村級土地利用規(guī)劃的理論與實踐研究

北京威特空間科技有限公司 馬英

一直以來，我國農(nóng)村地區(qū)的土地應(yīng)用都存在不科學(xué)、不合理的情況，主要表現(xiàn)在盲目擴張建設(shè)用地、亂占耕地以及生態(tài)環(huán)境惡化等多個方面，而這些問題的出現(xiàn)，不僅對農(nóng)村地區(qū)土地資源的高效利用造成了不利影響，同時也阻礙了農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。對此，為了更好地利用農(nóng)村土地資源，在改善農(nóng)村生活環(huán)境的同時，促進新農(nóng)村的建設(shè)，還需要相關(guān)單位結(jié)合所在區(qū)域的實際情況，根據(jù)相關(guān)理論要求以及新農(nóng)村建設(shè)需要，對實現(xiàn)農(nóng)村土地有效利用的規(guī)劃方案進行合理編制及實施，以此來推動相關(guān)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

一、村級土地利用規(guī)劃的相關(guān)理論基礎(chǔ)

（一）協(xié)調(diào)發(fā)展理論

所謂的協(xié)調(diào)發(fā)展理論，就是指若干個不同個體，通過協(xié)同合作達成相關(guān)目標，進而達到共同發(fā)展的目的。而在對村級的土地利用規(guī)劃進行編制的過程中，也應(yīng)以協(xié)調(diào)發(fā)展作為指導(dǎo)理論，不僅要對城市用地方面的“整體調(diào)控”保持重視，推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的有效落實，將農(nóng)村土地盤活，提高農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，使其公共服務(wù)設(shè)施能夠得到進一步完善，為城市化進程的推進以及新農(nóng)村建設(shè)提供支持。還要注意該項規(guī)劃通常是以幾個村為基礎(chǔ)來實施的，因此，在具體規(guī)劃時，必須要結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展理念，將幾個村的共同發(fā)展作為基本目標，將各村域的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，以此來實現(xiàn)多贏。

（二）可持續(xù)發(fā)展理論

該項理論倡導(dǎo)在滿足當代需求的同時，不對后代需求造成影響或危害，注重社會、生態(tài)以及經(jīng)濟等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。而土地資源作為人們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)保障，是重要的社會資源，對其加強可持續(xù)利用，是保證當代以及后代不斷發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，在針對村級土地編制利用規(guī)劃的過程中，還應(yīng)該注重可持續(xù)發(fā)展理念的應(yīng)用，要在充分考慮本地資源環(huán)境以及村域狀況的基礎(chǔ)上，對土地應(yīng)用目標以及經(jīng)濟發(fā)展目標進行合理設(shè)置，不斷優(yōu)化土地應(yīng)用結(jié)構(gòu)及布局，使土地供需矛盾得到有效協(xié)調(diào)[1]。

（三）系統(tǒng)工程理論

在系統(tǒng)工程理論當中，主要將系統(tǒng)和研究的整個過程視為一個整體，從而在整體和子系統(tǒng)之間或者是子系統(tǒng)之間進行有效協(xié)調(diào)，盡可能地獲得更高的效益。而在村級的土地利用規(guī)劃方面，涉及到諸多部門及產(chǎn)業(yè)的利益。想要將有限的資源合理分配到各利益主體，達到提高整體效益的目的，就必須要對系統(tǒng)工程理論保持重視，在了解各利益主體用地需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟、社會、自然以及生態(tài)等條件，對用地結(jié)構(gòu)和布局進行系統(tǒng)地調(diào)整，并對規(guī)劃方案進行編制與評價，最終進行方案的優(yōu)選。

（四）博弈論

在博弈論當中，主要針對決策主體行為的相互作用以及決策均衡問題進行研究。而在對村級土地的利用進行規(guī)劃設(shè)計時，經(jīng)常會涉及到多個主體的利益，因此，該項工作不只是對土地和人的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，更是對人與人之間關(guān)系進行協(xié)調(diào)的工作。而如果能夠在此過程中應(yīng)用博弈論，對各主體間的利益進行有效協(xié)調(diào)，在對個人理性加以滿足的同時，盡可能實現(xiàn)集體理性，推動納什均衡的實現(xiàn)，才能使土地資源配置得到進一步的優(yōu)化[2]。

（五）區(qū)位論

區(qū)位論認為人類在從事經(jīng)濟活動的過程中，往往會受到地理空間的限制，對其加強研究，能夠幫助相關(guān)部門更好地把握人類經(jīng)濟活動中的規(guī)則及空間規(guī)律，從而明確最佳的活動地點，達到提高收益，降低成本的目的。在對村級土地進行利用規(guī)劃編制的過程中，對該項理論進行應(yīng)用，能夠促使相關(guān)人員對所在區(qū)域的情況進行更為全面的考慮，包括水文地質(zhì)、發(fā)展政策、交通條件等，推動因地制宜原則的有效落實。從而達到提高規(guī)劃方案科學(xué)性與合理性的目的[3]。

（六）公眾參與理論

所謂的公眾參與理論，實際就是由政府部門以及相關(guān)規(guī)劃單位積極引導(dǎo)公眾對各項決策進行參與，通過與公眾的雙向交流，將規(guī)劃中的矛盾問題盡可能解決，確保公眾的需求能夠得到更好的滿足。而村級土地利用規(guī)劃，雖然屬于較為微觀的規(guī)劃工作，但卻與村民利益密切相關(guān)，因此，在實際工作中更應(yīng)該對公眾的參與保持重視，要通過調(diào)研分析工作，對農(nóng)村發(fā)展中的問題或者村民關(guān)注的問題加以解決，要在有效收集村民意見的同時，確定規(guī)劃目標，且在規(guī)劃期間，要與村民代表加強聯(lián)系，對于村民訴求要及時反饋，確保規(guī)劃方案能夠在充分協(xié)商和論證以后確定。而在完成規(guī)劃編制工作以后，則應(yīng)該對規(guī)劃方案進行公示和講解，且對于村民給出的意見要展開論證，盡可能優(yōu)化規(guī)劃方案[4]。

二、村級土地利用規(guī)劃的實踐方法

（一）規(guī)劃編制模式

第一，“從上到下”與“從下到上”相結(jié)合的模式。在傳統(tǒng)形式的土地利用規(guī)劃當中，普遍應(yīng)用“從上到下”的方式進行編制，即：由政府部門對相關(guān)規(guī)劃進行直接的決策。但應(yīng)用這種規(guī)劃編制模式，社會各界難以對規(guī)劃編制過程充分參與，導(dǎo)致部分規(guī)劃內(nèi)容會與實際發(fā)生偏離的情況，無法對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生促進作用，甚至?xí)纬煞醋饔昧?。而且我國農(nóng)村類型多種多樣，各村域情況也各不相同，有的村莊主要以糧食生產(chǎn)為主，有的農(nóng)村與城市相鄰，產(chǎn)業(yè)方向主要是城市服務(wù)，還有的農(nóng)村具有良好的自然風(fēng)光，所以更注重觀光旅游。也正因如此，在針對村級土地的利用進行規(guī)劃編制時，必須要對村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)位特征以及特色資源進行充分的考慮，并結(jié)合地方居民意見，與居民共同開展相關(guān)規(guī)劃活動。而為了進一步提高規(guī)劃方案的合理性，除了要堅持既有規(guī)劃編制模式，通過上位規(guī)劃對新農(nóng)村建設(shè)、交通路線以及基本農(nóng)田等內(nèi)容進行綜合平衡，實現(xiàn)村域土地資源利用結(jié)構(gòu)合理優(yōu)化之外，還要將原來“從上到下”的編制模式與“從下到上”的編制模式相結(jié)合。要求相關(guān)部門在進行規(guī)劃編制期間，應(yīng)采取多種形式號召當?shù)卮迕穹e極參與規(guī)劃編制工作，如通過問卷調(diào)查以及座談會等方式，對村民的規(guī)劃訴求加以了解，并在充分了解地方特色、生態(tài)環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的同時，對各方利益加以協(xié)調(diào)，確保規(guī)劃方案能夠更好地體現(xiàn)村域特色以及民情民意。

第二，空間格局規(guī)劃、用途標定以及村莊內(nèi)部細節(jié)規(guī)劃相結(jié)合的模式。這種模式的應(yīng)用，能夠推動“多規(guī)合一”的有效落實。首先，在空間格局方面，要對所在區(qū)域的生活空間、生產(chǎn)空間以及生態(tài)空間的范圍及分布加以確定，確保土地規(guī)劃內(nèi)容能夠契合所在區(qū)域的實際情況。其次，為了更好地銜接上位規(guī)劃，需要針對所在區(qū)域的地塊進行標定，明確其具體用途，并對用途管制規(guī)則加強建設(shè)與應(yīng)用，以此來提高管理的針對性。最后，為了使土地利用率得到相應(yīng)的保證，在改善村民生活的同時，促進村域特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要結(jié)合村域土地利用情況、資源環(huán)境的基本條件以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度，對村莊內(nèi)部細節(jié)加強規(guī)劃，在實現(xiàn)規(guī)劃全面覆蓋的同時，使其能夠有效落地[5]。

（二）規(guī)劃編制流程

1.前期準備環(huán)節(jié)

首先，做好組織準備工作。在對村級土地利用規(guī)劃進行編制以前，需要由上級土地管理部門聯(lián)合相關(guān)部門以及村干部、相關(guān)企業(yè)以及村民代表共同組建工作小組，做好動員宣傳以及人員培訓(xùn)工作，并對相關(guān)工作任務(wù)及內(nèi)容加以明確。

其次，對相關(guān)資料進行調(diào)查。第一，要對當前村域的土地利用情況展開調(diào)查，明確所在區(qū)域的總土地面積以及各類用地面積。第二，要對所在區(qū)域的自然環(huán)境資源展開調(diào)查。包括所在區(qū)域的地形地質(zhì)、土壤條件、氣候條件、資源狀況等。要以調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，對當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力進行研究，分析其環(huán)境容量及資源供給能力，進而掌握所在區(qū)域在資源環(huán)境方面的優(yōu)缺點，為后續(xù)的規(guī)劃編制工作提供支持。第三，社會經(jīng)濟發(fā)展以及人口情況調(diào)查。主要內(nèi)容包括，農(nóng)業(yè)及非農(nóng)人口、出生及死亡人口、戶籍和外來人口、勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)、當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域生產(chǎn)總值、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況以及人均收入等，根據(jù)該項調(diào)查，能夠?qū)Ξ數(shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展情況進行綜合預(yù)測及分析，將當?shù)匕l(fā)展中的相關(guān)問題找出，并結(jié)合當?shù)噩F(xiàn)有條件，找出其發(fā)展優(yōu)勢其發(fā)展?jié)摿?，進而確定其發(fā)展對于土地資源的需求量。第四，土地利用資料的收集與分析，在針對村級土地利用進行規(guī)劃編制時，應(yīng)該與其他規(guī)劃進行有效協(xié)調(diào)，確保其能夠與上位規(guī)劃進行有效銜接，所以，必須要和土地利用有關(guān)的資料進行調(diào)查，包括上級給出的總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃以及農(nóng)田保護規(guī)劃等等。第五，當前土地利用情況分析。該項工作是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃合理編制的重要條件之一，需要相關(guān)人員對當?shù)赝恋乩们闆r進行系統(tǒng)的分析，了解土地利用數(shù)量、利用程度以及利用效益，并對不合理的利用情況加以了解，進而明確未來土地資源利用的主要方向[6]。

2.規(guī)劃方案編制環(huán)節(jié)

首先，要以生態(tài)保護作為基本原則，結(jié)合之前的調(diào)查分析結(jié)果，對所在區(qū)域的用地空間格局進行合理規(guī)劃，包括生產(chǎn)空間、生活空間以及生態(tài)空間等；其次，對土地用途進行標定。以土地利用為目標，借助綜合平衡法對土地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，使用途相同的土地能夠被劃分到同一用地區(qū)當中，并對各分區(qū)設(shè)置相應(yīng)的用途管制規(guī)則；最后，要對村莊內(nèi)部規(guī)劃方案進行詳細編制，要結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展目標、新增用地指標以及土地利用中的相關(guān)問題，對村莊當中的關(guān)鍵用地項目實施詳細的規(guī)劃[7]。

3.協(xié)調(diào)論證及審批環(huán)節(jié)

在確定規(guī)劃方案以后，還需要對規(guī)劃成果進行編制，除了要向有關(guān)部門進行提交、公開、論證和審議以外，還要結(jié)合村民的意見反饋對規(guī)劃方案進行調(diào)整，經(jīng)過科學(xué)論證，并對各方主體利益進行協(xié)調(diào)以后，給出能夠滿足各方實際需求，體現(xiàn)村域特色，具有較強科學(xué)性與合理性的規(guī)劃方案。對于修改完成之后的方案，需要提交相關(guān)部門進行審批和公示[8]。

（三）規(guī)劃成果要求

對于村級土地利用規(guī)劃而言，其規(guī)劃成果主要包含以下幾項內(nèi)容：

第一，文字成果。主要涉及規(guī)劃文本、相關(guān)說明、各種表格以及各項專題研究成果等，例如，當前土地利用情況分析、社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略分析以及資源環(huán)境承載力分析等等。其中，規(guī)劃文本應(yīng)該包含前言、所在區(qū)域的概況、土地利用情況、規(guī)劃目標、布局調(diào)整措施、空間格局劃定、村莊內(nèi)部土地的詳細規(guī)劃、土地用途分區(qū)以及規(guī)劃實施保障等內(nèi)容。而相關(guān)說明，則要對文本內(nèi)容進行具體說明，并做好資源環(huán)境具體情況的分析工作等。第二，圖件成果。主要內(nèi)容包括，當前土地利用情況圖、空間格局圖、土地利用規(guī)劃圖、村莊內(nèi)部規(guī)劃詳圖以及重點項目布局圖等等。要在保證規(guī)劃內(nèi)容精準性的同時，確保規(guī)劃圖件內(nèi)容的完整性和規(guī)范性。如，坐標及比例尺的應(yīng)用、指北針的標注、圖名以及圖簽等。第三，數(shù)據(jù)庫。這里的數(shù)據(jù)庫主要是規(guī)劃成果的一種數(shù)字化建設(shè)，涉及到規(guī)劃圖件、規(guī)劃表格、規(guī)劃文檔、規(guī)劃表格以及元數(shù)據(jù)等，要保證數(shù)據(jù)庫內(nèi)容與紙質(zhì)規(guī)劃成果一致[9]。

三、結(jié)語

綜上所述，針對村級土地利用規(guī)劃理論及實踐加強研究，能夠進一步提高相關(guān)規(guī)劃編制的科學(xué)性與合理性，這對于國家土地資源的合理利用有著非常積極的作用，因此，相關(guān)部門應(yīng)該對該項工作保持高度重視，要結(jié)合實際加強研究，不斷提高相關(guān)規(guī)劃方案的可行性，使其能夠在工作實踐當中得到更好的應(yīng)用。