南嶺國家公園的法律保護機制研究*

韶關(guān)學(xué)院 裴超旺，蔣浩

一、南嶺國家公園概述

根據(jù)《關(guān)于明確廣東國家公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)事項的通知》規(guī)定，南嶺國家公園規(guī)劃總面積約2121平方公里，包括南嶺—石門臺片區(qū)和丹霞山片區(qū)，涉及韶關(guān)、清遠市的9個縣（市、區(qū)）、30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，范圍內(nèi)有18處自然保護地和國有林場。南嶺山地具有生物和自然特征代表性意義的生態(tài)系統(tǒng)、獨特性意義的自然景觀、稀有性意義的地質(zhì)資源，丹霞山地則具有獨特典型的地質(zhì)資源意義。

（1）南嶺國家公園前身—南嶺國家森林公園。南嶺國家森林公園距離廣東省韶關(guān)市區(qū)70km，坐落于廣東省韶關(guān)乳源縣與湖南省的交界處，設(shè)立于1993年，屬于廣東省目前最大的國家森林公園，公園面積達到273km2。南嶺國家森林公園地處我國亞熱帶落葉闊葉林中心區(qū)，其所在區(qū)域所保持的自然生態(tài)系統(tǒng)是廣東省最完整的，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，自然生態(tài)資源豐富，所在區(qū)域地形多樣，同時生存著許多本土和地域特有的珍稀動植物，其植物就超過了2000種，是廣東省唯一的原始森林，在2017年成為廣東省生態(tài)文明建設(shè)的重點區(qū)域。2020年3月3日，廣東省人民政府就國家公園的規(guī)劃建設(shè)召開專題工作會議，廣東省將全力推動建設(shè)囊括了南嶺國家森林公園、丹霞山片區(qū)以及南嶺—石門臺片區(qū)廣東南嶺國家公園。

（2）南嶺國家公園設(shè)立的目的及意義。南嶺國家公園著眼于國家公園建設(shè)，通過“試點試行、轉(zhuǎn)型升級、構(gòu)建橋梁”，結(jié)合資源稟賦、空間布局、面積規(guī)劃、保護基礎(chǔ)現(xiàn)狀及管理的可行性等特點為對標，建立符合國家公園標準的基礎(chǔ)條件；探索作為對外開放程度最高和經(jīng)濟活力最強地區(qū)綠色發(fā)展道路的示范；探索生態(tài)系統(tǒng)嚴格保護和資源合理利用平衡模式、共建共管共享綠色發(fā)展的示范；探索作為粵港澳大灣區(qū)自然資源的“顏值擔(dān)當”“生態(tài)擔(dān)當”及城市群中不可替代的“綠色明珠”的示范；探索作為“灣區(qū)國家公園模式”重要新動能、世界灣區(qū)國家公園建設(shè)樣板的示范。

南嶺國家公園位于中國亞熱帶過渡區(qū)域，屬于生物區(qū)系的聚集區(qū)域，生存著多樣化的植物和陸棲脊椎動物，是中國境內(nèi)生物多樣性特產(chǎn)產(chǎn)地之一，區(qū)域內(nèi)棲息著相當多的珍稀瀕危物種，屬于珍稀瀕危物種的富集區(qū)域。在國際意義上，南嶺國家公園也屬于陸地生物多樣性關(guān)鍵區(qū)域，是中國十大山地生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性熱點地區(qū)之一，被世界自然基金會列入40處A級保護地點。[1]

二、國外國家公園的法律保護制度概述

“十三五”期間，我國中央政府已經(jīng)明確要求建立健全國家公園體制體系，整合設(shè)立第一批國家公園。2017年發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》，2020年廣東省人民政府召開的南嶺國家公園專題工作會議以及形成的會議決議，為國家公園立法提供了較為豐富的政策支持。我國目前首要的工作是建立健全我國國家公園立法體系，國外國家公園在建設(shè)、管理、實踐中的成功經(jīng)驗，為將來完善我國國家公園體制有著非常重要的指引作用。

（一）美國國家公園法律制度

美國是全球第一個建立國家公園的國家，其在這方面的建設(shè)、管理的經(jīng)驗已成為世界各國學(xué)習(xí)和借鑒的典范。[2]在國家公園建設(shè)發(fā)展中，美國最終形成了以中央機構(gòu)為主，民間機構(gòu)為輔的垂直管理體系；在美國國家公園的運營管理中，其積極引導(dǎo)民眾參與，用嚴格的法律保障公眾參與、監(jiān)督、決策的權(quán)力；美國各國家公園差異明顯，其國家公園管理局根據(jù)各自的特點，施行“一園一法”，直接指導(dǎo)公園內(nèi)部建設(shè)，保留了國家公園的特色自然景觀，確立明確的主題并大力宣傳，在不干擾各地生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，帶來了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）英國國家公園法律制度

1951年，英國建立了第一個國家公園，至今已有70年歷史。英國的國家公園的管理體系如今已較為完善，其所采用的是綜合型管理體系，以國家法律為支撐點，在給予資金扶持的同時，指定特定的政府部門對全國的國家公園進行管理；在管理措施上,為了達到資源保護的同時促進國家公園健康發(fā)展，保護私有權(quán)利,發(fā)揮國家公園科教文化作用，制定并實施合理的規(guī)劃統(tǒng)一管理辦法,促進內(nèi)外交流，加強伙伴合作，保障國家公園的健康發(fā)展。[3]在英國，國家公園保護制度的核心是規(guī)劃制度，合理的規(guī)劃能促使國家公園更好地發(fā)展。通過立法和建立“分權(quán)制”管理制度，對國家公園內(nèi)的居民人數(shù)進行限制，借此緩解由于人口數(shù)量的增長給國家公園自然生態(tài)環(huán)境帶來的破壞與壓力，保障和推動國家公園的可持續(xù)發(fā)展。

（三）法國國家公園法律制度

1963年7月，法國的第一座國家公園正式建立，到目前為止，法國已經(jīng)設(shè)立了10個國家公園，囊括了其國內(nèi)多種不同形態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)。1960年7月，法國正式頒布了《國家公園法》，這是法國出臺的第一部有關(guān)國家級生態(tài)保護區(qū)的法規(guī)，基本套用了美國中央直管的體制。但是法國忽視了國情差異，法國面積小，人口在數(shù)量上雖然不如美國，但其人口密度大大高于美國，所以其國家公園所關(guān)聯(lián)的原住民數(shù)量和生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境的破壞比美國更為嚴重，土地權(quán)屬更為復(fù)雜，相關(guān)的法律法規(guī)難以使管理機構(gòu)以土地所有者的身份行使管理職能。這些問題導(dǎo)致一些國家公園所在地人口流失嚴重，背離了振興地方經(jīng)濟的初衷，也不利于生態(tài)保護的實現(xiàn)。

法國政府于2006年啟動了國家公園體制改革，將國家公園劃分為“核心區(qū)”和“加盟區(qū)”兩個板塊。建立以國家主導(dǎo)的多方合作治理模式，統(tǒng)籌管理各國家公園運營和管理；加強公園理事會的作用，民主化國家公園管理運行機制，讓地方人員積極參與到國家公園的運行管理中。與中央直管體制相比，這次改革更為重視民主式的協(xié)商共管和地方化的治理，使地方政府和居民從過去的“旁觀者”變成如今的“管理者”和“受益者”。[4]

三、南嶺國家公園建設(shè)的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

（一）南嶺國家公園建設(shè)的現(xiàn)狀

黨的第十八屆三中全會第一次提出了“建立國家公園體制”的概念，國家公園在我國是一個全新的事物，各個方面暫處于無序的狀態(tài)，根本沒有可以參考的現(xiàn)成制度。自2015年10月起，我國在幾年間陸續(xù)開設(shè)了10個國家公園體制試點，2021年10月12日召開的聯(lián)合國生物多樣性大會（CBD COP15）高級別會議正式宣布了包括三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園在內(nèi)的我國正式設(shè)立的第一批國家公園。在我國，國家公園體制改革面臨難度大、理論淺、起步晚等問題，所以這些試點承載著重任，肩負著正確綜合性配套改革的希望，試點地區(qū)必須按照我國頒布的《建立國家公園體制總體方案》繼續(xù)不斷探索，在實踐中及時加以改正創(chuàng)新，總結(jié)出一套適合中國國家公園發(fā)展的方案，對于建設(shè)國家公園所面臨的問題，沉著解決，從而在未來能夠繼續(xù)完善體制改革方案和推動我國的改革進程，并能夠為此提供實戰(zhàn)經(jīng)驗支撐[5]。2017年是我國國家公園的建設(shè)進入實質(zhì)推進階段的一年，在黨的十九大報告中，領(lǐng)導(dǎo)小組再一次強調(diào)了國家公園的地位和作用；2020年3月，廣東省人民政府宣布將全力推進廣東南嶺國家公園建設(shè)工作。

（二）南嶺國家公園建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

1.自然資源權(quán)屬不明確

國家公園建設(shè)的重點不僅僅是追求審美上的舒適美觀，更是保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性，因此，要擴大公園面積,就需在國家公園規(guī)劃階段打破行政區(qū)界的壁壘，沖破用地限制，盡最大可能保障生態(tài)系統(tǒng)的完整。然而自然資源權(quán)屬卻會因面積的擴大而變得復(fù)雜化。由于自然資源權(quán)屬直接決定了自然資源的開發(fā)權(quán)，直接影響到權(quán)利主體的核心利益，國家公園內(nèi)的產(chǎn)權(quán)不清，又會引發(fā)土地糾紛、資源爭奪，從而阻礙國家公園建設(shè)。南嶺國家公園包含了廣東南方集體林區(qū)，南方集體林區(qū)人口密集，該林區(qū)約有30%的土地為國有土地，剩余土地歸于集體所有，大部分土地分包到戶，農(nóng)民享有土地的所有經(jīng)濟收益，也可以出租、轉(zhuǎn)讓土地，獲得收益，這使得該片區(qū)域土地權(quán)屬更為復(fù)雜，很難確權(quán)。

2.國家公園管理缺乏規(guī)劃

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國已基本實現(xiàn)脫貧，全面進入小康社會，人民生活水平逐步提高，對旅游等文化需求亦日益增長，生態(tài)旅游作為旅游業(yè)的新潮流，自然也會給國家公園帶來不小的挑戰(zhàn)。在目前的國家公園試點中，部分國家公園出于各種目的發(fā)展旅游業(yè)，已經(jīng)嚴重破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。比如秦嶺生態(tài)保護區(qū)發(fā)展的農(nóng)家樂，正是由于具體的管理規(guī)劃的缺位，導(dǎo)致水體污染，耕地被占用。在國家公園的建設(shè)與發(fā)展中，必須堅持保護優(yōu)先原則，在不破壞環(huán)境的前提下，可以適度發(fā)展生態(tài)旅游及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，對國家公園的各項業(yè)務(wù)進行科學(xué)合理的規(guī)劃是十分必要的。

3.相關(guān)法律效力層級較低

我國國家公園的相關(guān)法律體系還不完善，國家公園法缺乏中央立法，法律效力層級較低且指向不明確。正如《國家濕地公園管理辦法》《森林公園管理辦法》《自然保護區(qū)管理條例》，這些法律沒有明確的指向，也沒有成體系的國家公園的管理條例。低層次的法律法規(guī)，使得其在應(yīng)用中，與其它法律相沖突的時候，削弱了法規(guī)的實效性。

4.國家公園執(zhí)法主體缺失

在我國國家公園管理規(guī)定暫未出臺的情況下，沒有直接的管理機構(gòu)對國家公園進行管理和保護。相關(guān)的法律規(guī)范也沒有明確規(guī)定某一行政機關(guān)的行政執(zhí)法主體地位，使國家對實際發(fā)生的一些違法活動不易針對具體罪責(zé)進行量刑，也使得當?shù)貦C關(guān)無法成為名副其實的保護者。[6]

5.管理模式轉(zhuǎn)變困難

廣東南嶺國家公園面積大，覆蓋區(qū)域廣，區(qū)域范圍內(nèi)涉及多個國家部門劃定的保護區(qū)域，管理權(quán)限極為分散，相關(guān)行政主管部門、地方政府權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)困難，合作效率低下，流程繁瑣。按《建設(shè)國家公園體制總體方案》的相關(guān)要求，南嶺國家公園需要建立一套事權(quán)統(tǒng)一、分級管理的體制，并對原有的管理機構(gòu)進行重組，克服弊端。這其中面臨的挑戰(zhàn)巨大，需要從行政體制、法律制度等多個角度進行整改。

6.保護與發(fā)展的矛盾突出

南嶺國家公園區(qū)域內(nèi)的自然保護地“理念”不同，自然保護區(qū)更偏重于“嚴格保護”，而其他保護地則偏重于“利用”，部分保護地更是存在著過度開發(fā)利用的問題。在嚴格保護和開發(fā)利用之間，暫時還沒有一個科學(xué)規(guī)范的生態(tài)保護模式。在規(guī)劃中，南嶺國家公園屬于禁止開發(fā)區(qū)域，其保護要求必然是最嚴格的，在這種要求下，其區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然會受到限制。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制的前提下，當?shù)卣彤數(shù)厣鐓^(qū)居民為尋求發(fā)展，必然會把目光放在國家公園內(nèi)的大量稀缺性生態(tài)、生物資源上，這使得生態(tài)保護與地方發(fā)展之間的矛盾更為突出。

7.資金保障機制不完善

南嶺國家公園尚未建立資金投入機制，事權(quán)劃分不明確，國家公園資金投入缺乏依據(jù)，中央政府和省級政府沒有明確的資金投入比例。目前我國國家公園的建設(shè)資金來源于多個渠道，而非國家公園建設(shè)的專項資金，體系不成熟。南嶺國家公園屬于禁止開發(fā)區(qū)域，意味著地方政府在短期內(nèi)無法形成綠色的經(jīng)濟發(fā)展點，財政收入難以承擔(dān)國家公園建設(shè)需要的大額資金，即使有社會捐贈和部分企業(yè)投資，也是遠遠不夠的。

四、南嶺國家公園立法架構(gòu)建議

（一）制定《國家公園法》

制定《國家公園法》，應(yīng)當充分明確其立法目的，與我國一直以來堅持的可持續(xù)發(fā)展原則相符，深刻把握國家公園的意義和價值追求，規(guī)范管理秩序，促進國家公園良性發(fā)展，確定生態(tài)保護優(yōu)先的原則。明確國家公園自然資源權(quán)屬，樹立正確的指導(dǎo)思想：保護生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)平衡，維護國家公園的生物多樣性，實現(xiàn)人與自然的和諧相處，促進經(jīng)濟發(fā)展，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念。

（二）構(gòu)建完善的法律體系

完善的法律制度是國家公園的重要保障，可以為其管理經(jīng)營提供重要的制度依據(jù)。國家可以從立法層面上統(tǒng)一國家公園政策，基于更高的層級，制定相關(guān)法律法規(guī)，明確國家公園的功能定位和分類標準，針對不同類型保護地的不同特點制定相關(guān)法規(guī)，將現(xiàn)行各類保護區(qū)行政法規(guī)作為國家公園法律體系的補充。提出地方特色發(fā)展的框架，制定南嶺國家公園的法律制度體系，實行“一園一規(guī)”，保障實現(xiàn)管理的可操作性，結(jié)合嶺南特色和國家公園自身實際特點，從各方面完善南嶺國家公園的規(guī)章制度體系，構(gòu)建具有南嶺特色的國家公園法律體系，從而有效規(guī)范南嶺國家公園的建設(shè)、管理和保護。

（三）完善協(xié)調(diào)、管理體制

通過制定法律，規(guī)范國家公園內(nèi)機構(gòu)的權(quán)力，保障國家公園順利運行；設(shè)立專門的管理機構(gòu)，明確其職能，取締現(xiàn)有的條塊分割的管理體制，確保國家公園相關(guān)建設(shè)的健康、有序發(fā)展，實現(xiàn)公園的有效管理。調(diào)整公園內(nèi)建設(shè)、保護、資源利用、管理和經(jīng)營等社會關(guān)系，建立新型國家公園管理制度。

（四）完善公眾參與制度

南嶺國家公園的建立涉及到龐大的利益群體，南嶺國家公園在嚴格保護的前提下，必然會對當?shù)卣慕?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定影響，也會限制區(qū)域內(nèi)原住民的生產(chǎn)生活活動。因此，為了減少原住民的抵觸心理，更好地建設(shè)和發(fā)展南嶺國家公園，應(yīng)當通過相關(guān)政策，讓人民群眾有機會、有可能向政府提出建議，反映他們的需要，維護自身的合法權(quán)益，并通過立法加以鞏固。南嶺國家公園的管理和發(fā)展，僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的，保護區(qū)域內(nèi)的原住民，對當?shù)氐淖匀粻顩r有足夠的了解，賦予他們對相關(guān)制度的建議權(quán)，鼓勵群眾參與到運營中，有助于南嶺國家公園的宣傳和保護，在一定程度上也可以提高決策的科學(xué)性，確保國家公園相關(guān)政策制定的公開性和透明性。

（五）建立特許經(jīng)營機制

作為一種政府特許經(jīng)營的模式，國家公園可以在以保護為前提的情況下，利用特許經(jīng)營制度，對國家公園進行必要的經(jīng)營建設(shè)，提高公共區(qū)域的服務(wù)質(zhì)量，使國家公園具有多樣性的發(fā)展。在建立國家公園系統(tǒng)的過程中，有償?shù)馁Y源利用是一個重要構(gòu)成部分，承擔(dān)了國家公園相應(yīng)的成本，解決政府在資金、技術(shù)方面投資不到位的問題，為公園周邊經(jīng)濟提供一定的發(fā)展空間。

（六）建立健全生態(tài)補償機制

應(yīng)《建立國家公園體制總體方案》相關(guān)規(guī)定，在保護國家公園自然生態(tài)環(huán)境的前提下，應(yīng)當建立“特許經(jīng)營管理”的制度，通過公私協(xié)力或引入民間資本等投資模式，探索國家公園的多元化管理機制，平衡國家公園各方之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，引導(dǎo)社會公眾積極參與國家公園的建設(shè)，實現(xiàn)資源的合理分配，推動生態(tài)保護和地區(qū)發(fā)展。[7]南嶺國家公園作為一個嚴格保護意義下的保護區(qū)域，必然會限制區(qū)域內(nèi)的原住民的生產(chǎn)生活活動，影響區(qū)域內(nèi)原住民的經(jīng)濟發(fā)展和收入增長，應(yīng)該得到國家的補償。

（七）活化驛道

利用《廣東省南粵古驛道線路保護與利用總體規(guī)劃》的研究成果，實現(xiàn)古驛道文化復(fù)興，在總體規(guī)劃和布局中活化驛道，促進古驛道沿線經(jīng)濟發(fā)展，為古驛道區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)注入發(fā)展的生命力和新動能，以“粵北秦漢古驛道”“南嶺國家公園步道”為基點，形成品牌效應(yīng)，實現(xiàn)南嶺國家公園成為粵港澳大灣區(qū)休閑度假和生態(tài)旅游目的地的愿景。[8]

（八）完善資金保障體系

國家公園各項規(guī)劃和實現(xiàn)離不開資金的保障，中央政府和省級政府應(yīng)當根據(jù)其事權(quán)進行劃分，承擔(dān)建設(shè)與運行資金，設(shè)立專項資金渠道、推廣特許經(jīng)營管理制度、鼓勵金融資本和社會資本為國家公園提供資金支持，積極宣傳，吸引社會捐贈。

五、結(jié)語

伴隨我國國家公園體制建設(shè)的有序推進，廣東省政府大力推動南嶺國家公園的創(chuàng)建工作，將南嶺國家公園作為全省自然保護地的關(guān)鍵區(qū)域，但我國國家公園體制還不成熟，國外一些國家在長年的經(jīng)營運行中，國家公園體制不斷改革，積累的經(jīng)驗對我國有很大的參考作用。立法是法治的前提，法制是保障南嶺國際公園的建設(shè)及其可持續(xù)發(fā)展不可或缺的一道屏障，因此，建立完善的法律體系，盡快彌補我國在國家公園法制體系建設(shè)中的空白，在法律層面上保障南嶺國家公園的建設(shè)與發(fā)展，顯得尤為重要。