“三治融合”理念下流動人口治安管理優(yōu)化路徑
——以“德治”理念的應(yīng)用為例

中南財經(jīng)政法大學(xué) 田煒健

“三治融合”理念起源于浙江桐鄉(xiāng)，而后黨的相關(guān)會議將“三治融合”納入國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略當(dāng)中，在全國推廣?！叭稳诤稀崩砟钇鸪跤糜卩l(xiāng)村治理，浙江省委十四屆六次全會提出了“強化自治、法治、德治融合的基層治理方式”，這表明“三治融合”成為當(dāng)今基層社會治理的發(fā)展方向，正向基層社會治理的多個領(lǐng)域延伸擴展①。現(xiàn)有關(guān)“三治融合”的研究大多集中于從宏觀上研究如何將“三治融合”更好地應(yīng)用于社會治理當(dāng)中，未能結(jié)合社會治理當(dāng)中某個具體的事務(wù)進(jìn)行研究。

基層社會治安治理是基層社會治理的重要方面，而流動人口治安管理是社會治安管理的核心部分②。20世紀(jì)90年代初，我國逐步對社會治安管理和流動人口管理展開了初步的探索③，之后從社會環(huán)境影響、警察的打擊作用、民警配置考核、基層安防建設(shè)、管理主體的權(quán)限、協(xié)同治理、大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用、流動人口權(quán)益和歸屬感、流動人口社區(qū)融合等方面進(jìn)行研究，也有許多學(xué)者就某一個地方的實際情況進(jìn)行研究給出優(yōu)化的管理方案。部分研究體現(xiàn)了自治、法治、德治的思想，但是未從“三治融合”的角度來進(jìn)行研究，過多強調(diào)自治和法治的作用，忽視了德治的應(yīng)用。流動人口由于其特殊的身份，內(nèi)心認(rèn)同感較差，與本地居民矛盾激烈，在化解這些矛盾上，德治具有不可忽視的重要作用。如何通過德治教化的方式來化解矛盾，將流動人口融入當(dāng)?shù)?，值得我們進(jìn)行研究。

一、德治理念在流動人口治安管理中的應(yīng)用

德治即以德治理，通過人性化的服務(wù)和道德教育感化，增強集體歸屬感和凝聚力，構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的整體。

在流動人口治安管理具體實踐中，德治的應(yīng)用主要表現(xiàn)為切實保障流動人口的合法權(quán)益，可從以下幾個方面體現(xiàn)：

首先是人口業(yè)務(wù)辦理效率。比如烏海市公安局推出了辦戶辦證“四取消、五免費、網(wǎng)上辦”的便民舉措，明確規(guī)定在全市任意一個派出所均可以辦理流動人口戶證業(yè)務(wù)，提高辦事效率，簡化業(yè)務(wù)程序，確保流動人口能夠順利辦理戶籍、身份證和居住證業(yè)務(wù)。通過提高業(yè)務(wù)辦理的效率，可以讓流動人口更快地在當(dāng)?shù)卣Ｉ?，從而融入?dāng)?shù)亍?/p>

其次是切實解決流動人口實際困難。比如烏海市公安局要求公安機關(guān)面對外來務(wù)工人員求助，積極幫助解決實際困難，免費提供法律援助，及時協(xié)調(diào)化解涉及的欠薪、騙工、債務(wù)等糾紛。通過切實解決流動人口的實際困難，從而讓他們有歸屬感，增強對當(dāng)?shù)卣男湃?，自覺遵守相關(guān)的規(guī)定。

最后是深入了解流動人口需求。比如上海市郊區(qū)派出所創(chuàng)新了“民警兼任村官”模式，兼任村官的社區(qū)民警要參與到村務(wù)工作的決策中去，促使他們對社區(qū)的不穩(wěn)定因素做到及時了解與掌握，向村委會及時反饋群眾的意見、建議，在收集民意過程中還注重政策法規(guī)宣傳，充分發(fā)揮橋梁與紐帶作用。只有深入了解流動人口的需要才能有針對性地為他們服務(wù)，解決問題，否則將會加劇他們的不滿。

二、“德治”理念應(yīng)用在流動人口治安管理中存在的問題

（一）“德治”與“自治”融合程度不足

1.服務(wù)意識不強

流動人口大多來自經(jīng)濟發(fā)展較落后的城市或者大中城市的周邊地區(qū)，他們來到新城市的主要目的是尋求工作。過去傳統(tǒng)的流動人口大多是農(nóng)民工，經(jīng)濟和文化水平普遍較低，擾亂社會秩序，與城市居民矛盾激烈，所以流動人口治安管理者更加注重管理，而輕視了服務(wù)。隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市社會經(jīng)濟發(fā)展對從業(yè)人員要求在逐步提高，由此也引發(fā)了我國流動人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，原來的以農(nóng)村純粹的農(nóng)村剩余勞動力為主的流動人員結(jié)構(gòu)逐步朝向知識型和技能型人員結(jié)構(gòu)方向發(fā)展④。他們的文化程度和思想觀念都發(fā)生了變化，對公平有更加強烈的訴求。⑤但是管理者并沒有改變他們的觀念，仍然是注重管理，服務(wù)意識不強，易引發(fā)流動人員不滿的情緒，激化了管理者與流動人口的矛盾，不利于流動人口管理工作的開展。

2.群眾觀念不強

國家提出自治、法治、德治相融合的社會治理格局，但將自治放在了首位，這也讓基層治理主體把更多的重心放在了自治的創(chuàng)新當(dāng)中，卻忽視了德治的融入，沒有堅持群眾路線。群眾路線指一切為了群眾，一切依賴群眾，從群眾中來，到群眾中去，一個重要的思想就是要站在群眾的角度來開展各項工作。

但是現(xiàn)階段的流動人口治安管理過度重視創(chuàng)新管理形式，照搬照抄其他地區(qū)的先進(jìn)做法，沒有結(jié)合本地區(qū)的流動人口特點，從流動人口權(quán)益的角度去思考進(jìn)行創(chuàng)新。例如利用線上軟件和平臺收集信息是自治的一大創(chuàng)新，但是基層管理主體過度依賴這一方法，忽視了許多中老年人并不使用QQ、微博、微信等線上軟件，這反映了管理主體并沒有從流動人口的角度思考問題。同時現(xiàn)階段社區(qū)警察頻繁更換，對群眾的了解僅僅基于與居委會和村委會的溝通，未能深入了解群眾真實情況和真正的需求?；鶎影踩婪妒橇鲃尤丝谥伟补芾聿豢扇鄙俚沫h(huán)節(jié)，可以有效發(fā)現(xiàn)和預(yù)防流動人口引發(fā)的違法犯罪行為，并對此做出及時的反應(yīng)，保障城市居民的生命安全。但是基層安全防范工作收效不明顯，許多警察有“重打擊，輕預(yù)防”的思想。再加上警察獎勵考核機制也更加注重打擊違法犯罪等更具效果的工作，導(dǎo)致基層安全防范力量配備不足，安防工作開展不到位，對轄區(qū)內(nèi)日常表現(xiàn)、活動軌跡等情況把握不全面，對流動人口違法犯罪的動機及發(fā)案特點缺乏分析研判和歸納總結(jié)，致使民警無法在治安管理工作中主動防范，造成工作被動。這種“重打擊，輕預(yù)防”的思想正體現(xiàn)了沒有堅持群眾路線，而是為了業(yè)績。

（二）德治與法治融合程度不足

1.保障流動人口權(quán)益相關(guān)法律不完善

流動人口是城市當(dāng)中較為特殊的群體，他們比起其他人更加敏感，權(quán)益也更容易受到侵害。法律是他們權(quán)益受到保障的支撐，但是現(xiàn)如今有關(guān)保障流動人口權(quán)益的法律并不完善。以至于流動人口對管理主體的信任感差，遇到問題常常向老鄉(xiāng)尋求幫助，而不向所在地組織尋求幫助。⑥為了自我保護，流動人口不得不建立各種“地下保護組織”，易發(fā)生群體性事件，加深了社會的不穩(wěn)定性。

2.警察考核獎勵機制不完善

德治意圖建造一個“我為人人，人人為我”的共同體，這個共同體既包括流動人口，也包括管理者。所以德治的人性化也應(yīng)該體現(xiàn)在警察的考核激勵機制上，流動人口的工作復(fù)雜，工作量大，但是考核往往更加重視對犯罪的打擊的成果，對于基層安全防范建設(shè)和社會服務(wù)等收效不明顯的工作反饋力度不夠，甚至不作為考核的項目，導(dǎo)致基層警察工作積極性不高，人口管理工作流于形式。

三、“德治”理念在流動人口治安管理中應(yīng)用的優(yōu)化路徑

（一）深化自治與德治的融合

1.堅持群眾路線

流動人口治安管理主體在治理過程中要堅持群眾路線，堅持從群眾的角度進(jìn)行思考，衡量治理方式的可行性?！叭稳诤稀辈⒉皇且环N固定的治理模式，而是一種靈活思想，各地區(qū)要結(jié)合本地區(qū)流動人口的特點，分配治理資源，創(chuàng)新治理方法，切實保障群眾的訴求能夠響應(yīng)。要強化與群眾的聯(lián)系，深入基層，實現(xiàn)基層民警專職化，獲取基層群眾的真實情況，了解基層群眾的真實訴求。

要轉(zhuǎn)變“重打擊、輕防范”的工作理念，首先配齊基層安全防范力量，落實安防工作，及時掌握轄區(qū)內(nèi)流動人口日常表現(xiàn)、活動軌跡等情況，對流動人口違法犯罪的動機及發(fā)案特點分析研判和歸納總結(jié)。其次需要加大流動人口治安預(yù)防的投入，為農(nóng)村地區(qū)增設(shè)微卡口、鷹眼設(shè)備及高清視頻監(jiān)控數(shù)量，通過車牌識別、人臉識別、特征分析等智能運算系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全地區(qū)的立體化治安防控體系。

2.增強服務(wù)意識

由于地域的差異和本地居民固有的歧視心理，流動人口社會融入感普遍較差，如果流動人口管理主體一直秉持“重管理，輕服務(wù)”的觀念進(jìn)行管理，只會繼續(xù)惡化與流動人口之間的矛盾，加劇社會的不穩(wěn)定性?，F(xiàn)階段管理主體應(yīng)該增強服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變治理理念，將管理融入服務(wù)當(dāng)中，逐漸消除與流動人口之間的情感隔閡。例如改善流動人口聚集區(qū)的環(huán)境，提高流動人口生活水平，幫助他們解決生存和工作問題，針對流動人口關(guān)心的就業(yè)、子女入學(xué)、醫(yī)療保障等實際問題，主動上門服務(wù)，提供用工、房屋租賃、子女入學(xué)、入托等各類信息⑦，實現(xiàn)在服務(wù)中引導(dǎo)他們?nèi)谌胨诘貐^(qū)。只有增強歸屬感，化解流動人口與治理者之間的矛盾，他們才會遵守所在地區(qū)的法律，積極配合完成工作。

（二）深化德治與法治的融合程度

1.完善保障流動人口權(quán)益有關(guān)法律制度

首先要改革戶籍制度，加快社會保障、城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生計生、住房以及財政保障等相關(guān)政策措施改革落地。其次要健全基本公共服務(wù)，完善居住證制度，進(jìn)一步促進(jìn)流動人口的融合，同時要暢通流動人口利益訴求渠道，不斷提高流動人口維權(quán)質(zhì)量。再次要全面取消戶口性質(zhì)劃分，建立新型的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，促進(jìn)各項相關(guān)政策措施的改革。最后有序解決存量流動人口的落戶問題，重點考慮為工作時間長、長期從事特殊艱苦行業(yè)一線解決落戶問題⑧。

2.完善考核獎勵機制

基層派出所社區(qū)民警每天需要完成各種瑣碎的工作，不僅要開展安全防范宣傳、調(diào)查走訪以及案件回訪等工作，還要開展犯罪線索排摸、化解鄰里糾紛、檢查消防安全、整治交通、護校以及非警務(wù)類報警處置等等。基層警力普遍配備不足，所以考核獎勵機制成為他們的工作指向，他們會優(yōu)先重點完成考核的工作。表彰獎勵名額往往分配給打擊違法行為的治安民警，而表彰獎勵又直接影響基層民警的職級晉升，這種情況并不利于激發(fā)社區(qū)民警的工作熱情，導(dǎo)致社區(qū)民警不安于現(xiàn)狀，流動性大大增強。

所以要完善民警的考核獎勵機制，通過綜合考評，評估社區(qū)民警在流動人口管理當(dāng)中是否真正發(fā)揮了自身職能，尤其是考評過程中相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)全面，不能夠只側(cè)重于工作結(jié)果的有效性，要對社區(qū)民警的工作過程進(jìn)行規(guī)范限制。并通過獎懲措施的設(shè)置和落實提高案前管控效率，并與評先評優(yōu)、職級晉升掛鉤，提高社區(qū)民警的工作積極性⑨。

3.深化“三治”間融合程度

自治、法治、德治都有自己的內(nèi)在邏輯，兩兩組合是一種進(jìn)步，也是“三治融合”應(yīng)用到流動人口治安管理的必經(jīng)過程。但是想要充分發(fā)揮德治，或者自治法治的作用，要將三個邏輯的有機結(jié)合才行。

事實上，在流動人口治安管理中，“三治”缺一不可，德治缺少，治理成本將大幅度加；而法治或自治缺少，面臨的或是基層社會治理的崩潰⑩。所以加強德治與自治、法治融合的基礎(chǔ)上，流動人口治安治理主體要注重“三治”三者間的融合。“三治”的融合表象是三種治理方法的融合，實際上其內(nèi)部是三種思想的融合，如何融合非常抽象，但是可以將其概括為三個字：“合”“穩(wěn)”“活”。

首先“合”指將所有要素聚集在一塊，既包括將自治、法治、德治三個理念貫穿管理的始終，也包括在治理的過程中，其目的是要將社會所有要素聚集在一塊。自治激發(fā)治理積極性，法治增強治理意識，德治提升了社會責(zé)任感，從而將社會上所有的治理資源聚合在一塊，合的過程事實上就是“三治”融合的過程。

其次“穩(wěn)”指穩(wěn)定社會所有要素，“三治”各自的目的都是為了達(dá)到一種穩(wěn)定的狀態(tài)，自治穩(wěn)定社會秩序，法治打擊違法犯罪分子，限制了治理主體的治理行為，達(dá)到一種適度的穩(wěn)定狀態(tài)，德治實現(xiàn)心靈和情感的穩(wěn)定。當(dāng)其朝著讓社會穩(wěn)定和諧的目的一起發(fā)力的時候，也是融合的體現(xiàn)。

最后“活”指靈活地融入，有需要時，就融入進(jìn)行來?！叭巍钡娜诤希瑳]有配方，無法呆板地融合，當(dāng)做到了“合”和“穩(wěn)”，哪方面不足，就補充哪一方面，這也是“三治融合”的實現(xiàn)。“三治融合”就像做一盤菜，不是所有菜都要堆得滿滿的，有主菜，有配菜，也有裝飾品，缺少一個雖然可以吃，但總欠圓滿。當(dāng)配齊的時候，他就不僅僅是一盤菜，而成了一個藝術(shù)品。

四、結(jié)語

德治理念應(yīng)用到流動人口管理中有無可比擬的優(yōu)越性，但是單靠德治也是無法實際解決問題的。關(guān)鍵是要將德治、自治、法治三者融合在一塊?！叭巍比诤系倪^程具有漸進(jìn)性，由兩兩組合到三者真正融合，才是真正實現(xiàn)“三治融合”?！叭稳诤稀笔怯上露系慕?jīng)驗總結(jié)，具有靈活性和包容性，不同地區(qū)和領(lǐng)域都可以形成不同的治理模式，這也是“三治融合”的魅力。本文從德治的應(yīng)用為例，進(jìn)而說明“三治”間的融合才是治理的關(guān)鍵，從宏觀上提出了流動人口與“三治融合”相結(jié)合的一個思路，“三治”融合的方法相對是比較理論抽象的。下一步，需要結(jié)合某一個具體地區(qū)的具體情況，將理論融入其中，將應(yīng)用和融合的方法具體化。

注釋

①郁建興.“三治融合”的持續(xù)創(chuàng)新[J].治理研究,2020,36(6):8-11.

②苗春.上海農(nóng)村流動人口治安管理創(chuàng)新研究[D].上海:上海師范大學(xué),2020.

③戚瑩.大數(shù)據(jù)視野下流動人口服務(wù)與管理法治化研究[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿,2020(3):108-111.

④苗春.上海農(nóng)村流動人口治安管理創(chuàng)新研究[D].上海:上海師范大學(xué),2020.

⑤李建新,丁立軍.“污名化”的流動人口問題[J].社會科學(xué),2009(9):56-64.

⑥馮曉英.對北京市流動人口聚居區(qū)治理的再思考[J].北京社會科學(xué),2006(6):91-97.

⑦斯慶圖雅.烏海市流動人口治安管理研究[D].呼和浩特:內(nèi)蒙古師范大學(xué),2020.

⑧黎俊鴻.廣州市流動人口治安管理問題研究[D].廣州:華南理工大學(xué),2017.

⑨苗春.上海農(nóng)村流動人口治安管理創(chuàng)新研究[D].上海:上海師范大學(xué),2020.

⑩盧芳霞,丁丁.“三治融合”對重大社會風(fēng)險防范化解的作用[J].浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2020,19(2):182-189.