結構、功能與路徑：新時代推進國家治理現(xiàn)代化的策略選擇*

棗莊學院馬克思主義學院 邢西敬

一、引言

眾所周知，馬克思主義哲學注重從事物的質的內在規(guī)定性這一維度認識事物、把握規(guī)律，質的內在規(guī)定性是該事物區(qū)別于他事物的核心依據(jù)。治理現(xiàn)代化作為一種觀念上層建筑，具有獨特的內在規(guī)定性，準確把握國家治理現(xiàn)代化的內在規(guī)定性，對于推動制度優(yōu)勢向治理效能轉化，堅持、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

現(xiàn)代治理理論衍生于西方國家的治理實踐，我們在借鑒其有益經(jīng)驗的同時，也應注意理論的適用性問題。從歷史來看，源于西方國家治理實踐之上的治理理論，有其自身適用性，因此，在將治理理論引入到我國治理實踐中時，要認真考慮西方治理理論的適用性問題。

具體而言：第一，在推進國家治理現(xiàn)代化的理論研究和實踐探索中，我們遇到的第一個問題，就是從現(xiàn)代化的歷史進程來看，西方國家的現(xiàn)代化已基本完成，進入后現(xiàn)代時期。因此，在國家治理的理論探討中，分權化以及多中心治理等理論享有主導優(yōu)勢，那么多中心治理的治理結構符合我們的現(xiàn)實嗎？尤其是在現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化的“雙重轉型”的歷時背景下，國家治理面臨能力本位的現(xiàn)實需求，我們的治理結構應該怎樣安排？第二，國家治理現(xiàn)代化的重要功能在于調整政府、市場與社會的互動機制，這是國家治理現(xiàn)代化內在規(guī)定性的重要組成部分。那么，我國國家治理現(xiàn)代化的功能有哪些？應該如何實現(xiàn)這些功能？第三，治理的載體是制度建設和制度執(zhí)行，在國家治理現(xiàn)代化導向下，制度的制定和執(zhí)行要由粗放走向精細，其核心是實現(xiàn)由“制度”到“制度化”的變遷，我們又應該通過什么樣的路徑和渠道，實現(xiàn)這種轉型？要對以上三個問題做出回答，需要深入探討國家治理現(xiàn)代化內在規(guī)定性的問題。

二、結構：基于“政府主導”的結構安排

政治權威化是社會現(xiàn)代化的關鍵，如果缺少權威的政治體系，社會轉型將很難推動。同理，對于國家治理現(xiàn)代化而言，治理體系和治理能力的權威化也至關重要，權威化背后體現(xiàn)的是能力本位的治理邏輯，而能力本位的治理邏輯則要求在政府、市場和社會治理格局中凸顯政府治理作為“元治理”的基礎性地位，構建政府主導型的治理結構，不宜過多強調治理結構層面的分權化和多中心化。

政治科學領域內“結構”一詞與行為主義政治學密不可分。行為主義政治學以個體行為和心理、政治系統(tǒng)或政治體系為研究對象，研究方法上以科學與量化為導向，重視數(shù)理統(tǒng)計與分析，強調價值中立。其中，結構功能主義學派是行為主義政治學的典型代表。該流派秉持系統(tǒng)論立場，認為政治系統(tǒng)諸功能由系統(tǒng)內部不同的結構承擔，而結構則由政治體系內部不同的角色及其互動機制構成。從結構功能主義視角看，治理現(xiàn)代化涉及治理要素由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉型，是治理功能性的典型體現(xiàn)。因此，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化需要一定的治理結構作為支撐，相較其他國家，我國治理背景及其治理任務均具有特殊性，這決定了治理結構也呈現(xiàn)出一定的獨特性。

現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化相疊加的“雙重轉型”任務，要求政府加強管理、拓展服務，構建政府主導為核心的治理結構，當前不宜過多強調多中心和分權化的治理模式與路徑。歷史來看，我國屬于后發(fā)外生型國家，一方面，我國現(xiàn)代化起步較晚，直到20世紀末才步入理性發(fā)展軌道，當前正處于現(xiàn)代化進程中；另一方面，外部經(jīng)濟全球化的加速推進，內部市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，又把我中國拉到了“后現(xiàn)代”階段?！皬哪撤N意義上說，強化管理，提高管理能力，是政府在“現(xiàn)代化”階段的基本任務”[1]，這塑造了我國治理現(xiàn)代化獨特的內在規(guī)定性。

國家能力建設與國家權力運用緊密相關。轉型社會中，國家能力突出表現(xiàn)為政策制定和執(zhí)行能力，政策分配資源、建立秩序、樹立價值，建構共同體成員的認同并調整其行為，在這個意義上，政策制定和執(zhí)行能力，是衡量國家能力的核心指標。從政治的角度分析，政策的運行需要依托權力的軌道，不是政策而是政策背后的權力使得資源得以分配，秩序得以建立，價值得以樹立。對國家能力強弱的判斷實質是對權力運用效果的評價，從治理現(xiàn)代化視角來看，增強國家能力、運用國家權力，推進現(xiàn)代化轉型，需要建構以政府主導為核心的治理結構，因為政府主導型的治理結構凸顯的是能力本位的治理導向。

治理現(xiàn)代化要求治理以能力建設為本位，構建政府主導型的治理結構。治理現(xiàn)代化涉及治理各項要素從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的跨越，必然要求增強國家能力，合理運用國家權力，這就要求構建政府主導為核心的治理結構，而不是強調治理結構的分權化與多中心化，這是因為后者忽略了我國正處于現(xiàn)代化進程中的這樣一個事實，超越了我國治理發(fā)展的歷史階段，不符合治理能力本位建設的基本要求和導向。

政府主導為核心的治理結構強調政黨、政府在治理現(xiàn)代化進程中的主導作用。中國國家制度和治理體系建構的歷史邏輯與現(xiàn)實路徑，決定著政黨在國家治理轉型中的地位與價值。從歷史來看，“黨對國家來說，首先是領導全社會建設現(xiàn)代國家制度的領導力量，其次才是運行國家制度的執(zhí)政能力。”[2]顯然，這要求政府治理在治理格局中發(fā)揮主導作用。政府治理，在我國治理格局中等同于“黨政關系”中的“政”的層面，包括政權、政府、政協(xié)、行政、政法等組織機構對我國政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的治理。

三、功能：理順政府、市場和社會的運行機制

眾所周知，良好的市場和社會運行機制是指要界定好國家與社會、政府與市場的邊界，平衡好國家權力與市場、社會權利的關系，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。國家治理現(xiàn)代化的功能取向要理順市場運行機制。這符合政黨執(zhí)政的一般規(guī)律，也符合中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的特殊要求。一方面，各個國家的執(zhí)政黨都會重視經(jīng)濟發(fā)展問題，經(jīng)濟發(fā)展的突出特點是結構性，能夠對整個社會發(fā)展產(chǎn)生影響，進而波及政治上層建筑，因此重視經(jīng)濟發(fā)展符合執(zhí)政的一般規(guī)律。實際上，發(fā)展經(jīng)濟并不斷提高人民生活水平是由馬克思主義政黨屬性所決定的，也是我國治理現(xiàn)代化內在規(guī)定性的重要內容。

市場運行機制作為國家治理現(xiàn)代化的內在規(guī)定性，建基于現(xiàn)代政府和市場的運行邏輯之上。政府與市場運行邏輯不同、取向各異，市場要激發(fā)活力，政府要規(guī)范權責。激發(fā)活力代表法無禁止皆可為的市場邏輯，規(guī)范權責代表法無授權不可為的政府邏輯，負面清單和權力清單的制度則是兩種理念的具體落實。一方面，我國經(jīng)歷了長時間的計劃經(jīng)濟階段，以行政手段干預市場運行的慣性思維和做法還有很大市場，制度的路徑依賴性決定了制度領域還有許多需要完善的地方。因此，如何完善治理功能，通過制度的“界石”來厘清政府與市場的邊界，正確處理政府與市場關系，理順市場運行機制，這也是我國治理現(xiàn)代化內在規(guī)定性的重要方面。

理順社會運行機制也是治理現(xiàn)代化內在規(guī)定性的重要內容。有學者認為國家根植于社會，國家是從人類社會中分離出來的管理機構。一方面，不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家。另一方面，國家又從社會中分離出來，國家是一種居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量，社會對國家具有優(yōu)先性，國家對社會具有相對自主性。社會優(yōu)先性強調社會之于國家的母體地位，國家要從社會汲取資源獲取支持，獲得權力運行的動力，失去了社會支撐的國家無異于無源之水、無本之木。國家自主性強調國家之于社會的獨立地位，社會要從國家獲取秩序穩(wěn)定獲取保障。

長期以來，我國國家與社會分化有限，改革開放之前，國家?guī)缀鯄艛嘁磺猩鐣Y源，包括物質、信息資源，乃至個人發(fā)展的機會等。改革開放以后，配合市場經(jīng)濟轉型，國家逐步讓出社會空間，市場充當了資源調配的角色，由于市場介入，“社會已逐步成為一個相對獨立的、與國家相并列地提供資源和機會的源泉”[3]，個人對國家的依附性明顯降低，公民社會的雛形已經(jīng)形成，國家與社會的關系在不斷平衡，然而仍然存在很多不足。因此，在國家治理現(xiàn)代化的導向下，考慮到治理現(xiàn)代化的功能層面的問題時，理順社會運行機制的議題始終占有一席之地。

國家治理現(xiàn)代化視域下的社會運行機制，既需要社會自治也需要社會自律。其中，社會自治是社會組織或者人民群眾對公共事務的自我管理，社會自律是指社會自治組織和公民個人保持理性意識和能力，以合法方式行使自治權力，避免社會運動失范，從而致使社會自身崩潰。社會的自治、自主和自律，能夠使得社會有力量采取合法的程序性行動來維護自身權利，同樣也能夠確保國家權力不至于脫離社會權利之軌道的規(guī)范和約束，從而將國家引向一個缺乏規(guī)范運作的危險境地。

四、路徑：以法治為治理轉型的基本進路

法治是我國治理轉型的必然選擇和題中應有之義。治理的目標是追求善治，現(xiàn)代法治的核心要義是良法善治，二者都將價值訴求定位于良好的公共治理。從治理的一般規(guī)律來看，法治與良好的治理互為表里、密不可分，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政等概念的提出，其實質是用法律的語言表述良好治理的內在規(guī)定性。

國家治理體系建設的核心是制度建設，國家治理能力建設的核心是提高制度執(zhí)行力。實際上，政府的組織原則、機構設置、體制安排和機制過程等相關因素在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著至關重要的作用。眾所周知，代表現(xiàn)代理性權威的官僚制是公共管理的核心，而現(xiàn)代理性權威官僚制的基礎又建立在制度建設與制度執(zhí)行的基石上。馬克思·韋伯曾經(jīng)系統(tǒng)總結了科層制的六大特征，其中涉及制度、法律制定和執(zhí)行的就有三條之多，可見制度是科層制運作的重要基石，決定著國家治理的效果。

制度是治理現(xiàn)代化的載體，實現(xiàn)從制度到制度化的轉變是治理轉型的關鍵環(huán)節(jié)。美國學者亨廷頓在分析轉型國家出現(xiàn)社會動蕩的原因時指出，“政治上的首要問題就是政治制度化的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟變革。”[4]亨廷頓從制度化的角度提出了轉型國家治理轉型的重大命題。斯坦福大學社會學教授W·理查德·斯科特在總結他人研究的基礎上總結出制度的三大基礎性要素，制度包括為社會提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化認知性要素。其中，規(guī)制性要素強調外在的規(guī)制過程，其核心成分包括強制性暴力、獎懲和權宜性策略等；規(guī)范性規(guī)則代表著說明性、評價性和義務性的維度；文化性要素提供了意義符號，利于解釋含混不清的世界，塑造了思考、情感和行為的模式。[5]由此可知，“制度化”表現(xiàn)為一個過程，通過制度與行為體之間的相互建構，制度本身所蘊含的規(guī)則、規(guī)范、文化等相關因素，成功地內化于行為體的價值觀念當中。從社會行動的層面來看，如果將遵守制度看作一種社會行為，那么成功的“制度化”意味著人們能夠從這種社會行為中找到行動的意義，建構對制度的心理認同感。

制度認同是實現(xiàn)從制度到制度化轉變的核心。社會學新制度主義學者林恩·朱克爾（LynneG.Zucker）認為認知性信息對于行為具有支撐、錨定的作用。在制度與行動的關系中，認知因素發(fā)揮著核心作用，制度認同是制度實施的關鍵，認同缺失則是當前治理轉型中“制度化”建設的短板。從“制度”到“制度化”轉變的困局，客觀上成為我國治理轉型的桎梏。制度認同的前提是對制度文化的認同，在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型的過程中，舊的思想觀念、風俗文化持續(xù)影響，削弱了治理轉型的理性基礎。換言之，新制度如果沒有基于認同的基礎，那么必將缺乏存在的合法性，制度的力量將無法施展。

法治是實現(xiàn)制度到制度化轉型的關鍵。其機制主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，從制度來源來看，我國的制度體系與內生自發(fā)型國家不同，我國的制度設計都是在現(xiàn)代化建設的導向下，依托國家權力，遵循從上而下的程序建立起來的，由于制度體系建設的時間短、速度快，致使我們沒有足夠的時間來建構制度認同的文化基礎，制度認同的基礎就較為薄弱，制度失范現(xiàn)象時有發(fā)生。此時，從實現(xiàn)制度效用的角度而言，必須引入權力強制因素，保證制度得到實施，而法治就是一個確保制度適用，實現(xiàn)制度效用的重要渠道，“實現(xiàn)一個制度的適用，可能受到形形色色的動機所制約。但是，只有當存在著‘為了制度’，必要的話會出現(xiàn)強制——‘法的強制’——的機會時，我們才想稱之為有保障的法。”[6]法治作為制度適用的保障因素，是由制度發(fā)展的內在邏輯所決定的。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和交往的擴大，調節(jié)人們交往方式的制度也會發(fā)生變遷，共同體內部原有的內生自發(fā)制度已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需要了，就這需要引入外在制度，這給法治運行提供了可能性，也建構了實施法治的必要性。

法治在推進“制度化”進程中除了具有工具理性的一面，還具有價值理性的另一面。社會學新制度主義認為，制度是由物質性實踐與象征性符號共同構成的，前者代表著社會關系的調節(jié)，后者代表著符號系統(tǒng)的建構。在這個意義上，作為制度的法律本身也代表一種價值符號系統(tǒng)，在調節(jié)社會關系的同時，本身也承載著不可觀察的、概念化意涵的符號價值觀念，而這些價值觀念是基于現(xiàn)代理性原則之上的，諸如公平、正義、權力、自由、民主等規(guī)范性因素。法治實施的過程，同時能夠將這些規(guī)范性因素成功地內化于行為體的價值觀念當中，從而建構制度認同的文化心理基礎，為實現(xiàn)從“制度”向“制度化”轉變提供認同基礎。

治理轉型的關鍵環(huán)節(jié)是實現(xiàn)由“制度”到“制度化”的轉變，在制度認同不足的前提下，推進制度化進程必須依托法治路徑。我國的制度體系建設屬于外來移植型的，相對內生自發(fā)型制度體系，文化心理認知基礎相對薄弱，客觀上致使制度認同度不夠，因此，必須依托法治路徑推進制度化進程。從工具理性層面看，法治具有的強制性力量能夠保障制度的推行；從價值理性層面看，法治本身便代表這一套價值符號系統(tǒng)，能夠建構制度認同的文化心理基礎，法治在價值理性和工具理性兩個層間都有助于推進治理制度化進程，法治也成為我國治理現(xiàn)代化內在規(guī)定性的重要組成部分。

五、結語

我國治理轉型的歷史背景和現(xiàn)實邏輯塑造了治理現(xiàn)代化的內在規(guī)定性。從歷史來看，現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化兩個階段的疊加對我國國家治理提出了特殊挑戰(zhàn)，要求樹立能力本位的治理導向，建構政府主導型的治理結構，不宜過多強調多治理的分權化。在治理功能層面，要以界定好國家與社會、政府與市場的邊界，以理順市場和社會機制為治理的基本向度?！爸贫然笔侵卫磙D型的關鍵，在制度邊際效用遞減的背景下，需要依托法治路徑推進制度化進程。價值理性層面，法治作為一套價值符號系統(tǒng)能夠建構制度化轉型的文化心理認同基礎；工具理性層面，法治符合制度權威建構的邏輯，其代表的強制性力量在實現(xiàn)制度效用方面發(fā)揮著重要作用。結構、功能和路徑共同構成了我國治理現(xiàn)代化內在規(guī)定性的重要層面。

注釋

①鄭杭生,邵占鵬.治理理論的適用性、本土化與國際化[J].社會學評論,2015,3(2):34-46.

②王詩宗.治理理論的內在矛盾及其出路[J].哲學研究,2008(2):83-89.

③李泉.治理理論的譜系與轉型中國[J].復旦學報(社會科學版),2012(6):130-137.

④曹勝.解構、多元與合作——后現(xiàn)代主義語境中的治理理論[J].中國行政管理,2008(5):119-122.