靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策

華僑大學(xué) 唐琴

一、文獻(xiàn)綜述

目前，學(xué)界對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)的研究主要集中在以下方面。一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率、基金可持續(xù)性等進(jìn)行研究。如郭磊、胡曉萌（2020）通過研究中央與地方發(fā)布的降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率政策對(duì)企業(yè)的影響；薛惠元、曹思遠(yuǎn)（2021）則通過數(shù)據(jù)和模型運(yùn)算來研究失業(yè)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性。二是對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能進(jìn)行研究，如葉珊（2019）認(rèn)為后工業(yè)時(shí)代，失業(yè)保險(xiǎn)的功能已經(jīng)不再局限于基本的生活保障，而延伸至了防失業(yè)和促就業(yè)功能；張盈華（2019）認(rèn)為，除了促就業(yè)以外，現(xiàn)代失業(yè)保障的功能延伸到了助力扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略中，并發(fā)揮了較好的作用。三是對(duì)我國局部地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行情況進(jìn)行分析，如陳心穎（2014）對(duì)福建省失業(yè)保障的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)證分析，并對(duì)政策的改進(jìn)提出了建議；李珍、張楚（2020）認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)可作為常規(guī)化的應(yīng)急制度納入社會(huì)救助體系中，以發(fā)揮其核心作用。

就目前的研究現(xiàn)狀來看，失業(yè)保險(xiǎn)中的靈活就業(yè)群體沒有得到足夠關(guān)注。本文試圖以將靈活就業(yè)人員納入覆蓋范圍為切入點(diǎn)，分析其現(xiàn)實(shí)困境，并提出政策建議，為我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革及完善提高參考與建議。

二、靈活就業(yè)人員與失業(yè)保險(xiǎn)制度的錯(cuò)位

（一）新業(yè)態(tài)下的靈活就業(yè)人員

靈活就業(yè)人員是指無固定工作場(chǎng)所、工作時(shí)間具有間斷性、收入具有不穩(wěn)定性的非正規(guī)就業(yè)者，以網(wǎng)店工作者、網(wǎng)絡(luò)主播、外賣員、自由撰稿人、模特等為主。而以這類人員為主體、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)為依托的新興產(chǎn)業(yè)形成了就業(yè)形勢(shì)的新形態(tài)，其具有去平臺(tái)化、自我雇傭化的特征，收入層次既有高收入的作家、網(wǎng)絡(luò)主播，也有低收入的農(nóng)民工、臨時(shí)工和兼職人員。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)制度的概念與現(xiàn)實(shí)缺位

1.失業(yè)保險(xiǎn)概念

失業(yè)保險(xiǎn)是國家立法強(qiáng)制實(shí)行的，資金來源于用人單位與職工繳費(fèi)及財(cái)政補(bǔ)貼等，對(duì)非本人意愿失業(yè)的勞動(dòng)者進(jìn)行基本生活保障與其他補(bǔ)貼，并通過專業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)介紹等手段為其再就業(yè)創(chuàng)造條件的制度。

2.制度的現(xiàn)實(shí)缺位

（1）從覆蓋范圍來看

根據(jù)現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，國有、集體、私營企業(yè)以及事業(yè)單位等都在覆蓋范圍內(nèi)。條例還規(guī)定，地方可以根據(jù)自身情況，將其余法律允許的、符合失業(yè)情況的群體納入覆蓋范圍內(nèi)。目前我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍在逐步擴(kuò)大，但仍然以正規(guī)就業(yè)群體為主，并未將靈活就業(yè)人員一并納入，導(dǎo)致其長期暴露在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)下。

從各地的情況來看，目前有14個(gè)省市（如廣東、上海、福建等）將有雇員的個(gè)體工商戶群體納入覆蓋范圍中，少數(shù)省市如南京、成都則將靈活就業(yè)人員納入了覆蓋范圍。這些都是當(dāng)?shù)卣鶕?jù)省市自身情況對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)做出的有益嘗試，并帶有當(dāng)?shù)靥厣鐝V東、福建等私營企業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，其個(gè)體戶占比較大，將其納入失業(yè)保險(xiǎn)，使其得到相應(yīng)的保障以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有正向作用。綜上所述，雖然部分省市、地區(qū)對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)的嘗試具有創(chuàng)新性，但總體上仍不充分。

此外，參保率和受益率也可衡量出失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)整理可知，目前我國的失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)占勞動(dòng)人口的比重從2000年到2018年來僅提高了10.3個(gè)百分點(diǎn)。盡管參保率在逐步提高，但總體較低（同期醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率已達(dá)99%）。城鎮(zhèn)人口占總參保率的比重維持在45%左右，近20年內(nèi)無明顯增長，即仍有一半以上的城鎮(zhèn)人口未參保。

而就失業(yè)保險(xiǎn)的受益率上來看，根據(jù)人社部最新發(fā)布的2020年統(tǒng)計(jì)快報(bào)顯示，我國當(dāng)年就業(yè)人口約7.5億，失業(yè)人員1.1億人，失業(yè)率為5.2%。其中包括城鎮(zhèn)勞動(dòng)者4.6億人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.24%?？梢钥闯觯覈?dāng)年失業(yè)率較高。同時(shí)，2020年我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)945萬人，年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)僅為270萬人。這說明，我國登記失業(yè)人員在逐年上升，而領(lǐng)取人數(shù)卻沒有明顯上漲，再次證實(shí)了我國目前失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率較低、且處于參保率與受益率雙低的局面。

（2）從制度設(shè)計(jì)層面來看

①失業(yè)保險(xiǎn)的目的

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（下簡稱《條例》）中顯示，條例最初設(shè)計(jì)的目的是作為一項(xiàng)應(yīng)急性救濟(jì)政策，其目的是為了救濟(jì)和保障有工資收入的正式勞動(dòng)者失業(yè)后的基本生活，同時(shí)兼顧公平與效率的政策目標(biāo)。然而，在實(shí)施過程中，失業(yè)保險(xiǎn)并未真正實(shí)現(xiàn)公平與效率的目標(biāo)。其從目標(biāo)上覆蓋的僅為“有工資收入的正式勞動(dòng)者”，意味著其從政策設(shè)計(jì)的目的上除開了非正規(guī)就業(yè)人員，即靈活就業(yè)人員。

②保險(xiǎn)費(fèi)的繳納

當(dāng)前，《條例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同繳納。2015年前單位需為雇員繳納工資總額的2%，個(gè)人需繳納1%。2015年后，為響應(yīng)中央“降成本”的要求，失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率降至企業(yè)與個(gè)人雙方各繳納工資總額的1%。然而，這種繳費(fèi)方式并不適用于該群體。一是因?yàn)殪`活就業(yè)人員并無固定的用人單位，單位繳費(fèi)這一硬性條件操作性低；二是靈活就業(yè)人員收入并不穩(wěn)定，無法根據(jù)其收入來確定繳費(fèi)金額；三是靈活就業(yè)人員常以“兼職”身份工作，用人單位并無為其繳納失業(yè)保險(xiǎn)的承諾與義務(wù)。

③失業(yè)金的領(lǐng)取

當(dāng)前，根據(jù)《條例》規(guī)定，失業(yè)金的領(lǐng)取需滿足一定的條件，其中包括：單位和個(gè)人需共同繳費(fèi)滿一年，這與靈活就業(yè)人員間斷性的工作特點(diǎn)不相符。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其平均一年更換三個(gè)工作單位，工作超過一年的較少。其次，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金需非本人意愿中斷就業(yè)。就靈活就業(yè)人員而言，其工作單位更換頻繁且非本人意愿中斷就業(yè)的認(rèn)定較為困難，無法完成認(rèn)定程序。最后，領(lǐng)取失業(yè)金還需滿足一關(guān)鍵條件，即辦理失業(yè)登記、且接受求職培訓(xùn)（登記有人員要求，其中并不包含靈活就業(yè)人員），失業(yè)者因無正規(guī)就業(yè)單位而無法進(jìn)行登記。綜上，靈活就業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)金方面有著極大的障礙。

④失業(yè)金的待遇水平

從靈活就業(yè)人員可領(lǐng)取的失業(yè)金的待遇水平方面來看，與一般就業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平也有著極大的區(qū)別。《條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)待遇除了失業(yè)期間的基本生活保障以外，還應(yīng)包括失業(yè)期間的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、撫恤金、職業(yè)介紹補(bǔ)貼等。并在領(lǐng)取時(shí)有一定的期限限制，該期限與受保人繳費(fèi)年限直接掛鉤，呈直線相關(guān)。靈活就業(yè)人員與一般參保人員的區(qū)別在于，靈活就業(yè)人員的工作特性無法長期繳納失業(yè)保險(xiǎn)，且無法形成同一單位的繳費(fèi)事實(shí)。因此，在領(lǐng)取時(shí)往往會(huì)造成待遇上的不公平。

三、對(duì)策研究

根據(jù)上文中分析的靈活就業(yè)人員與失業(yè)保險(xiǎn)的錯(cuò)位原因，筆者認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)可以從以下方面進(jìn)行制度完善。

（一）從制度的頂層設(shè)計(jì)改革，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

當(dāng)前我國失業(yè)保險(xiǎn)為繳費(fèi)型單一支柱保險(xiǎn)，其弱勢(shì)也十分明顯，即容易造成參保率與收益率雙低的局面。因此，應(yīng)從制度頂層設(shè)計(jì)和內(nèi)容進(jìn)行改革，構(gòu)建以失業(yè)保險(xiǎn)、救助、補(bǔ)助的多層次保障制度，循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大覆蓋范圍，以適應(yīng)新業(yè)態(tài)。同時(shí)，構(gòu)建多層次保障制度還有利于改善繳費(fèi)型單一支柱的財(cái)政困境，更好地保障參保者，促進(jìn)再就業(yè)和穩(wěn)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（二）在制度的具體細(xì)則上給予優(yōu)惠

由于靈活就業(yè)人員的工作特性及參保困境，應(yīng)建立以靈活就業(yè)人員為主體的繳費(fèi)機(jī)制，如加拿大、德國實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，通過改革繳費(fèi)機(jī)制來保障靈活就業(yè)人員。同時(shí)確定一個(gè)合理的繳費(fèi)基數(shù)以及比例，放寬參保門檻（例如取消單位+個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制），設(shè)置合理的繳費(fèi)限額，同時(shí)對(duì)較為困難的、低收入的靈活就業(yè)參保者給予一定的繳費(fèi)補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)其參保，提高群體參保意愿，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍。

（三）放寬失業(yè)金領(lǐng)取資格、提高待遇

目前，現(xiàn)行條例中領(lǐng)取失業(yè)金必須單位和個(gè)人同時(shí)繳費(fèi)滿一年，筆者認(rèn)為，可以參考德國，如將繳費(fèi)年限改為按工作時(shí)來認(rèn)定勞動(dòng)者的參保門檻，勞動(dòng)者一周工作40小時(shí)以上即可參加失業(yè)保險(xiǎn)，并在失業(yè)時(shí)給予與其他勞動(dòng)者一致的待遇。其次是靈活就業(yè)人員的失業(yè)認(rèn)定條款，可參考美國，即超過2周未獲得任何收入且工作時(shí)長不超過10小時(shí)，即認(rèn)定為失業(yè)。此細(xì)則可合理且準(zhǔn)確地認(rèn)定失業(yè)事實(shí)，給予相應(yīng)人員合理的保障。

四、結(jié)語

二十一世紀(jì)以來，網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了眾多非正規(guī)的就業(yè)人員，形成了新的就業(yè)形態(tài)。靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障問題也一直被學(xué)界所關(guān)注，但對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)卻未深入研究。事實(shí)上，由于靈活就業(yè)人員群體的特殊性，導(dǎo)致其與失業(yè)保險(xiǎn)的錯(cuò)位，失業(yè)人員難以得到保障。因此，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)覆蓋靈活就業(yè)人員，將其納入制度保護(hù)范圍，保障勞動(dòng)者的權(quán)益，是創(chuàng)建和諧社會(huì)、滿足人民對(duì)美好生活向往的應(yīng)有之義。