲機制和氛圍。

五、結(jié)束語

總之，開展“門前三包”動態(tài)管理的探索，就是要讓60%的城市管理問題通過自我管理、自我約束的自治型管理來解決，30%靠街道和社區(qū)人員的教育、督查，通過獎懲管理來解決，最后10%要堅決依靠強有力的政府執(zhí)法來解決，這樣逐步降低城市管理成本，實現(xiàn)政府、社會和市民的共治，真正實現(xiàn)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。