精準(zhǔn)扶貧階段青海減貧政策的作用機(jī)理研究*

中共青海省委黨校 楊小云

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略及系列政策的全面實(shí)施，不僅推動(dòng)了我國扶貧治理體系的創(chuàng)新發(fā)展，也推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了扶貧理念、模式和實(shí)踐的深層次轉(zhuǎn)變，這意味著我國的減貧事業(yè)進(jìn)入了新的階段。從實(shí)質(zhì)上看，精準(zhǔn)扶貧政策的作用機(jī)理就是根據(jù)貧困地區(qū)和貧困對(duì)象的差異化致貧原因，綜合運(yùn)用各種政策工具和多元化的資源精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的減貧方式，核心在于精準(zhǔn)，尤其是在政策推進(jìn)中就要求各級(jí)黨委政府發(fā)揮重要作用。青海屬于西部最不發(fā)達(dá)的省份之一，致貧原因復(fù)雜多元、貧困類型多樣、減貧難度較大。進(jìn)入新時(shí)期，在全面貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧理念和政策的背景下，青海減貧機(jī)理與政策也發(fā)生了巨大變化。概括來看，完善有效的制度體系、精準(zhǔn)的資源投入和鏈接、整體性扶貧和發(fā)展環(huán)境改善以及持續(xù)的能力建設(shè)正是精準(zhǔn)扶貧階段青海減貧政策作用機(jī)理的集中體現(xiàn)。

一、完善有效的制度體系是減貧實(shí)踐的前提和保障

公共政策的制定需要制度保障，公共政策的有效執(zhí)行更是受到制度因素的直接影響。減貧政策作為典型的公共政策實(shí)踐，其執(zhí)行成效同樣受到正式和非正式的制度制約。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，按照中央部署和對(duì)以往扶貧工作的反思，青海省通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全了減貧發(fā)展的責(zé)任、投入、動(dòng)員、監(jiān)督、考核等體系，為如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力的制度保障。一是責(zé)任方面。按照“省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，制定《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》，采取簽訂年度減貧責(zé)任書的方式明確相應(yīng)的重點(diǎn)任務(wù)和脫貧具體目標(biāo)，并逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任。市（州）、縣（市、區(qū)）全面落實(shí)黨政一把手第一責(zé)任和分管領(lǐng)導(dǎo)直接責(zé)任，逐級(jí)組建作戰(zhàn)單元，簽訂責(zé)任狀，層層傳導(dǎo)壓力，形成了責(zé)任到人、上下貫通、橫向到邊、縱向到底的責(zé)任體系和五級(jí)書記抓扶貧的工作格局。二是投入方面。在整個(gè)扶貧資金資源投入上，政府投入始終發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用，建立了省級(jí)財(cái)政每年20%以上投入增長機(jī)制、建立了金融主辦行制度等，形成了“權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致”的統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。三是社會(huì)動(dòng)員方面。積極動(dòng)員企業(yè)、社會(huì)力量開展扶貧，并結(jié)合“10.17”扶貧日系列活動(dòng)和社會(huì)扶貧網(wǎng)，匯集社會(huì)幫扶強(qiáng)大合力，通過拓展參與空間和渠道構(gòu)建起了全社會(huì)參與的大扶貧格局。四是監(jiān)督方面。先后印發(fā)《關(guān)于支持民主黨派省委開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作實(shí)施意見》、制定《脫貧攻堅(jiān)督查巡查辦法》，聚焦監(jiān)督重點(diǎn)、明確監(jiān)督導(dǎo)向、創(chuàng)新監(jiān)督方式，定期開展督查巡查工作，完善雙月通報(bào)、季度巡查、半年督查制度，加強(qiáng)對(duì)脫貧攻堅(jiān)政策舉措落實(shí)的跟蹤問效，以制度落實(shí)倒逼責(zé)任落實(shí)。同時(shí)還通過政府職能部門、媒體、社會(huì)等監(jiān)督力量，創(chuàng)新監(jiān)督方式，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。五是考核方面。省委辦公廳、省政府辦公廳先后印發(fā)《貧困縣脫貧攻堅(jiān)績效考核辦法》《市（州）黨委和政府脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)責(zé)任考核辦法》等一系列考核制度規(guī)定，逐項(xiàng)規(guī)范細(xì)化考核程序和考核結(jié)果，每年實(shí)施最嚴(yán)格的考核。此外，圍繞農(nóng)牧區(qū)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)退出各環(huán)節(jié)，發(fā)揮基層黨組織的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)農(nóng)牧民建立村民評(píng)議、監(jiān)督制度，完善了村民參與等制度，很好地發(fā)揮了民間非正式制度的作用，有效彌補(bǔ)了正式制度的不足。通過完善有效的制度體系，推動(dòng)形成了制度保障和制度促進(jìn)減貧的良性互動(dòng)，為減貧政策實(shí)踐提供了前提和保障。

二、精準(zhǔn)化資源投入和有效的資源鏈接是提升減貧成效的關(guān)鍵

當(dāng)前貧困的主要問題本質(zhì)上仍是發(fā)展問題，其中資源匱乏是制約發(fā)展諸要素中的主要方面。青海省的區(qū)位和自然環(huán)境制約了區(qū)域整體發(fā)展不充分、省域內(nèi)區(qū)域間資源分布不均、發(fā)展不平衡以及整體發(fā)展水平，這不僅包括傳統(tǒng)型資源如人力資源、物質(zhì)資源等，也包括社會(huì)發(fā)育狀況以及教育、文化、信息、人才等其他多種資源。本文將精準(zhǔn)扶貧中的減貧資源投入和資源鏈接主要?jiǎng)澐譃橹苯虞斎胄再Y源和鏈接性資源兩大類。一是直接輸入性資源層面。直接輸入性資源主要是貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象急需的，但由于種種原因通過自身努力難以及時(shí)有效獲取，必須通過外來力量的幫助才能彌補(bǔ)欠缺性資源，也可理解為解決基本生存和生活性資源。如信息資源，實(shí)踐中由于信息不對(duì)稱和不透明以及信息獲取途徑不暢等造成的“后發(fā)性”貧困問題和發(fā)展不充分問題較為突出。在各地各領(lǐng)域扶貧過程中均將各類信息資源的傳導(dǎo)對(duì)接作為首要內(nèi)容。尤其是在“第一書記”和扶貧工作駐村隊(duì)，在信息資源的輸入和雙向?qū)由蠌浹a(bǔ)了基層信息閉塞問題和“政策領(lǐng)會(huì)”不到位問題。聯(lián)點(diǎn)單位、社會(huì)組織和企業(yè)也積極為扶貧對(duì)象提供就業(yè)信息、政策宣講、法律知識(shí)、時(shí)事政策及市場信息等。二是鏈接性資源層面。圍繞脫貧與發(fā)展的目標(biāo)，由政府、企業(yè)和社會(huì)組織等多元主體參與的扶貧工作，無疑是對(duì)貧困地區(qū)和貧困群體強(qiáng)有力的支持，但這更多地體現(xiàn)為一種資源的鏈接模式。近年來，青海一方面努力自主脫貧，同時(shí)也積極拓展外部合作，構(gòu)建起了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、援青扶貧、東西部扶貧協(xié)作、社會(huì)扶貧“五位一體”的大扶貧格局。如在東西部扶貧協(xié)作結(jié)對(duì)中青海主動(dòng)對(duì)接援青省市，加強(qiáng)中央單位定點(diǎn)扶貧工作，開展“百企幫百村、百企聯(lián)百戶”等精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)，拓展和鏈接了外部資源，搭建起了包括項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)、銷售渠道、勞務(wù)輸出、人才培養(yǎng)等在內(nèi)的多種常態(tài)化的幫扶支持模式。在社會(huì)層面，通過捐資助學(xué)、助殘等形式的扶貧，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)力量在基層社會(huì)的深度接觸，延伸了社會(huì)力量的實(shí)踐空間。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，包括企業(yè)、專業(yè)合作社，通過市場機(jī)制、市場信息和市場資源的引入，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

三、整體性環(huán)境改善是推進(jìn)區(qū)域減貧發(fā)展的重要手段

多維貧困理論在解釋貧困產(chǎn)生、發(fā)展的諸多因素中，區(qū)域整體性環(huán)境的不利方面往往是導(dǎo)致貧困發(fā)生的重要原因，在減貧實(shí)踐中整體性環(huán)境的改善往往也是難度和投入最大的方面。青海98%的地區(qū)屬于國家劃定的集中連片特困地區(qū)，區(qū)位地理、生態(tài)環(huán)境以及特殊的人文歷史等多因素的疊加，使得青海特別是涉藏地區(qū)連片特困6州成為青藏高原和全國貧困發(fā)生面最廣、貧困程度最深、治理難度最大的地區(qū)之一。精準(zhǔn)扶貧階段，青海主要通過易地搬遷、生態(tài)扶貧、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“環(huán)境改善”與“扶貧開發(fā)”統(tǒng)籌發(fā)展，最終贏得了國家深度攻堅(jiān)評(píng)估組給予的“區(qū)域性整體貧困問題得到有效解決，探索出了具有青海特色的工作經(jīng)驗(yàn)”的肯定性評(píng)價(jià)。其中，易地扶貧搬遷在整個(gè)脫貧攻堅(jiān)中被作為“頭號(hào)工程”和“標(biāo)志性工程”。同時(shí)，通過有益性資源投入和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)以及飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。中央深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)召開后，青海審慎確定了15個(gè)深度貧困縣、129個(gè)深度困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)、559個(gè)貧困村和24.1萬深度貧困人口。通過持續(xù)加大組織、資金、政策、人才保障力度、大力發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)、努力擴(kuò)大就業(yè)、補(bǔ)齊發(fā)展短板等，切實(shí)改善了深度貧困地區(qū)脫貧致富的基礎(chǔ)條件，通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社、開發(fā)生態(tài)公益性崗位、生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)扶貧措施，確保了深度貧困地區(qū)絕對(duì)貧困“清零”目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，為青海整體脫貧、實(shí)現(xiàn)全面小康奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、持續(xù)的能力建設(shè)是激發(fā)政策目標(biāo)群體脫貧的動(dòng)力源泉

政府的扶貧開發(fā)能力和貧困群體自我發(fā)展能力提升始終是影響減貧成效的核心所在。從具體內(nèi)容看，政府的扶貧開發(fā)能力主要是政府的社會(huì)動(dòng)員能力、資源整合能力、政府決策能力和政策執(zhí)行能力幾個(gè)方面。貧困群體運(yùn)用所學(xué)知識(shí)、技能,拓展和獲取社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的能力即為貧困群體的自我發(fā)展能力。從實(shí)現(xiàn)路徑看，提高貧困群體的自我發(fā)展能力需要政府提供相應(yīng)的政策制度作為支撐，并動(dòng)員和整合基本的社會(huì)資源，通過具體的行動(dòng)為貧困群體賦能，也就是通俗講的“從輸血轉(zhuǎn)變成造血”，讓貧困群體提升發(fā)展能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自主且可持續(xù)的發(fā)展。當(dāng)然，不管是政府也好，還是貧困群體，能力建設(shè)對(duì)于雙方都有著內(nèi)在的要求，這也是長期以來各國扶貧開發(fā)工作的重要內(nèi)容之一。在青海的貧困類型中能力缺乏是突出方面，并且也是未來貧困治理主要面對(duì)的問題。在精準(zhǔn)扶貧階段，青海制定了《青海省轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》和《青海省推進(jìn)勞務(wù)協(xié)作促進(jìn)就業(yè)扶貧三年實(shí)施方案》，從而指導(dǎo)全省就業(yè)培訓(xùn)工作。人社等多部門逐步建立了工作聯(lián)動(dòng)、信息共享機(jī)制，合力推進(jìn)就業(yè)培訓(xùn)工作助力貧困群體的能力提升。并堅(jiān)持以省內(nèi)勞務(wù)協(xié)作為主，積極拓展跨省勞務(wù)協(xié)作，形成了省內(nèi)短線與省外長線相結(jié)合，組織輸出與個(gè)人外出相結(jié)合，多層次、寬領(lǐng)域的勞務(wù)輸出模式。同時(shí)，對(duì)接需求，注重培訓(xùn)實(shí)效，建立了培訓(xùn)檔案，實(shí)施了規(guī)范化系統(tǒng)化管理。各地在培訓(xùn)過程中，注重加強(qiáng)社會(huì)用工需求對(duì)接，不斷提升培訓(xùn)就業(yè)成效。根據(jù)用人單位需求，組織開展“定向”和“訂單式”培訓(xùn)，及時(shí)進(jìn)行考核鑒定和辦理職業(yè)資格證書，進(jìn)一步激發(fā)了貧困群體脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，讓貧困群體實(shí)現(xiàn)造血式發(fā)展成為了可能。

注釋

①根據(jù)青海省扶貧開發(fā)局2018年—2020年歷年的青海脫貧攻堅(jiān)工作總結(jié)和數(shù)據(jù)匯總信息整理。

②根據(jù)2015年-2010年各年度《青海統(tǒng)計(jì)年鑒》和青海省市（州）級(jí)統(tǒng)計(jì)公報(bào)計(jì)算整理。