國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制方法探析

新疆兵團勘測設(shè)計院（集團）有限責任公司 旦榮，趙坤成

隨著時代的發(fā)展和社會的變遷，我國逐漸認識到了環(huán)境治理工作的重要性，尤其是黨的十八大以來，我國無論是在生態(tài)環(huán)境保護、自然資源合理利用，還是在環(huán)境保護、土地整治和生態(tài)建設(shè)等方面都取得了一定的進步。但從實際情況來看，我國依然有部分地區(qū)存在環(huán)境過度污染、資源過度開采和生態(tài)系統(tǒng)破壞等現(xiàn)象，這直接對區(qū)域生態(tài)安全和資源安全產(chǎn)生嚴重影響。生態(tài)系統(tǒng)主要由山林植被、動物植物、湖泊大海等構(gòu)成，我國要想從根本上加快生態(tài)文明建設(shè)進程，切實提升對整個生態(tài)系統(tǒng)的保護，應(yīng)該打破各個生態(tài)元素之間的壁壘，加強國土空間統(tǒng)一生態(tài)保護修復(fù)，通過多途徑、多角度的投入，最大限度保證我國生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，優(yōu)化國土空間格局。因此，對國土空間的生態(tài)修復(fù)進行科學(xué)規(guī)劃編制，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展中必須面臨的課題。

一、國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的定位和內(nèi)涵

（一）規(guī)劃的內(nèi)涵

在2015年中共中央政治召開的會議中，通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中明確提出了“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，這也為我國的生態(tài)文明體制改革指明了方向。該理念主要要求統(tǒng)一全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責、國土空間用途管制職責和生態(tài)保護修復(fù)職責，以此來為我國國土空間生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復(fù)提供可靠保證[1]。實行國土空間生態(tài)修復(fù)的目的主要是為了打造高質(zhì)量的國土空間格局，保證生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，并在“山水林田湖是一個生命共同體”的理念下，重點對長期過度國土開發(fā)、資源開采和生態(tài)產(chǎn)品供給能力不足的地區(qū)采取有效的規(guī)劃和化學(xué)生物等措施，有針對性地開展整治工作。

（二）規(guī)劃的定位

國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的定位是國土空間生態(tài)修復(fù)活動的總體設(shè)計和統(tǒng)籌，主要由各級政府和有關(guān)部門共同策劃開展，并以習近平新時代生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以提高國土空間質(zhì)量、修復(fù)和保護生態(tài)系統(tǒng)和豐富生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能等為基本目標。其主要運行模式是以具體的編制規(guī)劃為基礎(chǔ)，對國土空間生態(tài)修復(fù)活動的覆蓋范圍、實施目標、工程內(nèi)容、技術(shù)要點和投資方向等進行科學(xué)統(tǒng)籌，保證該項修復(fù)活動能夠為我國帶來一定的生態(tài)、社會和經(jīng)濟等效益。

二、我國目前在國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃方面的不足

（一）國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃工作推廣力度較小

和20世紀末的國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃工作相比，我國目前生態(tài)修復(fù)工作的波及范圍較小。除了深圳、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、湖南長株潭城市群等非省級行政單位之外，當前處在國土空間規(guī)劃范圍之內(nèi)的省級單位只有天津、遼寧、廣東等6省市，僅占我國全部省級單位數(shù)量的不到五分之一[2]。同時，在省級單位中，只有遼寧和廣東兩省的國土空間規(guī)劃得到了真正意義上的批復(fù)實施。從中不難看出，我國目前國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃工作的覆蓋范圍較小，宣傳力度不到位，導(dǎo)致如此重要的社會舉措并沒有產(chǎn)生該有的社會影響。不僅如此，還有一部分人將國土空間規(guī)劃和國土資源部門編制規(guī)劃混為一談，這嚴重阻礙了正常生態(tài)修復(fù)工作的有序開展。

（二）國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃沒有充分發(fā)揮空間統(tǒng)籌和管制作用

由于相關(guān)法律政策的缺乏，導(dǎo)致國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃工作很難真正發(fā)揮出基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和統(tǒng)領(lǐng)性的作用，缺少對相關(guān)項目的引導(dǎo)，在很大程度上影響了其監(jiān)管功能。尤其在我國當前經(jīng)濟飛速發(fā)展的背景下，不同地區(qū)之間的經(jīng)濟水平差距越來越明顯，各個省、市、縣，甚至是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，為了本地區(qū)經(jīng)濟的更好發(fā)展，都相繼開展了不同程度的建設(shè)活動，這也導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾愈發(fā)激烈。

（三）沒有凸顯市場的管理地位

從目前來看，我國的國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃工作無論在理念、內(nèi)容，還是在工作模式方面，都帶有一定的計劃經(jīng)濟特點，沒有有效凸顯市場在整個規(guī)劃過程中的管理地位。比如，在國土空間規(guī)劃的部分工作中并沒有引進市場機制，缺乏資金和政策等方面的保障，造成實際的整治效果很難達到理想的標準。另外，國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃主要是為我國經(jīng)濟發(fā)展而服務(wù)的，應(yīng)該以促進我國經(jīng)濟發(fā)展為目標，但相關(guān)政府部門卻對城鄉(xiāng)差距、生態(tài)環(huán)境和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題缺乏足夠的關(guān)注，缺少具體的應(yīng)對措施。

三、國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的規(guī)劃框架與程序

（一）規(guī)劃的框架

從我國目前的實際情況來看，國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃大概可以分為以下幾個方面：第一，全方位的調(diào)研和評估。這部分工作主要是針對我國總體生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟和大型工程施工能力等進行深入分析，并準確找出其中存在的問題，以便于做好更加充足的準備來應(yīng)對未來將要出現(xiàn)的變化和挑戰(zhàn)[3]。第二，確定總體工作方向。在這部分工作中，首先要明確整個修復(fù)規(guī)劃的政策要求、覆蓋范圍和規(guī)劃周期等，同時也要充分了解總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想、實施目標和發(fā)展戰(zhàn)略，以此來為后續(xù)工作指明方向。第三，著重對空間識別進行修復(fù)。我國相關(guān)政府部門要對我國整體的國土空間進行全面評價，厘清需要修復(fù)的重要空間、脆弱空間和遭受破壞的空間等，并明確這些空間的具體面積和分布情況，合理開展生態(tài)修復(fù)分區(qū)導(dǎo)引。第四，做好相關(guān)措施和任務(wù)的規(guī)劃工作。有關(guān)政府部門應(yīng)該將我國目前生態(tài)系統(tǒng)存在的問題和修復(fù)目標進行統(tǒng)一整理，并有針對性地制定相應(yīng)的舉措和工作任務(wù)。第五，做好大規(guī)模修復(fù)工程的總體規(guī)劃和投資預(yù)估工作。針對一些突出的生態(tài)問題，相關(guān)政府部門應(yīng)該較為完備地設(shè)計生態(tài)大規(guī)模修復(fù)工程，詳細列出項目清單，全面預(yù)估投資成本，深入分析項目會帶來的實際效益。第六，建立科學(xué)有效的實施機制，其主要內(nèi)容包括保證項目高效推進的政策措施、保障制度和績效評價制度等。

（二）規(guī)劃的程序

國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的主要程序大概有以下幾個方面：第一，調(diào)查評估。在充分調(diào)查相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門要對具體規(guī)劃區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量、自然資源分布情況、地區(qū)經(jīng)濟情況、行政區(qū)劃、居住環(huán)境、耕地質(zhì)量和生態(tài)情況等進行詳細分析，并根據(jù)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國土空間生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀和問題，合理預(yù)估未來發(fā)展走向。第二，目標分析。相關(guān)部門要依照規(guī)劃區(qū)內(nèi)反映出的問題以及總體規(guī)劃的任務(wù)和目標，在提高國土空間開發(fā)水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和工程施工效率等方面科學(xué)制定評價指標體系。第三，方案設(shè)計。相關(guān)部門要根據(jù)規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)修復(fù)所面臨的問題，根據(jù)國家和地方各級政府的有關(guān)政策和技術(shù)要求，制定詳細的解決方案。第四，成果產(chǎn)出。相關(guān)部門應(yīng)該將前三個步驟的工作成果進行有機整合，并根據(jù)政府的要求和相應(yīng)的規(guī)劃編制技術(shù)準則，整理成集文字說明、圖片展示、研究報告、數(shù)據(jù)參考、信息系統(tǒng)等于一身的完整規(guī)劃成果。

四、未來開展省級國土規(guī)劃的思考與建議

（一）做好國家利益與地方利益的統(tǒng)籌規(guī)劃

認真貫徹落實國家的戰(zhàn)略部署計劃，對空間實施管制，在維護國家資源安全以及生態(tài)安全、糧食安全的同時，國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃也要充分發(fā)揮服務(wù)與支撐地方經(jīng)濟、促進社會不斷發(fā)展進步的作用。以區(qū)域發(fā)展所面臨的特殊指定問題作為問題導(dǎo)向，為各地科學(xué)、有保障地供給資源，對空間的開發(fā)格局進行優(yōu)化，在維護和治理生態(tài)環(huán)境的同時，解決影響區(qū)域發(fā)展的所有限制性因素和問題，從而達到解決各地在發(fā)展過程中出現(xiàn)的空間沖突、空間不協(xié)調(diào)等問題的目的。國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃在做好國家利益與地方利益的統(tǒng)籌的同時，也要避免走入“唯GDP”的誤區(qū)[4]。尤其是在推動“多規(guī)合一”的過程中，如果打破了原有各空間的相互制衡，就要及時建立相應(yīng)的權(quán)力制衡機制，如公眾參與決策、媒體參與監(jiān)督、通過民主決策等方式?jīng)Q定具體事宜等，避免國土空間生態(tài)修改規(guī)劃成為地方行政長官主觀意愿表達的工具，最終不僅沒有做好本職工作，還嚴重影響到國家的整體利益。相關(guān)部門要設(shè)立科學(xué)管控目標，完善指標體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方利益，從而更好地推進相關(guān)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

（二）強化規(guī)劃的空間管制作用

為了有效提高國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃工作的質(zhì)量，相關(guān)政府部門應(yīng)該建立健全用途管制制度，充分明確各種國土空間的開發(fā)、利用和保護的區(qū)別，這能推動我國生態(tài)文明的建設(shè)。要想從根本上保護生態(tài)空間和生產(chǎn)空間，適當放緩城鎮(zhèn)發(fā)展速度，應(yīng)該時刻秉承“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，努力協(xié)調(diào)好目前各種生態(tài)空間的用途管控制度，設(shè)立生態(tài)保護禁區(qū)，保證基本農(nóng)田不受損害，同時還要合理提高各種空間的準入門檻和轉(zhuǎn)用要求，制定行之有效的生產(chǎn)建設(shè)和修復(fù)改造措施，并重點建立相應(yīng)的違反懲治措施，協(xié)調(diào)好各個部門的關(guān)系，從而形成高效統(tǒng)一的空間管制機制，讓原本靜態(tài)的、單一目標的管制機制向多種目標、動態(tài)的方向不斷發(fā)展。

（三）做好空間尺度轉(zhuǎn)換

為了充分明確不同層級的國土空間規(guī)劃定位和功能，相關(guān)政府部門應(yīng)該在省級和其他層級之間建立空間分區(qū)體系，把握好空間尺度轉(zhuǎn)換。在針對省級單位進行規(guī)劃時，要帶有一定的指導(dǎo)性和政策性等特點，保證城鎮(zhèn)發(fā)展目標和土地承載力相匹配；對縣級單位進行規(guī)劃時，則要注重管理性和可操作性，側(cè)重于地方的國土空間布局和建設(shè)規(guī)模管控；而在規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下層級的單位時，應(yīng)該細化土地的具體用途，并制定相應(yīng)的管制措施。在這一過程中，相關(guān)部門要打造高質(zhì)量的國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，以全國土地調(diào)查和土地利用年度變更數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，付諸于地理國情普查數(shù)據(jù)，從而形成系統(tǒng)的信息管理平臺。

（四）分類推進規(guī)劃研究工作

我國地域遼闊，各地區(qū)之間差異較大。各省份的國土面積、人口數(shù)量、資源條件及經(jīng)濟發(fā)展情況都存在較大的差異，因此在推進國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的過程中，要做好分類推進工作。結(jié)合各地區(qū)的實際情況，從國家空間治理結(jié)構(gòu)的角度入手，進行合理的編制，構(gòu)建符合各地特色的國土規(guī)劃。例如，在北京，上海，天津這類國土面積較小的直轄市，可以從行政管理體制入手，將城市規(guī)劃部門和國土資源管理部門進行整合，統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃與市域國土規(guī)劃的編制，從而加強對城市型地區(qū)的空間管控和治理。針對省級空間規(guī)劃，相關(guān)部門已經(jīng)選取海南、寧夏、吉林等作為試點，通過嘗試，將省級空間規(guī)劃和國土規(guī)劃更好地統(tǒng)籌融合在一起。而針對遼寧、廣東等原有的國土規(guī)劃試點省份，則需要根據(jù)城市形勢的變化調(diào)整完善已經(jīng)實施的國土規(guī)劃。至于其他如河北等近二十多年都沒有開展國土規(guī)劃工作的省份，則要加快編制進度，盡快做好統(tǒng)籌省域內(nèi)的國土空間開發(fā)利用與保護整治。

五、結(jié)語

總而言之，我國在國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃工作中依然存在一定的問題。對此，我國相關(guān)政府部門應(yīng)該做好國家利益和地方利益的統(tǒng)籌規(guī)劃，突出空間管制的作用，做好空間尺度轉(zhuǎn)換，并通過分類的方式，穩(wěn)步推進研究工作，從而加快我國生態(tài)文明建設(shè)進程。