基于社會公平原則的最低生活保障標準設計與完善

河北大學管理學院 仇賽

一、我國低保標準的現(xiàn)狀分析

（一）法律制度方面

1999年國務院通過并頒布了《城市居民最低生活保障條例》，國家以法律的形式來保障城市居民享受低保待遇的權利，而此時農(nóng)村居民卻沒有受到保障，此時法律上的不公平在此體現(xiàn)。2006年國務院下發(fā)《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，2007年7月11日，國務院下發(fā)《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。此時雖然從表面上看我國從城市到農(nóng)村建立起了覆蓋全國的最低生活保障的法律制度，都既定了城鄉(xiāng)低保的標準，但這種標準還是帶有城鄉(xiāng)差別、農(nóng)村低保和五保之間有差別的保障制度[1]。2010年3月十一屆全國人大三次會議上，96名代表提出3件議案，要求制定社會救助法。2018年9月8日第十三屆全國人大常委公布的立法規(guī)劃中《社會救助法》排在第一類，這體現(xiàn)出許多貧困人口的利益需要得到保障，也體現(xiàn)了國家對扶貧工作的重視和決心，制定《社會救助法》迫在眉睫。

（二）資金方面

城市居民最低生活保障資金來源主要為市、區(qū)兩級財政與記機關、企業(yè)事業(yè)單位來承擔，還有部分資金來源與民間組織的無償捐贈。農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。地方各級民政部門要根據(jù)保障對象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級財政部門審核后列入預算。中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。農(nóng)村五保的資金主要來源與地方財政預算、農(nóng)村集體經(jīng)營收入、中央財政補助、供養(yǎng)機構的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)。截至2018年年底，我國全年支出最低生活保障資金為1632.1億元，同比2017年上漲34.35億元。

在城鄉(xiāng)總體支出方面，城市低保資金支出為575.2億元，全國城市低保平均保障標準579.7元/人·月，同比上年增長7.2%。農(nóng)村低保資金支出為1056.9億元。全國農(nóng)村低保平均保障標準4833.4元/人·年，比上年增長12.4%。在特困戶供養(yǎng)方面全年支出農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)資金306.9億元。全年支出城市特困人員救助供養(yǎng)資金29.5億元。我國低保水平待遇是逐年提升的。以河北省秦皇島市為例，2019年城鄉(xiāng)低保標準提高到城鎮(zhèn)不低于每人每月660元，農(nóng)村不低于每人每年4400元，同比2018年份別增長每人每月60元，每人每年400元。

在總支出占GDP比重方面全年低?？傊С黾s占2018年全年GDP的0.18%，同比2017年降低了0.01%。這說明我國加強了扶貧力度，增加低保支出，低保待遇也逐年變好，但是2018年GDP比2017年GDP增長79549億元，低保支出占GDP比重反而下降0.01%這說明低保的待遇水平?jīng)]有隨這經(jīng)濟的發(fā)展同步提高，低保水平仍偏低，城鄉(xiāng)低保待遇標準仍不公平。

（三）參保人數(shù)方面

截至2018年年底，全國低保對象共2506.8萬戶、4526.1萬人，同比2017年低保對象減少484萬戶，780.1萬人；城市低保對象605.1萬戶、1007.0萬人，農(nóng)村低保對象1901.7萬戶、3519.1萬人，同比2017年，城市低保對象減少136.4萬戶、254萬人，農(nóng)村低保對象減少347.6萬戶、526.1人。在特困人員人數(shù)方面。截至2018年年底，全國共有農(nóng)村特困人員455.0萬人，比上年減少2.6%。全國共有城市特困人員27.7萬人，比上年增長9.1%。貧困戶貧困人口總體減少這體現(xiàn)出我國脫貧攻堅的決心與低保制度所取得的成效，但是其中的問題就在于農(nóng)村人口貧困數(shù)量遠大于城市人口，而且農(nóng)村低保待遇又低于城市這由進一步加大了不公平。在參與的人群方面我國低保政策有著新的進展，2018年，農(nóng)村低保迎來改革，三類殘疾人將無緣低保：已領其他補貼的殘疾人，收入高的殘疾人，有房有車的殘疾人。這促進了制度的公平，農(nóng)民舉雙手贊成。

二、在公平視角下低保標準設立過程中存在的問題

（一）法律層級較低，政府責任缺失

首先在法律層級方面，當前法律層級偏低是我國社保制度的普遍性問題，當前只出臺了一部《社會保險法》。正是由于缺乏強制性的法律條款的約束和保障，沒有統(tǒng)一明確的低保標準計算方法，這才導致低保標準參差不齊，導致城鄉(xiāng)間低保待遇差距懸殊，甚至出現(xiàn)漏保的情況，導致應該享受到低保待遇的群眾未享受到基本待遇，更加大了社會的不公平。其次在政府責任方面，許多地方政府還未意識到最低生活保障制度的重要性，沒有能盡職盡責的考察本地低保戶的生活狀態(tài)，因地制宜地設定最低生活保障標準，甚至出現(xiàn)漏保的情況。在對低保戶的資格審查時，審核審批方面更是效率低下，最后使低保戶權益受損。有些政府工作人員在面對低保戶的咨詢時態(tài)度惡劣，沒有維護受助者的尊嚴。

（二）低保的標準的設立存在區(qū)域性差異

由于我國城鄉(xiāng)二元結構與東西部發(fā)展的歷史差距，導致低保標準設立存在區(qū)域性差異。我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障標準高、保障范圍大，而經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢的區(qū)域總體水平偏低，在城鎮(zhèn)低保基本能普遍覆蓋，但是在偏遠的農(nóng)村地區(qū)，保障范圍小。雖然我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分,制定標準應存在差異性，但也應有相對統(tǒng)一的規(guī)范和依據(jù),同時考慮盡可能地縮小城鄉(xiāng)差距。有些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因缺乏制定低保標準的相關技術水平，僅依靠估算制定最低生活保障標準水平，導致低保標準的設置缺乏準確性[2]。

（三）缺乏對影響確立低保標準因素的考察和評估

首先在資金方面，許多城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村沒有對本地區(qū)的資金的使用情況進行有效的評估，從而設定的低保水平標準偏低，從而導致對低保的支出占總支出的比例過低，使低保人員不能得到充分的保障，加劇了不公平的差距。其次在需求方面缺乏考量保障人群的生活需求、發(fā)展需求。對物價水平的變化也沒有做到及時的考量，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而使得最低生活保障標準沒有隨物價水平變化而及時調整，低保標準的設置沒有與實際的需求相符。在適應人群的判定上缺乏對人群種類的考察和評判，缺乏精準度，例如對于領取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民，一些地區(qū)缺乏對人員資質的深度考察和評估，導致此類人群在領取低保資金的同時又賺取其他收入，從而導致橫向不公。

三、完善最低生活保障標準的建議

（一）完善法律制度提高法律層級，明確政府責任提高行政效率

首先在提高低保的法律層級方面將當前草擬的《社會救助法》加快審批通過并加以施行，保障困難群眾的基本權益。立法是以法制手段保障最低生活保障公平的第一步[3]。在此之后，應該把《最低生活保障法》的確立提上議事日程，使得有明確的低保標準計算方法，以此來使保障低保標準的制定更加公平公正。其次在提高政府辦事效率方面，尤其是家計調查和審核的效率，對于偏遠地區(qū)的人員申請，市級政府可將權力下放，可讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府去調查和審核，加快審批效率。堅持統(tǒng)籌深化推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，使符合低保條件的人盡快享受低保待遇。最后在政府部門開展低保主題教育大會，增強政府工作人員的責任感，使低保人員尊重每一個前來辦事低保人員，使他們的尊嚴不受到侵犯。

（二）逐步整合，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民低保標準在的基礎上縮小區(qū)域性差異

首先繼續(xù)推進城鄉(xiāng)低保并軌，縮小城鄉(xiāng)低保標準差異。低保標準的統(tǒng)一從某種意義上也表示著城鄉(xiāng)低保制度的并軌。這需要明確政府間的財政分擔機制，處理好中央級政府和地方政府的支出關系，處理好省、市、縣的資金分擔比例。統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標準的優(yōu)點在于促進城鄉(xiāng)公平和適應新型城鎮(zhèn)化，在縮小差距的道路上邁出重要一步[4]。其次要保證公民尤其是低保人群在制定、調整低保標準方面的知情權，要通過舉行聽證會、設立信訪意見箱以及通過政府官網(wǎng)或公眾號等方式收集他們的意見，不能以低保標準制定者的主觀意愿來制定，加強公民的參與和監(jiān)督。最后在農(nóng)村地區(qū)調入專業(yè)的技術人員考察當?shù)氐膶嶋H情況，對農(nóng)村地區(qū)的基層部門人員開展農(nóng)村低保專題培訓班，提高基層工作人員的職業(yè)技能水平，以保證政策制定的準確性、公平性。

（三）加強低保標準的評估與監(jiān)管，實現(xiàn)與精準扶貧的融合治理

在最低生活保障標準中，低保救助對象確定和資金的使用與精準扶貧政策在存在銜接，這為低保制度與精準扶貧政策融合治理提供了可能性[5]。對象的精準識別需要對申請低保的人員進行全方位的審查，反復審查參保人員的收入狀況和其他補貼情況，通過政府與民間的雙重監(jiān)督，以防止騙保的狀況發(fā)生。要加強低保人員信息的檔案管理，做好“一戶一檔”。低保戶的檔案管理要將檔案統(tǒng)一編碼，將申請低保提交的證件資料保存完整，以便日后查詢，檔案管理工作要嚴格按照相關法律法規(guī)來進行，電子檔案和紙質檔案都要嚴格保存、分類明確、科學規(guī)范[6]。定時期更新低保戶的信息狀況在低保戶脫貧后也要進行信息的追蹤，以防止返貧的情況發(fā)生。對于資金要精確使用，要加強對貧困進行實地考察，這可以向本地的高校申請援助，成立低保標準制定的專家小組，對本地的數(shù)據(jù)進行科學的考量，同時建立低保水平與物價掛鉤機制[7]。