快速城鎮(zhèn)化過程中的中國土地利用特征分析

廣西省柳州市融水縣融水鎮(zhèn)鄉(xiāng)村綜合服務中心 韋亮

我國改革開放以來，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展并取得了矚目的成績。城鎮(zhèn)化是目前世界上最為復雜的一種社會與經(jīng)濟現(xiàn)象，同時也是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展不可阻擋的一種必然趨勢。城鎮(zhèn)土地資源是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，但同時也圍繞著土地資源的合理利用也暴露出了許多矛盾和問題，如何可持續(xù)、高效合理的開發(fā)土地資源，并提高土地資源的配置效率，已成為我國城市化發(fā)展過程中必須解決的一大難題。

一、快速城鎮(zhèn)化過程中土地利用存在的問題

（一）土地資源短缺

快速城鎮(zhèn)化對土地資源的需求不斷增加，但我國土地資源本身就存在瓶頸，城鎮(zhèn)化的進程與土地資源短缺的矛盾日益突出。我國目前的城市化發(fā)展本身就過分依賴于對土地資源的開發(fā)，城市規(guī)模的擴張也要大量占用農業(yè)用地，但土地是一種稀缺的不可再生資源，土地短缺問題就會制約著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這也是我國城鎮(zhèn)化過程中面臨的首要問題。我國城鎮(zhèn)化最基礎的載體是土地，如果土地資源短缺將會影響我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。目前我國面臨著人多地少的矛盾這也是我國存在的客觀現(xiàn)實，這也使得土地資源短缺成為我國城鎮(zhèn)化水平提高的一大瓶頸，隨著我國城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大這一矛盾將會進一步加大。

（二）土地資源利用效率較低

我國在快速城鎮(zhèn)化的過程中，在土地資源使用上通常是采用粗放式的利用方式，這就導致我國城鎮(zhèn)土地資源的利用率較低。目前主要存在以下幾點問題：一閑置土地較多，土地資源浪費嚴重。隨著我國改革開放以來，各城市的建筑規(guī)模不斷擴大，許多城市為了應對城市的快速發(fā)展都提前建設新區(qū)和開發(fā)區(qū)，但通常卻忽視了產業(yè)和人口對城市發(fā)展的支撐，其造成了大量城市建筑無法正常的投入使用，這也是許多城市的新區(qū)淪為了空城和鬼城的因素，還有許多城市建筑面積的增長遠超城鎮(zhèn)人口的增長速度，也超過了城鎮(zhèn)居民實際所需的住房面積，大量的土地資源被占用，從而造成了城市土地資源利用效率的低下。雖然城市建設的初衷是好的，但這與我國新型城市化的發(fā)展目標并不符合，甚至是背道而馳。二是農村空心化嚴重。城鎮(zhèn)化進程的深入使得大量農村勞動力開始到城鎮(zhèn)中工作或定居，而由于受到傳統(tǒng)思想的影響以及落葉歸根的情愫，將導致大量的農村宅基地和耕地被閑置，這些閑置的土地資源并未得到有效利用。

（三）土地利用結構不合理

我國土地資源的利用結構存在著不合理的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在以下幾點：一我國工業(yè)用地占比較高，雖然近些年，我國政府對城鎮(zhèn)土地利用結構進行調整，但實際的收效甚微。但近10年以來我國工業(yè)的總體用地面積占比高達到20%，而西方發(fā)達國家的占比一般維持在5%左右，可得出我國工業(yè)用地的占比過高。而我國有部分城市的工業(yè)用地占比甚至達到40%以上，這些工業(yè)用地占據(jù)著城市核心區(qū)域，這不僅對城市的生態(tài)環(huán)境造成一定影響，也造成了大量土地資源的浪費。二是住宅用地占比較低，我國近10年來的平均住宅用地面積約為18%，而這一比重正在逐年下降。2020年這一比例已經(jīng)跌至13.5%。而世界上幾個較大地城市，例如東京、紐約住宅用地占比都在40%以上。由此可以看出我國住宅用地占比遠低于國際指標。

（四）土地質量不斷退化

我國土地質量退化問題主要體現(xiàn)在以下幾點：一城鎮(zhèn)優(yōu)質土地資源被大量占用，這也是導致我國高質量農田的數(shù)量在不斷減少。有許多城市為了解決這一問題通常采取加大農業(yè)用地開墾面積和增加現(xiàn)有農業(yè)用地的強度，但這種方式超過了土地原本的生態(tài)閾值，造成了土地質量的大幅度下降。二因大量農村勞動力投入到第二、第三產業(yè)產業(yè)當中，使得農村從事農業(yè)相關的人數(shù)不斷降低，許多農業(yè)生產活動逐漸利用科技來彌補勞動力的不足，而這種替代效應的存在，往往使用大量的化肥來增加土地的肥力，這種方式是無法與有機肥和綠色肥相比的，因此這就造成農村土地肥力的降低。三是土地資源污染嚴重，這主要是由于城鎮(zhèn)化進程中工業(yè)廢水、廢氣以及固體垃圾中存在的污染物流入到農業(yè)用地當中，這加速了農村土地質量的下降。四我國耕地面積正在逐漸減少，而總體的土地質量也在不斷下降。近10年來，我國優(yōu)質土地資源正在逐漸減少，2020年我國優(yōu)質土地耕地僅占總耕地面積的2.7%。而我國超過70%的耕地都為中等或低等質量的土地。

（五）土地開發(fā)綜合效益欠佳

從我國目前城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用方向分析，已經(jīng)形成了較為畸形的發(fā)展格局。許多城鎮(zhèn)的土地利用已經(jīng)偏離原有的開發(fā)方向，其缺少對城鎮(zhèn)居民的關注，開發(fā)過程中城鎮(zhèn)居民迫切需要的適用房以及配套設施的占地面積不足。與此同時我國城鎮(zhèn)土地的空間布局較為雜亂，城鎮(zhèn)土地中工業(yè)用地和政府行政用地占比較大，且多處于城市的黃金區(qū)，其他用地類型交錯縱橫，并沒有清晰的界限，還有許多功能區(qū)域相互重疊，空間布局混亂且相互影響，這將導致城鎮(zhèn)土地的真實價值并未得到充分發(fā)揮，致使城鎮(zhèn)土地開發(fā)綜合效益欠佳。而我國以往的城市規(guī)劃中并未加入生態(tài)保護理念，人與生態(tài)環(huán)境之間的關系不夠融洽，這也在一定程度上降低了我國城鎮(zhèn)土地開發(fā)的綜合效益。

二、解決土地利用問題的對策

（一）改變政府原有職能

在改變政府職能方面本文提出了以下幾點對策：一要改變政府原有土地經(jīng)營者的決策，從我國目前城鎮(zhèn)化土地利用問題可以看出，我國部分城市在土地管理方面的理念存在一定的偏頗，同時缺少有效地約束機制。因此要將政府的職能轉移到公共服務上，使政府變?yōu)橥恋刭Y源的管理者而并非壟斷者，同時政府也應該正確處理市場與政府之間的關系，必須明確兩者之間的責任邊界，從而可減少政府過度干預的行為。二要對現(xiàn)行干部政績考核制度進行改革，減少官僚色彩的行事風格。目前由于我國部分地區(qū)政府官員的考核指標格外注重經(jīng)濟產值和引資數(shù)額，此考核方式導致政府官員缺乏長遠的戰(zhàn)略眼光和整體的規(guī)劃布局，許多城鎮(zhèn)發(fā)展以犧牲土地資源為代價來換取當?shù)亟?jīng)濟的經(jīng)濟增長。為解決這一問題當?shù)卣畱浞职l(fā)揮市場的作用，同時在政績考核指標選擇上應適當加入一定數(shù)量的經(jīng)濟指標，也可以考慮將土地管理績效等指標納入考核體系當中。

（二）健全城鎮(zhèn)土地規(guī)劃制度

在健全城鎮(zhèn)土地規(guī)劃制度方面本文提出了以下幾點對策：一要對原有土地規(guī)劃制度進行完善，城鎮(zhèn)的合理規(guī)劃可以保證快速城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，需充分利用城鎮(zhèn)土地資源來為城市發(fā)展創(chuàng)造更多的財富。鑒于我國部分城市化過程中存在貪大求全、亂占耕地的行為，因此我國政府部門應在城鎮(zhèn)規(guī)劃上給予足夠地重視，并對城鎮(zhèn)的土地進行科學合理的規(guī)劃，從而滿足我國城鎮(zhèn)的實際發(fā)展需求。二要讓公眾參與到城鎮(zhèn)土地規(guī)劃當中，不斷加強土地規(guī)劃的民主性。雖然部分城市在土地規(guī)劃過程中強調公眾的參與性，但在實際實施時卻沒有給予公眾實際的決策權利。因此我國政府因廣開言路，通過新媒體等宣傳手段來征求民眾意見，從而減少“民怨工程”而增加“民心工程”。三需健全完善土地規(guī)劃監(jiān)管制度，這可以有效地提高土地規(guī)劃的規(guī)范性和科學性，監(jiān)管制度應建立相應的配套規(guī)章制度，同時應建立上級政府對下級政府土地規(guī)劃的監(jiān)管制度。從而對城鎮(zhèn)土地規(guī)劃進行全面管理以提高土地資源的利用效率。

（三）完善戶籍和社會保障制度

我國原有的戶籍制度使我國城市與農村形成兩種不同的身份，這不但不利于我國勞動力的轉移和流動，而且還制約著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但我國目前戶籍和社會保障制度的改革效果甚微。雖然我國在2014年出臺了相關文件，但這種改革并不是一時之功，還需要很長時間來消除城鄉(xiāng)差異。我國快速城鎮(zhèn)化需要吸納大量的優(yōu)質勞動力，因此我國政府應積極推動戶籍和社會保障制度的改革，消除農村勞動力的后顧之憂，為農村勞動力的轉移建立綠色通道，而這也有利于農村勞動力退出對農村土地的占用，這才能真正的推動我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（四）保護農地提高土地資源的集約性與可持續(xù)性

在保護農地與提高土地資源的集約性與可持續(xù)方面我們提出以下幾點對策：一要重視農田保護工作，耕地保護直接關系到我國的糧食安全。我國雖然國土面積遼闊但可耕地面積較少，人均耕地占有面積不足。因此在城鎮(zhèn)化過程中應減少對優(yōu)質耕地的永久性占用，提高耕地占用的審批標準，同時引進國外先進的管理經(jīng)驗并探索出適合我國國情的農田保護制度。二需完善占補平衡制度，城鎮(zhèn)化過程中不可避免地會占用一部分優(yōu)質的土地面積，以往而解決措施是在偏遠地區(qū)開辟新的土地來補充這部分占用的土地。但這會存在“占優(yōu)補劣”的問題，也會減少我國優(yōu)質的耕地面積，因此就需要對原有的占補平衡制度進行完善，從而找出一種適合的解決措施。三應提高土地資源的節(jié)約性與可持續(xù)性。需要對我國耕地資源進行合理配置，在使用時既要滿足目前的實際需求也要切實考慮后代人的利益。但由于我國土地資源有限就需要對土地的實際用途進行合理分配，從而達到可持續(xù)利用的目的。我國目前城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)領跑全世界，應適當降速來提高城鎮(zhèn)化的質量，從而有效解決我國城鎮(zhèn)化過程中土地資源緊張的問題。

三、結語

土地資源是我國城市化建設的重要載體，因此應重視土地資源的利用問題，需準確把握快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，堅持以人為本的建設目標，從而推動我國城鎮(zhèn)化實現(xiàn)集約性和可持續(xù)性的建設目標。