東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同立法可行性研究*

周福鍵，陳文華

1.廣東培正學(xué)院法學(xué)院；2.廣東培正學(xué)院

一、東北地區(qū)的現(xiàn)狀

首先在這里需要明確東北地區(qū)的范圍，東北地區(qū)所涵蓋的范圍應(yīng)該以2010年所提出的為準(zhǔn)，東北地區(qū)除了東北三省還應(yīng)將內(nèi)蒙古東部地區(qū)容納進(jìn)來(lái)。這些地區(qū)不單單是在地理上與東北三省相鄰，在資源分配上，內(nèi)蒙古東部地區(qū)擁有大量的煤炭資源，而且這些煤炭資源與東北地區(qū)相比更為優(yōu)質(zhì)、產(chǎn)量更大，而且對(duì)環(huán)境影響較小，符合可持續(xù)發(fā)展的理念。至于東北地區(qū)的立法問(wèn)題，并不是指以往的一個(gè)區(qū)域某部法律的問(wèn)題，而是省與省之間、地區(qū)和地區(qū)之間，因地區(qū)文化類似資源分布不均而結(jié)盟的立法問(wèn)題。這些立法，并不單單是指類似于美聯(lián)邦、歐盟成立時(shí)的法律，還可以理解為在正式結(jié)盟之后，由整個(gè)東北地區(qū)為了更好地管理和協(xié)作而補(bǔ)充的其他條款。不過(guò)這里的立法問(wèn)題，僅僅是狹義的立法，就單單指經(jīng)濟(jì)結(jié)盟之法，僅僅是經(jīng)濟(jì)上和資源利用上的結(jié)盟，而不包括政治上的結(jié)盟。盟友之間只是講究交易利益，還會(huì)在省內(nèi)的資源分配和調(diào)動(dòng)方面，稍微地放一下手，為合作打造便利條件，以尋求更好地合作。

其實(shí)，早在2006年的時(shí)候，東北三省就提出了“立法協(xié)作”這一概念。起初是為了解決車輛跨省“外逃”事件而提出的一個(gè)構(gòu)思。這一構(gòu)思也符合2003年的時(shí)候所提出的東北振興理念，值得贊賞的是該想法是得到了三省人大的贊同，而且還有一個(gè)重要的實(shí)施例子—黑龍江的《行政許可監(jiān)督條例（討論稿）》就是根據(jù)《東北三省立法協(xié)作框架協(xié)議》而制定的?？上У氖?，這一美好的構(gòu)思在后來(lái)就沒(méi)有下文了，只是“曇花一現(xiàn)”。雖然得到了人大的支持，但卻沒(méi)有及時(shí)通過(guò)地方立法將成果固定下來(lái)。

除此之外，還有三個(gè)比較重要的原因。第一，因?yàn)檫@是前無(wú)古人的想法，很多地方都沒(méi)有這一做法，這就需要東北地區(qū)自己摸索，沒(méi)有任何的經(jīng)驗(yàn)可以參考。而且中央政府也沒(méi)有相關(guān)政策對(duì)此支持，所以最后也就不了了之。第二，地方權(quán)限有限，這是屬于跨省的立法，在我國(guó)的法律體系里，只有兩種法律規(guī)范可以跨地域立法，那就是全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，而且這一立法范圍也是屬于全國(guó)的，目前還沒(méi)有跨地域的立法活動(dòng)。由此可見，省級(jí)人大面對(duì)這一跨地區(qū)的立法是沒(méi)有權(quán)限的，對(duì)于該立法協(xié)作可以做的事情只能是支持卻沒(méi)有權(quán)力將該協(xié)議變成協(xié)議。因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)區(qū)域的聯(lián)盟，跨省的地區(qū)是無(wú)法真正做到緊密結(jié)盟，并且只能以一份沒(méi)有多大約束力的行政文件作為約束，又因?yàn)楦髯詾檎年P(guān)系，該行政文件只要超出省的范圍，作用也就微乎其微了。最后只能說(shuō)是一個(gè)君子之約，即使這位“君子”是政府，在這個(gè)注重經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，也不能僅僅靠誠(chéng)信管理整個(gè)東北地區(qū)。這是因?yàn)樯婕白罡镜睦娣峙?、行政許可等復(fù)雜的問(wèn)題。這就更說(shuō)明地方立法的重要性。

如果上述的論述正確，那我們就得知，每一次大宗交易，都會(huì)有一個(gè)新的合同或者合作協(xié)議。根據(jù)私法自治原則，這些合同都只能約束雙方主體并且具有一定的保密性，也無(wú)法提供給其他地區(qū)參考。綜上所述，2006年所提出的“立法協(xié)作”理念，也就胎死腹中。

既然立法協(xié)作早已提出，那么就可以在此基礎(chǔ)上結(jié)合世界主流和發(fā)展的要點(diǎn)，對(duì)此提出新的理念。立法協(xié)作是整個(gè)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)議，而這份協(xié)議就是立法，具有法律上的效力。而協(xié)議的具體內(nèi)容是礦產(chǎn)資源、人才資源、經(jīng)濟(jì)收入等資源都涵蓋進(jìn)來(lái)，秉持著凡是可以利用的、對(duì)本地區(qū)有利的都是資源這一理念，勾畫出新的東北地區(qū)內(nèi)部資源的調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

但是，這并非是通過(guò)法律搞獨(dú)立，而是通過(guò)法律的形式將這一重大的改革變得有法可依，也可以說(shuō)是通過(guò)法律的形式將區(qū)域內(nèi)的資源整合起來(lái)，再大力發(fā)展。

二、東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的可行性

目前是最適合對(duì)區(qū)域立法進(jìn)行改革的時(shí)間點(diǎn)，因?yàn)檫@已經(jīng)不是2006年所處的年代，各省的發(fā)展早已不是局限于省內(nèi)合作協(xié)調(diào)發(fā)展，而是需要更廣泛的合作。再者，國(guó)家早已提出依法治國(guó)的理念，現(xiàn)在更要有法可依。十八屆三中全會(huì)習(xí)近平總書記提出，凡屬重大的改革都要于法有據(jù)，在整個(gè)改革過(guò)程中，都要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。因此，區(qū)域立法的呼聲符合現(xiàn)在的政策。

首先，從政策上來(lái)看，中央一直關(guān)注東北老工業(yè)基地的發(fā)展問(wèn)題。2018年9月下旬，習(xí)近平總書記對(duì)東北振興問(wèn)題提出了新的要求，要在改革區(qū)域上面多下功夫，提出了“東北振興十大比喻”。[1]為了更好地激發(fā)某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展動(dòng)力，是需要通過(guò)自身的改革，釋放出更大的動(dòng)力的。而要改革就離不開立法活動(dòng)，改革并不能僅僅依靠行政手段，而是需要上升到法律層面。注重發(fā)揮立法在深化改革進(jìn)程中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。[2]只有如此，執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中才有法可依；只有如此，在改革過(guò)程中才能大刀闊斧，有法律依據(jù)；也只有如此，才可以更好地鞏固改革成果，以免發(fā)生法律糾紛，而無(wú)法可依。

其次，各省的發(fā)展，早已離不開某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)盟友的幫助，而目光早已不限于省內(nèi)，而是擴(kuò)展到全國(guó)，甚至是世界各國(guó)。為了得到更好的發(fā)展，早已和其他地區(qū)共同參與合作項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目合作，將共同的利益“綁”在一起。或者通過(guò)稅收減免的方式，鼓勵(lì)高新技術(shù)企業(yè)落戶和吸引外資。這些都是資源，有資源就可以發(fā)展本省或者該地域的經(jīng)濟(jì)，所以現(xiàn)在的競(jìng)爭(zhēng)，本質(zhì)上就是資源的利用和資源的調(diào)動(dòng)問(wèn)題。而全國(guó)早就出現(xiàn)了八大經(jīng)濟(jì)圈和各城市群體。例如長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈、東北經(jīng)濟(jì)圈、珠三角經(jīng)濟(jì)圈和中原城市群等經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)域，這是“十二五”計(jì)劃所確定下來(lái)的成果。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，也理應(yīng)有相關(guān)的法律出臺(tái)，這也符合我國(guó)十八大所提出的“實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展?！盵3]

最后，立法活動(dòng)是一個(gè)龐大復(fù)雜的工程，如果一開始就得不到群眾的支持，那么這部法律就是一個(gè)敗筆，不會(huì)得到大多數(shù)群眾的認(rèn)可，按照亞里士多德的定義，這并不是一部良法。早在2006年的時(shí)候，就已經(jīng)得到當(dāng)?shù)厝舜蟮闹С?，這也反映出立法協(xié)作是得到大部分人認(rèn)可的。由此可見，這一合作協(xié)議，是符合當(dāng)?shù)厝嗣竦睦娴摹?/p>

另一方面，東北曾經(jīng)被偽滿洲國(guó)統(tǒng)治，也就是日本的殖民地，這里曾多災(zāi)多難?，F(xiàn)階段看來(lái)，東北地區(qū)的民族主要有漢族、蒙古族、滿族和朝鮮族。雖然體現(xiàn)的是多民族其樂(lè)融融的局面，但熟悉中國(guó)歷史的人都知道，東北地區(qū)在古中國(guó)屬于少數(shù)民族所在的區(qū)域，因此不少文化習(xí)俗都是屬于少數(shù)民族的。在經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的歲月之后，才形成如今民族大團(tuán)結(jié)的局面，但是在此時(shí)間段內(nèi)，各民族文化相融是不可避免的。東北三省因?yàn)橘Y源豐富，打下了牢固的重工業(yè)基礎(chǔ)。其實(shí)，東北地區(qū)的發(fā)展和未來(lái)利益，只有當(dāng)?shù)氐娜罕姴诺弥鋬?nèi)在的利弊。這也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的好處，可以充分體現(xiàn)某一族群或者地區(qū)群眾的利益。

在發(fā)展層面上，其實(shí)各省都有自身的問(wèn)題，東北地區(qū)的緩慢衰落，除了資源的日益枯竭的和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化問(wèn)題，還有一個(gè)問(wèn)題，就是當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)的問(wèn)題。如果沒(méi)有一部可以體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝死娴姆?，東北地區(qū)的振興問(wèn)題，可能會(huì)力不從心。東北地區(qū)和全國(guó)各地略有不同，從稱呼上，絕大部分的省份，都是稱呼自己為某一省或者直轄市的人，就像是河南人、廣東人、福建人等等，唯獨(dú)東北人不會(huì)稱呼自己是某某省的人。那是因?yàn)楫?dāng)?shù)厝藢?duì)“東北”兩字的認(rèn)同度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自己所在的省份。也就是首先會(huì)對(duì)自己是“東北人”有認(rèn)同感，其次才是對(duì)省籍的認(rèn)同。而區(qū)域立法，更是將“東北特色”以法律的形式固定下來(lái)，從而增強(qiáng)凝聚力更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

綜上所述，東北地區(qū)的區(qū)域立法問(wèn)題，在政策、經(jīng)濟(jì)、文化等方面已具備了一定的條件。而且在實(shí)施和適用方面，會(huì)得到當(dāng)?shù)孛癖姾偷胤饺舜蟮闹С帧?/p>

三、東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的必要性

區(qū)域立法，是為某一區(qū)域在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、資源調(diào)配以及在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題而預(yù)設(shè)的法律制度。通過(guò)立法活動(dòng)，目的在于使某一地域內(nèi)的省與省之間或者省與市之間進(jìn)行緊密合作，并將這種合作關(guān)系通過(guò)法律制度規(guī)范化。以此完善市場(chǎng)機(jī)制和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，合理地調(diào)動(dòng)各種資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展。東北地區(qū)作為一個(gè)老工業(yè)基地，資源雖然種類多，但在分布上卻不均，只能通過(guò)省與省的合作，有限度地調(diào)動(dòng)資源。例如東北地區(qū)的教育資源，大多分布在中南部，而北部和東部就較少。

四、東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法制度建議

東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域立法，目前主要有一個(gè)重要障礙，只要解決了這個(gè)問(wèn)題，才可以部署下一步的行動(dòng)。在我國(guó)很少將幾個(gè)省或者幾個(gè)城市視為一個(gè)地區(qū)，雖然有所謂的經(jīng)濟(jì)圈和城市群，但那只是在政策上的稱呼。而省市的立法權(quán)都是有地域限制的，要想跨省立法，只能通過(guò)全國(guó)人大的授權(quán)，地方人大才可以有權(quán)和其他省份或者城市進(jìn)行基于經(jīng)濟(jì)上的互助的聯(lián)盟立法。除此之外，還可以由全國(guó)人大直接對(duì)某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟立法進(jìn)行認(rèn)可或者制定相關(guān)的法律法規(guī)。個(gè)人認(rèn)為第一種方法是最為可取的，有以下理由：

第一，專業(yè)性更強(qiáng)。如果是由全國(guó)人大為某一地區(qū)進(jìn)行立法，那么根據(jù)立法程序的要求，就是由全國(guó)人大的專業(yè)委員會(huì)和專家對(duì)該法律進(jìn)行調(diào)研、起草、審核，最后由全國(guó)人大投票表決方可通過(guò)。這樣的做法對(duì)區(qū)域立法是不大有利的，主要是起草委員會(huì)首先要對(duì)該區(qū)域進(jìn)行調(diào)研了解，每個(gè)人對(duì)調(diào)研的結(jié)果都會(huì)有不一樣的看法，據(jù)上述所說(shuō)，只有東北地區(qū)的群眾才知該立法是好是壞，對(duì)自己有什么有利的地方，而且也只有當(dāng)?shù)厝瞬胖雷约旱牟蛔愫腿毕?，知道自己的文化?xí)俗。

第二，操作性更強(qiáng)。全國(guó)性立法與地方立法相比，效力的確更高，但是就規(guī)范化的細(xì)致性和具體性而言，卻比不上地方性立法。換句話而言，同一部門法，在具體執(zhí)行上，該如何行使？地方立法是在遵循全國(guó)人大制定的法律之下，根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況設(shè)立具體的做法和標(biāo)準(zhǔn)。如全國(guó)人大制定的《行政許可法》，而每個(gè)地區(qū)都有制定出XX省《行政許可監(jiān)督法》作為具體的依據(jù)。在實(shí)施中，都是以地方立法和全國(guó)性立法作為標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行的。因此，由全國(guó)人大授權(quán)地方人大這一權(quán)力，那么區(qū)域立法操作性會(huì)更強(qiáng)。

第三，靈活性更大。當(dāng)?shù)厝嗣竦睦鎽?yīng)該得到更好地保護(hù)，而當(dāng)?shù)厝罕娚钪摰赜虻睦住５胤饺舜笤诹⒎〞r(shí)，也會(huì)征求當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?，可以更好地結(jié)合地方實(shí)際情況，特意針對(duì)本地所面臨的難題，進(jìn)行立法。立法的靈活性表現(xiàn)在兩個(gè)層面。其一，就是地方立法的選題具有高度的靈活性，特別是地方的自主性和一些試驗(yàn)性的立法項(xiàng)目，進(jìn)一步探究該法的合法性和可行性。另一層面，所有的地方立法都要遵循中央立法，并以中央立法作為原則，也有一些中央立法對(duì)地方立法是有授權(quán)的，那么地方立法就會(huì)在其法律條文中體現(xiàn)出“地方特色”，實(shí)際上地方立法就是中央立法在本地區(qū)的體現(xiàn)。[4]至于區(qū)域立法更是起到很好的過(guò)渡作用。因此，經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)的地方人大，在實(shí)踐中靈活性更大，也可以針對(duì)地區(qū)進(jìn)行立法試驗(yàn)，相比之全國(guó)人大的立法，省去了不少成本，而且執(zhí)行效率也將會(huì)大大提升。

由此可見，地方人大在得到授權(quán)之后，在有權(quán)力設(shè)立省與省之間的結(jié)盟之法時(shí)，將會(huì)更加按照實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃，而且這更加會(huì)體現(xiàn)出一個(gè)地區(qū)的群眾的利益，從而得到切實(shí)的保護(hù)。