建設(shè)海南自貿(mào)港背景下優(yōu)化基層行政區(qū)劃設(shè)置探析

林森，虞陽(yáng)

1.海南省民政廳；2.上海中創(chuàng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院

國(guó)家“十四五”規(guī)劃《綱要》首次指明，“破除資源流動(dòng)障礙，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”，進(jìn)一步明確將打破要素資源流動(dòng)的各類限制和阻礙因素作為行政區(qū)劃改革創(chuàng)新的重要指向。海南全島作為我國(guó)首個(gè)自由貿(mào)易港，根據(jù)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），推動(dòng)各類要素便捷、高效流動(dòng)恰恰是第一階段建設(shè)的重要目標(biāo)任務(wù)。

中共海南省委印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，明確指出要堅(jiān)持“全省一盤棋、全島同城化”，推動(dòng)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

未來(lái)海南要適應(yīng)開放型經(jīng)濟(jì)新體制的根本要求，打造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，需要建立健全更加有效的區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，在優(yōu)化基層行政區(qū)劃設(shè)置上趟出一條路子，實(shí)現(xiàn)全島資源利用效益最大化。

一、海南省基層行政區(qū)劃設(shè)置情況

海南省轄4個(gè)地級(jí)市、10個(gè)市轄區(qū)、5個(gè)縣級(jí)市、4個(gè)縣、6個(gè)自治縣（合計(jì)25個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位），22個(gè)街道、175個(gè)鎮(zhèn)、21個(gè)鄉(xiāng)（合計(jì)218個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政單位）。全省2019年的城鎮(zhèn)化率為59.23%，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的比例是9.6∶80.8∶9.6。而全國(guó)的城鎮(zhèn)化率為59.58%，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道比重為 5.68∶53.31∶21.01（截至2018年年底）。相比而言，海南省的城鎮(zhèn)化率基本相當(dāng)，但鎮(zhèn)的比例偏高，街道比例偏小，與城鎮(zhèn)化水平不匹配。同時(shí)，全省街道分布極不均衡，除洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)置1個(gè)街道外，其余21個(gè)街道全部集中在?？谑?，其他各市、縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置結(jié)構(gòu)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，五指山市、文昌市、儋州市等城鎮(zhèn)化率超過50%的市縣缺少街道設(shè)置。

二、自由貿(mào)易港對(duì)基層行政區(qū)劃設(shè)置提出的新要求

海南自由貿(mào)易港建設(shè)是打破原有的制度體系，在貿(mào)易投資、要素流動(dòng)、稅收金融、治理監(jiān)管等方面對(duì)制約體制機(jī)制的障礙進(jìn)行根本性破解，在推進(jìn)全面深化改革開放的同時(shí)，對(duì)海南省基層行政區(qū)劃設(shè)置也提出了新的要求，從新加坡、中國(guó)香港等國(guó)際知名自由貿(mào)易港的情況來(lái)看，自貿(mào)港建設(shè)對(duì)地方行政區(qū)劃設(shè)置體現(xiàn)出有別于其他地方的鮮明要求。

（1）基層行政區(qū)劃設(shè)置必須適應(yīng)要素資源跨行政區(qū)自由流動(dòng)的需要。海南自由貿(mào)易港在制度設(shè)計(jì)上要實(shí)現(xiàn)“一線放開、二線管住”和“島內(nèi)自由”的目標(biāo)，如果行政單元過于細(xì)碎，各行政區(qū)謀求本單元利益最大化，實(shí)施一些區(qū)域性監(jiān)管和調(diào)控措施，必將限制資源和要素自由流動(dòng)，增加市場(chǎng)主體的制度性成本，這就迫切要求行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)體系由小幅度向大幅度轉(zhuǎn)變。大多國(guó)際知名自由貿(mào)易港行政層級(jí)都非常精簡(jiǎn)，基層行政區(qū)層級(jí)主要承擔(dān)社會(huì)治理和服務(wù)職能，對(duì)要素資源的自由流動(dòng)不會(huì)進(jìn)行影響干預(yù)。因而對(duì)于海南來(lái)說，有必要對(duì)一些管理幅度較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道進(jìn)行整合撤并，當(dāng)然，如何進(jìn)行撤并，需要制定科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道標(biāo)準(zhǔn)。

（2）基層行政區(qū)劃設(shè)置必須立足于促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是自由貿(mào)易港的關(guān)鍵標(biāo)志，海南自由貿(mào)易港建設(shè)同樣要以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為支撐，需要加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，大力發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，不斷增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。這在客觀上要求實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的高效配置，相對(duì)固化的區(qū)劃設(shè)置難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展需要，為了避免各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招商引資方面同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，各自為戰(zhàn)、盲目上項(xiàng)目，也必然要求將條件適合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為街道，作為區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。

（3）基層行政區(qū)劃設(shè)置必須服務(wù)于增進(jìn)民生福祉和社會(huì)共建共治共享。從新加坡、中國(guó)香港等自由貿(mào)易港等實(shí)踐來(lái)看，城市基層分區(qū)高度重視以公共服務(wù)和治理為導(dǎo)向，區(qū)域內(nèi)公共資源配置主要以人口而非行政邊界為依據(jù)，根據(jù)管理和服務(wù)的需求配置公共資源。海南自由貿(mào)易港建設(shè)和管理要求有一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的治理體系，其中包括整合分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的社會(huì)管理和服務(wù)。因此，地級(jí)市的設(shè)置、市轄區(qū)的結(jié)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的管轄幅度對(duì)于構(gòu)建合理有序、規(guī)模適度的治理體系具有非常重要的支撐作用。

三、基層行政區(qū)劃優(yōu)化促進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)的作用與風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)海南自由貿(mào)易港早期制度安排，為深化省域“多規(guī)合一”改革，推動(dòng)新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有必要開展優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局的研究，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化基層行政區(qū)劃設(shè)置，積極推行街道等扁平化管理體制，滿足城市精細(xì)化管理的需要。優(yōu)化基層行政區(qū)劃設(shè)置對(duì)加快自由貿(mào)易港建設(shè)具有以下重要意義：

（1）行政區(qū)劃調(diào)整帶動(dòng)區(qū)域一體化建設(shè)，有利于促進(jìn)貿(mào)易和投資自由化、便利化。實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由的核心任務(wù)是“一線放開、二線管住、島內(nèi)自由”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道后，作為區(qū)縣政府的派出機(jī)關(guān)，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)一治理，防止因條塊分割過碎，出現(xiàn)政出多門、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一、“一張清單不同標(biāo)準(zhǔn)”等弊端，也有利于統(tǒng)籌監(jiān)管力量，延伸監(jiān)管鏈條，形成低干預(yù)、高效能的精準(zhǔn)監(jiān)管。

（2）行政區(qū)劃調(diào)整可以培育區(qū)域增長(zhǎng)極，有利于加快要素集聚、做大經(jīng)濟(jì)流量。海南經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其中一個(gè)重要的制約因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多且規(guī)模小，街道設(shè)置不合理，不利于精細(xì)、精準(zhǔn)管理。適度撤并一些較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，有利于集聚資源要素，最大限度地實(shí)現(xiàn)基層設(shè)施共享，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

（3）行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，有利于培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。多年來(lái)，海南產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)不夠合理，很重要的原因是各地產(chǎn)業(yè)定位不清晰、分工不明確、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)突出。按照本島特色小鎮(zhèn)的功能特點(diǎn)，通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，適時(shí)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)模，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)弱合并、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成分工明確、特色鮮明、差異化發(fā)展的功能布局，形成符合自由貿(mào)易港建設(shè)的“3+1”產(chǎn)業(yè)格局，不斷擴(kuò)大集聚效應(yīng)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)。

（4）行政區(qū)劃調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和行政編制，有利于完善基層社會(huì)治理體系，提高治理能力。適度撤并一些較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低行政成本，整合資源，提升城市精細(xì)化管理和服務(wù)水平，對(duì)于助推實(shí)現(xiàn)海南自貿(mào)港早期收獲有一定積極意義。

當(dāng)然，兩面性是所有事務(wù)的普遍規(guī)律，優(yōu)化基層行政區(qū)劃設(shè)置既是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的迫切需要，也要避免因盲目調(diào)整和不合理調(diào)整帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（1）要注意避免因個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后管理幅度過大、行政職能向下延伸難的問題。海南建省時(shí)間較晚，全省各地發(fā)展水平不盡相同，道路交通、民族分布、經(jīng)濟(jì)條件和生產(chǎn)方式的差別，加之人民群眾已經(jīng)形成在原政府駐地辦事交易的習(xí)慣，有的片區(qū)很難和新鎮(zhèn)域形成有機(jī)整體。目前市縣實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”改革，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度過大，難免會(huì)產(chǎn)生行政職能向下延伸難的問題。

（2）要解決好基層行政區(qū)劃調(diào)整可能導(dǎo)致中心城鎮(zhèn)無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村管理和建設(shè)職能的問題。2002年，海南省開展了以撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)模為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)由調(diào)整前的308個(gè)（鄉(xiāng)103個(gè)、鎮(zhèn)205個(gè)）調(diào)整為204個(gè)（鄉(xiāng)21個(gè)、鎮(zhèn)183個(gè)），撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)104個(gè)，調(diào)整幅度34%。為加快市縣中心城鎮(zhèn)建設(shè)，適應(yīng)“縣改市”的發(fā)展規(guī)模，各市縣中心城鎮(zhèn)都由4到5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成，合并后由于行政區(qū)域面積擴(kuò)大，人口增多，職能擴(kuò)展，中心城鎮(zhèn)的行政管理難度在一定程度上有所增加。特別是原來(lái)不管農(nóng)村只管街道的中心城鎮(zhèn)行政區(qū)域擴(kuò)大后，對(duì)城市化程度不高的農(nóng)村的管理和指導(dǎo)被削弱了，公共服務(wù)水準(zhǔn)下降。

（3）要有效應(yīng)對(duì)基層行政區(qū)劃調(diào)整可能導(dǎo)致被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地公共服務(wù)弱化的問題。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)調(diào)整撤并，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制相對(duì)應(yīng)的所站也被撤銷，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)原中心區(qū)社會(huì)建設(shè)和管理功能可能會(huì)出現(xiàn)不同程度的蕭條、衰落現(xiàn)象，在一定程度上影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)治理問題，不利于補(bǔ)齊自由貿(mào)易港建設(shè)基礎(chǔ)薄弱的短板。

四、優(yōu)化海南基層行政區(qū)劃設(shè)置的對(duì)策與建議

展望未來(lái)5至10年，圍繞推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，要堅(jiān)持科學(xué)論證、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)妥調(diào)整的原則，開展優(yōu)化基層行政區(qū)劃工作，為實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易港貿(mào)易、投資、跨境資金、人員進(jìn)出、運(yùn)輸來(lái)往等的自由便利提供載體平臺(tái)。

（1）要推動(dòng)出臺(tái)街道和建制鎮(zhèn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。制定街道、建制鎮(zhèn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)是穩(wěn)妥有序開展設(shè)鎮(zhèn)和街道工作的前提和基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，海南省一直沒有街道和建制鎮(zhèn)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致街道和建制鎮(zhèn)設(shè)置缺少依據(jù)、不盡規(guī)范等突出問題，已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的要求，特別是《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》及實(shí)施辦法的出臺(tái)，要求海南省急需出臺(tái)適合本省省情的街道和建制鎮(zhèn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)街道、建制鎮(zhèn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，為海南省基層政區(qū)的設(shè)置提供規(guī)范和依據(jù)，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展載體。

（2）要堅(jiān)持結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整總體戰(zhàn)略方向。行政區(qū)劃塑造了區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)格局的基本空間，而基層行政區(qū)劃則是優(yōu)化全省行政區(qū)劃體系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性組成。圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，海南要通過完善基層行政區(qū)劃設(shè)置因地制宜推進(jìn)城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，做大做強(qiáng)“海澄文定”一體化綜合經(jīng)濟(jì)圈，加大海口與澄邁北部地區(qū)、文昌北部地區(qū)、定安北部地區(qū)的一體化發(fā)展，推動(dòng)形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)；做優(yōu)做精“大三亞”旅游經(jīng)濟(jì)圈，穩(wěn)妥推進(jìn)市轄區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組，推動(dòng)“大三亞”建成區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展；積極優(yōu)化東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置，提升重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)建制比例，服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口就近就地城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。

（3）要因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)置。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與區(qū)域一體化發(fā)展的思路，突出本地優(yōu)勢(shì)，按照先易后難、先城關(guān)鎮(zhèn)改街道、適當(dāng)撤并一些較小鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的順序，優(yōu)化全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)置，對(duì)于一些特色鮮明的民族鄉(xiāng)予以保留。要依托特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)建制鎮(zhèn)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的承載和集聚能力。對(duì)于縣城駐地及周邊的建制鎮(zhèn)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定要求，有序推動(dòng)向街道轉(zhuǎn)變，不斷提升社會(huì)管理水平。對(duì)于部分距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)、獨(dú)立發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以考慮保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。同時(shí)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，把基層行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置與加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)。

（4）要審慎穩(wěn)妥地做好審核審批工作?；鶎有姓^(qū)劃調(diào)整牽涉各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域，影響覆蓋面極廣，關(guān)系海南全面深化改革穩(wěn)定大局，要認(rèn)真貫徹落實(shí)《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》及其實(shí)施辦法，在民政部的指導(dǎo)下，對(duì)擬進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的地方評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)，組織專家對(duì)調(diào)整方案進(jìn)行深入論證，全面征求各領(lǐng)域群體的意見，扎實(shí)穩(wěn)妥組織實(shí)施，做到成熟一件、審批一件。要堅(jiān)持深度審核、嚴(yán)格把關(guān)，充分尊重客觀規(guī)律，切實(shí)把握當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)調(diào)整方案提出客觀、全面、深入的審核意見，對(duì)于市縣提出的基層行政區(qū)劃調(diào)整方案不夠科學(xué)合理的，要在深入研究的基礎(chǔ)上，督促、引導(dǎo)地方合理優(yōu)化調(diào)整方案，更加充分地發(fā)揮行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。