垃圾分類的“難點(diǎn)”及消解建議

中共重慶市綦江區(qū)委黨校 黃貞竹

一、引言

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》第十一條建議：“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”中載明：推行垃圾分類和減量化、資源化。加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系?！保瑥捻攲右?guī)劃上將垃圾分類納入了國(guó)家重大舉措之中。

生活垃圾分類是解決隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和物質(zhì)消費(fèi)水平大幅提高而日益緊缺的資源與日益加劇的污染問題的重要舉措，它關(guān)系到提升生活垃圾資源化、減量化、無害化處理水平，亦關(guān)系到人居環(huán)境的品質(zhì)，更是考驗(yàn)精細(xì)治理的能力。精細(xì)治理的水平和成效離不開政策的充分執(zhí)行。本文從政策執(zhí)行的角度切入，對(duì)垃圾分類推行中存在的問題進(jìn)行分析。

二、國(guó)內(nèi)垃圾分類治理相關(guān)研究情況

目前我國(guó)專家學(xué)者對(duì)垃圾分類治理的相關(guān)研究主要集中在以下三個(gè)方向：1.生活垃圾分類相關(guān)法規(guī)、配套制度的法律、政策體系研究。學(xué)者認(rèn)為垃圾分類政策失敗的原因在于制定了法律規(guī)范，但頂層設(shè)計(jì)不夠，相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制等配套政策不夠完善，不能良好的保障垃圾分類的實(shí)施；2.影響居民垃圾分類行為的因素研究，學(xué)者認(rèn)為行為心理、階層認(rèn)同、環(huán)境價(jià)值觀水平、外部壓力等與實(shí)施垃圾分類的行為相關(guān)；3.比較各地區(qū)垃圾分類經(jīng)驗(yàn)，“如吳曉林，鄧聰慧用中國(guó)臺(tái)灣垃圾分類治理的案例展現(xiàn)了依靠立法、行政處罰與監(jiān)督、強(qiáng)制收費(fèi)等強(qiáng)干預(yù)手段,將垃圾分類成本“內(nèi)部化”；同時(shí)輔以宣傳教育、多元參與、社區(qū)營(yíng)造等弱干預(yù)手段，增強(qiáng)人們對(duì)垃圾分類的文化認(rèn)同與自覺性”；康玲、盧垚、陳曉珍等很大一部分學(xué)者圍繞國(guó)外垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、指定的法律制度體系、處理流程等進(jìn)行了比較研究，為國(guó)內(nèi)垃圾分類工作開展提供了參考。

三、我國(guó)垃圾分類治理現(xiàn)狀

（一）垃圾分類歷程

我國(guó)從垃圾分類文本雛形出現(xiàn)到正式政策出臺(tái)分為以下四個(gè)時(shí)期：1.人民出于勤儉節(jié)約的樸素情懷而進(jìn)行垃圾分類時(shí)期，可以追溯到中華人民共和國(guó)成立初期，具體體現(xiàn)在1957年10月中旬《北京日?qǐng)?bào)》刊載的一則報(bào)道，公布了北京市城區(qū)將要全面實(shí)行垃圾分類收集辦法：對(duì)破銅爛鐵紙張?jiān)倩厥?、破碗盆等日用品進(jìn)行鋪路等再利用、對(duì)餐廚垃圾落葉雜草進(jìn)行漚肥等資源化利用。2.國(guó)家正式推行時(shí)期，1992年6月28日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令［1992］101號(hào)),第一次以官方文件的形式提出對(duì)城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理。3.試點(diǎn)分類收集時(shí)期，2000年,原建設(shè)部即公布了首批生活垃圾分類收集的試點(diǎn)城市名單,北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林成為首批試點(diǎn)的8個(gè)城市,隨后越來越多的城市也都加入垃圾分類處理的陣營(yíng)當(dāng)中。4.垃圾強(qiáng)制分類時(shí)期，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》指出在部分規(guī)定城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。我國(guó)實(shí)施垃圾分類范圍正在逐步擴(kuò)大，程度正在不斷加深。

（二）垃圾分類取得成效

嚴(yán)格算起來，中國(guó)開始實(shí)行垃圾強(qiáng)制分類從2017年開始，距今4年多時(shí)間。先行實(shí)施強(qiáng)制分類的部分地區(qū)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、群眾生活習(xí)慣等實(shí)際情況進(jìn)行了一系列的探索、實(shí)驗(yàn)，取得了一定的成效。比如北京市的廚余垃圾分出量在生活垃圾管理?xiàng)l例實(shí)行三個(gè)月的時(shí)間里得到顯著提升、上海市的垃圾分類達(dá)標(biāo)率在一年里由15%上升至了90%”，“按照國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，重慶中心城區(qū)生活垃圾分類處理系統(tǒng)的覆蓋率達(dá)到99%?！?/p>

（三）垃圾分類治理推進(jìn)中的“難點(diǎn)”

垃圾分類治理屬于公共管理范疇，對(duì)比國(guó)外如日本、德國(guó)等開展垃圾分類幾十年、目前已經(jīng)形成較為成功和完整垃圾處理體系的國(guó)家，我國(guó)人口密度大、生活習(xí)慣地域差異大，生活垃圾分類才剛剛正式起步，對(duì)于別國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也不是照搬照抄就可以的，在實(shí)踐中探索、摸索、求索難免會(huì)遇到難點(diǎn)和瓶頸。

（1）政策層面——與垃圾分類相關(guān)的法律法規(guī)還未完全配套。地方性法規(guī)未完善，比如重慶的《重慶市生活垃圾管理?xiàng)l例》正處于立法流程中、北京就非居民廚余垃圾收費(fèi)管理正在公開征求意見。生活垃圾分類治理是一種準(zhǔn)公共服務(wù)，配套的法律法規(guī)作為政策工具提供給政策執(zhí)行目標(biāo)群體遵循的依據(jù)，同時(shí)也起到給予外部強(qiáng)制壓力與激勵(lì)主觀能動(dòng)性作用，缺少法律法規(guī)的指引，管理者執(zhí)行者無從下手，目標(biāo)群體也是一頭霧水。

（2）政策執(zhí)行主體層面——多頭管理，職能交疊。全國(guó)多地現(xiàn)行的生活垃圾管理?xiàng)l例都有類似的責(zé)任分工:“城市管理部門是生活垃圾管理的主管部門，其環(huán)境衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生活垃圾管理的日常事務(wù)性工作；商務(wù)委負(fù)責(zé)商貿(mào)流通企業(yè)的生活垃圾分類工作指導(dǎo)，同時(shí)負(fù)責(zé)可回收物回收以及再生資源回收體系建設(shè)和生活垃圾源頭減量；環(huán)保局負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)有害垃圾收運(yùn)處理工作；衛(wèi)生計(jì)生委負(fù)責(zé)醫(yī)療機(jī)構(gòu)生活垃圾的分類指導(dǎo)；食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)餐廚垃圾的收集及分類；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)促進(jìn)農(nóng)村生活垃圾的處理。總之就是城管兜底，多頭管理，誰都可以管，誰都又可以不管。權(quán)責(zé)歸屬模糊就會(huì)產(chǎn)生推諉，影響政策執(zhí)行效率,涉及多重屬性的主體，也會(huì)因多頭管理造成行為困惑。

（3）目標(biāo)群體層面——居民企業(yè)對(duì)垃圾分類“知而不行”。今年5月重慶市面向全市開展生活垃圾分類民意調(diào)查，收回的36805份調(diào)查樣本數(shù)據(jù)顯示有99.5%的市民正在開展生活垃圾分類，25.6%的市民嚴(yán)格按照垃圾四分類進(jìn)行投放”；餐飲、物流、帶包裝產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)等紙質(zhì)、塑料、一次性用品垃圾產(chǎn)生的大戶，沒有廣泛、深度參與到生活垃圾從源頭上減量中來，垃圾分類依然是政府在“唱獨(dú)角戲”。

（4）執(zhí)行過程層面——垃圾分類處理各環(huán)節(jié)未完全有效銜接。垃圾分類處收集、運(yùn)輸、資源化利用和終端處置，四個(gè)環(huán)節(jié)中，資源化利用往往被忽略。垃圾分類收集容器是置辦成本最低，投用最便捷的，因而能夠快速的替代不符合垃圾分類要求的老、舊垃圾桶、垃圾箱等收集容器。而垃圾分類運(yùn)輸車輛、中轉(zhuǎn)站/再生資源分揀利用設(shè)施、處理設(shè)施升級(jí)換代的成本和復(fù)雜程度，讓它們的數(shù)量和性能與垃圾分類需求未能匹配。依然存在將按類收集好的垃圾混合裝運(yùn)、處理的行為，使前端垃圾分類的成果化為泡影，同時(shí)極大地傷害了切實(shí)履行垃圾分類義務(wù)的目標(biāo)群體行動(dòng)的積極性。

四、關(guān)于緩消“難點(diǎn)”的建議

（一）及時(shí)配套關(guān)鍵性制度

以“減量化、資源化、無害化”原則為導(dǎo)向，完善調(diào)適現(xiàn)有的垃圾管理收費(fèi)制度，嘗試實(shí)行普通垃圾基準(zhǔn)量?jī)?nèi)免收費(fèi)、基準(zhǔn)量外計(jì)量收費(fèi)制度，用更具導(dǎo)向性的方式，激發(fā)城鄉(xiāng)居民、企業(yè)等排放主體主動(dòng)從源頭上對(duì)垃圾減量和分類，同時(shí)考慮不同的居民集居程度,進(jìn)一步完善對(duì)再生資源行業(yè)扶持補(bǔ)貼制度，使得垃圾分類與資源利用銜接有效,配套監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，讓“無因管理”的人變得有責(zé)任感，使垃圾分類“搭便車”“劃水”行為沒有空間。細(xì)化垃圾分類信用管理制度，尤其是進(jìn)出的標(biāo)準(zhǔn)，以及結(jié)果的運(yùn)用。

（二）厘清管理機(jī)制，整合執(zhí)行主體

探尋整合多部門垃圾分類相應(yīng)管理職能為專門的綜合性的管理部門的可能性，全權(quán)管理各領(lǐng)域各行業(yè)的垃圾分類，改善垃圾分類和垃圾資源化再回收利用間的銜接效率低下的問題。循序漸進(jìn)引入社會(huì)企業(yè)，利用市場(chǎng)機(jī)制，在政府監(jiān)督管理之下，參與垃圾分類治理，實(shí)現(xiàn)垃圾處理市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，治理達(dá)到專業(yè)化、精細(xì)化水平。

（三）多渠道促進(jìn)目標(biāo)群體“知行合一”

生活垃圾從源頭進(jìn)行有效分類可減少后期治理中分揀設(shè)備的配置，從而降低處理成本，因而目標(biāo)群體的配合十分重要。巴特森指出，有四種力量使人們?yōu)楣怖孀髫暙I(xiàn)：一是利他主義,一種有益于他人的行為；二是利己中心，一種絕對(duì)以自我利益為中心的親社會(huì)行為；三是集體主義，一種有利于某一特定群體的親社會(huì)行為；四是規(guī)則主義，一種支持道德原則的親社會(huì)行為。一、二、三方面可以通過宣傳環(huán)境價(jià)值觀、垃圾分類對(duì)當(dāng)下生活環(huán)境的重要性以提升目標(biāo)群體對(duì)環(huán)境的利他態(tài)度和共同遵守、相互監(jiān)督垃圾分類的集體主義；制定適度的獎(jiǎng)勵(lì)垃圾分類行為的規(guī)則以提升目標(biāo)群體感知得到的行為動(dòng)力、自我效能感從而成為利己中心的良性產(chǎn)物。規(guī)則主義是力量最強(qiáng)的使人們?yōu)楣怖孀髫暙I(xiàn)的力量，法律是最低程度的道德，公共意識(shí)不論是個(gè)人還是企業(yè)組織，實(shí)現(xiàn)從垃圾分類的“他律”到“自律”還需要一個(gè)過程，期間就需要硬性的制度持續(xù)鞏固“他律”的效果直至規(guī)定內(nèi)化為認(rèn)同和習(xí)慣自覺。采取有效舉措把垃圾分類責(zé)任落實(shí)到人和戶，追究亂丟棄垃圾公民和企業(yè)的責(zé)任，實(shí)施嚴(yán)格、有效的監(jiān)督與懲罰。

（四）“橫縱”連貫垃圾分類全過程以及再生資源利用過程

縱向上：做好垃圾分類體系的規(guī)劃布局，垃圾存儲(chǔ)設(shè)施安置、數(shù)量，轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備的功能配置，數(shù)量，中轉(zhuǎn)站的建設(shè)，無害化處理場(chǎng)地的建設(shè)及規(guī)模，垃圾資源化再利用場(chǎng)地設(shè)備，考察論證以上各設(shè)施與垃圾產(chǎn)生點(diǎn)的區(qū)位關(guān)系、與居民聚居點(diǎn)的距離，提升垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)效率，同時(shí)避免“鄰避效應(yīng)”；加強(qiáng)設(shè)施設(shè)備配套建設(shè)，逐步淘汰老舊密封不嚴(yán)無法有效實(shí)施垃圾分類轉(zhuǎn)運(yùn)的運(yùn)輸設(shè)備，在有條件的運(yùn)輸工具上改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)收集、運(yùn)輸、資源化再生利用、無害化處理無縫銜接。橫向上：垃圾分類各環(huán)節(jié)相關(guān)設(shè)施設(shè)備的安裝、建造、投用要與智慧城市建設(shè)融合、進(jìn)行前瞻性考慮，融入智慧城市管理網(wǎng)絡(luò)的設(shè)施，與時(shí)俱進(jìn)深化垃圾治理體系。

垃圾分類是一個(gè)復(fù)雜的過程，需要居民多一些配合，企業(yè)多一些擔(dān)當(dāng)，政府多一些思考。