擴大參與率：構(gòu)建“軟強制性”企業(yè)年金的設(shè)想
——基于英國經(jīng)驗的借鑒

四川大學(xué)公共管理學(xué)院 馮俊杰

一、引言

全面建成多層次、可持續(xù)的社會保障體系是黨的十九大提出的一項目標。體現(xiàn)到養(yǎng)老保險領(lǐng)域，在面對老齡化程度不斷提高和勞動力規(guī)模不斷下降的社會現(xiàn)實的背景下，在第一層次基本養(yǎng)老保險替代率不足的前提下，企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險體系的重要構(gòu)成，應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的補充作用，然而現(xiàn)實卻是企業(yè)年金在企業(yè)和職工中參與率過低且發(fā)展失衡，長此以往，多層次社會保障體系的構(gòu)建難以實現(xiàn)。

如今，企業(yè)年金制度改革的首要任務(wù)是擴大參與率，發(fā)揮第二支柱應(yīng)有的作用?？偨Y(jié)國外經(jīng)驗，可以看到美國、澳大利亞等第二層次養(yǎng)老保險覆蓋率高的國家都在參保階段對企業(yè)進行了強制或準強制的限制，有學(xué)者指出，企業(yè)年金參與率低的主要原因是企業(yè)年金的自愿參加屬性。此外，作為和企業(yè)年金同一層次和地位的職業(yè)年金，因為強制性的政策規(guī)定，推進效果良好，如果企業(yè)年金覆蓋面極低的現(xiàn)狀仍然難以突破，二者將會形成巨大的養(yǎng)老待遇的反差，甚至還有可能會導(dǎo)致新的“制度不公”，從而對社會穩(wěn)定造成負面影響。因此，我們應(yīng)重視強化養(yǎng)老保險第二支柱的建設(shè)，設(shè)計提高企業(yè)年金參與率的改革路徑，發(fā)揮企業(yè)年金的補充作用。

二、我國企業(yè)年金參與率現(xiàn)狀及問題

為構(gòu)建多層次社會保障體系，我國先后出臺了多項政策、法規(guī)支持第二支柱養(yǎng)老保險體系的發(fā)展，企業(yè)年金作為重要組成，參與情況不容樂觀。

（一）我國企業(yè)年金參與率現(xiàn)狀

1.我國企業(yè)年金參與水平低

2007-2020年，參加企業(yè)年金計劃的企業(yè)數(shù)量和職工數(shù)量均呈上升趨勢，其中企業(yè)數(shù)量從3.2萬增長到了10.5萬，職工數(shù)量929萬人增長到2717萬人，雖然二者均呈現(xiàn)了出逐年上升的趨勢，但參與總量與我國企業(yè)總數(shù)以及職工總?cè)藬?shù)相比仍然過低。再從二者的增長情況來看，在2012、2011年分別達到最高點21.83%、18.13%之后，增長速度就開始逐年下滑，并在2015年出現(xiàn)明顯的“拐點”，增長率雙雙跳水。雖然在2017年增長率略有回升，但仍處于一種較低的增長水平，難以達到與“第二支柱”養(yǎng)老金相適應(yīng)的企業(yè)年金覆蓋水平。

從企業(yè)年金的參保整體趨勢看，參保人數(shù)占就業(yè)人口比重逐年緩慢增長，但實際占比極低，平均僅為2.4%，與企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險第二支柱的地位不匹配。另一方面，企業(yè)年金參保人數(shù)占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的比重也很低，發(fā)展十多年來，一直處于7%以內(nèi)，近5年來甚至不足6%。

以上事實表明，我國企業(yè)年金十幾年來的發(fā)展水平，無論是從建立企業(yè)年金計劃的企業(yè)數(shù)量、參加職工數(shù)量和增長率分析，還是從與就業(yè)人口和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老參加人數(shù)對比，我國企業(yè)年金的參與程度都不容樂觀。

2.企業(yè)年金地區(qū)參與情況嚴重失衡

將我國四大經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域的企業(yè)年金參與情況進行對比，一方面，各經(jīng)濟區(qū)域參與情況失衡。無論是參與的企業(yè)數(shù)量還是員工數(shù)量，東部地區(qū)在這兩個指標上都遙遙領(lǐng)先，中部地區(qū)次之，接著是東北和西部地區(qū)。其中，東部地區(qū)各地平均參與企業(yè)和職工的賬戶數(shù)分別為3715個和52.7萬人，參與情況是中部地區(qū)的2.7倍和1.2倍。與此同時，東北地區(qū)和西部地區(qū)企業(yè)年金發(fā)展緩慢，企業(yè)和個人參保動力不足，部分地區(qū)參加企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量不足一千。另一方面，經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部參與情況表現(xiàn)出較大差異。以西部地區(qū)為例，在西藏建立企業(yè)年金的企業(yè)僅有33個，約占甘肅的5%、廣西的1%，這種差距同樣也表現(xiàn)在其他地區(qū)，如東部地區(qū)的廈門參加企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量是河北省的11倍左右。據(jù)此可知，無論是參保企業(yè)還是參保人數(shù)，均在區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部存在顯著差距。

（二）企業(yè)年金參與率過低的不利影響

首先，參與率過低將會影響企業(yè)年金的可持續(xù)性發(fā)展。企業(yè)年金的基金規(guī)模和投資收益是其可持續(xù)發(fā)展的重要前提，在覆蓋率過低的情況下，企業(yè)年金的基金規(guī)模受限，很難達到較高水平。數(shù)據(jù)顯示，2020年末全國企業(yè)年金累計結(jié)余22496.83億元，不到基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余的40%，我國企業(yè)年金投資平均收益率為7.3%，遠高于通脹水平，但是由于基金規(guī)模不足，即使投資收益率處于較高水平，也難以取得高收益。

其次，參與率過低將會影響第二支柱養(yǎng)老保險的制度公平。企業(yè)年金和職業(yè)年金共同構(gòu)成第二支柱養(yǎng)老保險體系，二者參與年金計劃的強制性規(guī)定存在差異。職業(yè)年金由于強制性規(guī)定，有機會實現(xiàn)在應(yīng)有范圍內(nèi)的全覆蓋，而企業(yè)年金，卻因自愿參與的屬性陷入覆蓋面狹窄、參與率過低的困境之中，長此以往，二者將出現(xiàn)巨大的制度反差，形成新的“隱性雙軌”，不利于制度公平。

第三，參與率過低不利于多層次養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建。我國第一層次的基本養(yǎng)老保險無論是參保率還是待遇水平，一直處于低速、穩(wěn)步發(fā)展的狀態(tài)，在當前社會現(xiàn)實下存在著較大的壓力，需要企業(yè)年金作為重要補充，成為廣大職工退休后的重要收入來源，卻因參與率不足而難以實現(xiàn)制度應(yīng)有的保障水平。

因此，應(yīng)立足制度建設(shè)層面，探索、發(fā)現(xiàn)提高企業(yè)年金參與率的方式，發(fā)揮企業(yè)年金“第二支柱”養(yǎng)老金的有效作用。

三、國外經(jīng)驗借鑒——英國軟強制性企業(yè)年金的探索

2012年10月起，英國就開始實施遍及全國的、分階段進行的、具有彈性的“自動注冊”軟強制性第二支柱養(yǎng)老金計劃。其特點表現(xiàn)如下：

第一，該計劃的強制要求具有彈性。在實行年金計劃的國家中，不同國家分別在強制性、半強制性和自愿形式之間進行選擇。英國選擇的是一種自動注冊的職業(yè)養(yǎng)老金改革，并取得了較大成功。從本質(zhì)上講這種自動注冊屬于有彈性的強制性，表現(xiàn)在：一、針對雇主的強制和針對雇員的彈性。符合條件的雇主必須按時為雇員提供職業(yè)養(yǎng)老金并為其繳費，雇員則有權(quán)利選擇退出。二、改革措施強制實施，但在時間上具有彈性，雇主可在書面通知雇員的前提下選擇3個月之內(nèi)的推遲實施時間。三、強制實行“自動注冊”雇員選擇具有彈性，雇員每3年被重新注冊一次，注冊后可自行選擇繼續(xù)參與、退出或重新加入。

第二，計劃遵循“先易后難，逐步實施”的原則。秉持先易后難的原則，根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同由小到大分三個階段具體實施。大規(guī)模、中等規(guī)模和小規(guī)模企業(yè)依次在2012年10月至2014年2月、2014年4月至2015年4月、2017年5月至2018年2月期間完成“自動注冊”職業(yè)養(yǎng)老金計劃。無論企業(yè)規(guī)模如何，到2018年所有的雇員都會被強制參加職業(yè)年金計劃。

企業(yè)年金的強制性規(guī)定對于擴大年金參與率起著關(guān)鍵作用，但是現(xiàn)階段我國尚不具備建立強制性企業(yè)年金的條件——如完善的法律體系、成熟的資本市場、良好的經(jīng)濟發(fā)展狀況等。因此，本文認為我國可在強制與自愿之間尋求平衡，借鑒英國做法，探索符合我國國情的“軟強制”企業(yè)年金制度，以“強制與自愿并存、公平與效率兼顧”為基本原則，逐步實現(xiàn)企業(yè)年金參與率的提高。

四、英國“軟強制”年金改革對中國的啟示

英國2012年的年金改革是基于其公共養(yǎng)老金替代率低、私人養(yǎng)老金覆蓋率低等社會現(xiàn)實，改革背景和我國企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀具有一定的相似性，而且英國采用的有彈性的“軟強制”的企業(yè)年金制度，在我國在不具備建立“強制性”企業(yè)年金下的情況下，可以作為一種現(xiàn)實的選擇，因此具有一定的借鑒意義。

（一）完善養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計，明確企業(yè)年金定位

第二支柱的年金計劃應(yīng)作為第一支柱基本養(yǎng)老保險的重要補充。英國在數(shù)十年的私有化改革后，養(yǎng)老金制度體系變得復(fù)雜、效率低，覆蓋范圍和替代水平也很大提升空間。為了解決問題、彌補不足，英國實施了強制性的第二支柱年金計劃。從現(xiàn)實來看，我國也面臨同樣的問題，按照現(xiàn)有政策，基本養(yǎng)老保險存在明顯的替代率下降趨勢，即使未來進行改革，也有難以改善現(xiàn)有替代率不足且持續(xù)下降的問題。

按照我國的制度設(shè)計，養(yǎng)老保險體系以基本養(yǎng)老保險為主，企業(yè)年金和職業(yè)年金構(gòu)成的第二支柱為輔。在企業(yè)年金制度發(fā)展緩慢、基本養(yǎng)老保險金替代水平下降的背景下，第二支柱養(yǎng)老保險制度建設(shè)沒能跟上，導(dǎo)致了養(yǎng)老收入不足和人們的普遍焦慮心理。為此，我們應(yīng)重視、鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展，明確企業(yè)年金在養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計中的定位，鼓勵更多有條件的企業(yè)和個人參與到企業(yè)年金的建設(shè)中來，使多層次養(yǎng)老保險制度向健康方向發(fā)展。

（二）改革應(yīng)“漸進實施”并遵循“彈性原則”

英國的“自動注冊”機制規(guī)定雇員可以不繳費，企業(yè)必須繳費，企業(yè)的繳費率和加入年金計劃的時間根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同表現(xiàn)出一定差異。我國企業(yè)年金制度規(guī)定，只有盈利狀況好的企業(yè)才可建立企業(yè)年金，且需要企業(yè)和員工共同繳費。然而在能力和意愿上，企業(yè)和員工之間是存在一定差異的，這樣的規(guī)定就可能會阻止一些潛在需求，如企業(yè)沒有建立年金計劃的資格而員工卻有能力和意愿加入，或企業(yè)沒有建立企業(yè)年金資格而員工卻想要參加企業(yè)年金，使其作為退休后的收入保障。如果我們可以借鑒英國做法，允許有意愿且有能力的企業(yè)和員工建立企業(yè)年金賬戶，應(yīng)該會對養(yǎng)老保險體系的發(fā)展有所幫助。

（三）注重公眾參與和溝通

英國的年金改革十分注重與公眾之間的溝通與政策宣傳。在改革之前聽取了公眾意見并以此為基礎(chǔ)制定了相關(guān)政策，在政策的實施過程中，英國政府也關(guān)注公眾對政策的理解，加強政策宣傳。政策實施公開、透明，讓公眾能夠盡可能多地了解政策，增加了公眾對改革的支持，使得改革能夠順利實施。