以“四個(gè)堅(jiān)持”為著力點(diǎn) 推動(dòng)《長江保護(hù)法》落地生根

中共宜昌市委黨校 陳垚

《長江保護(hù)法》是第一部針對特定流域的全國性法律，它的頒布實(shí)施彌補(bǔ)了長江流域生態(tài)環(huán)境法律體系的空白，開啟了長江大保護(hù)法治化的新篇章。制度的生命力在于執(zhí)行，推動(dòng)《長江保護(hù)法》落地生根，不僅關(guān)系長江流域永葆生機(jī)活力，而且關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展。因此，必須深刻領(lǐng)會(huì)這部法律的主要精神，切實(shí)將法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為生動(dòng)實(shí)踐，以“四個(gè)堅(jiān)持”為著力點(diǎn)，在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面重點(diǎn)突破，充分發(fā)揮法治對長江流域綠色、高質(zhì)量發(fā)展的保駕護(hù)航作用。

一、堅(jiān)持科學(xué)立法，建立統(tǒng)一完善的長江流域法律制度體系

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)與《長江保護(hù)法》的有效銜接

一是加快制定相關(guān)法律法規(guī)。在國家層面，考慮制定統(tǒng)籌性的《流域保護(hù)和治理法》；在重點(diǎn)流域?qū)用?，考慮制定《黃河保護(hù)與治理法》等專門法律或者條例；在區(qū)域?qū)用妫紤]制定《京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)法》等；在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)用妫紤]制定《河道采砂管理?xiàng)l例》，盡快出臺(tái)《長江流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度管理辦法》等部門規(guī)章。二是加快修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章。有必要修改《水法》《環(huán)境保護(hù)法》等普適性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度的專門化建設(shè)。如現(xiàn)行《水法》是確立流域管理基本制度的一般法，而《長江保護(hù)法》是全面體現(xiàn)長江流域的特殊性制度安排的特別法。按照“一般法服從特別法，后法優(yōu)先前法”的要求，亟待修訂《水法》的相關(guān)規(guī)定，解決好法律制度之間的銜接問題。三是修訂梳理相關(guān)法律，加強(qiáng)立法的規(guī)范性效力，以使“生態(tài)綠色一體化發(fā)展”理念融入制度設(shè)計(jì)。

（二）健全各項(xiàng)配套規(guī)定和專門制度，增強(qiáng)《長江保護(hù)法》的針對性和實(shí)效性

一是加快制定修改相關(guān)的配套規(guī)定。對法規(guī)文件開展全面清理，及時(shí)做好相關(guān)配套規(guī)定的制定、修改及廢止工作，確保配套規(guī)定和政策措施及時(shí)、有效銜接，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是聚焦長江的流域特性專門的制度。立法的基本追求是設(shè)計(jì)“管用和好用”的制度，要切實(shí)解決長江流域面臨的生態(tài)環(huán)境問題，應(yīng)從流域的“點(diǎn)，“線”“面”各個(gè)方面入手[1]，用專門的法律制度破解長江大保護(hù)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)。如統(tǒng)籌長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源開發(fā)利用的相關(guān)法律制度，保證其在長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的協(xié)調(diào)性。如構(gòu)建長江流域相關(guān)地方之間的流域區(qū)域協(xié)同立法制度，推動(dòng)解決長期存在的上下游、左右岸、干支流之間和其他區(qū)域之間難以協(xié)調(diào)的老大難問題。

二、堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范化、系統(tǒng)化

（一）推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體制改革

一是明確綜合執(zhí)法主體及性質(zhì)。明確綜合執(zhí)法主體是以長江流域各地方政府為主導(dǎo)、各涉水職能部門聯(lián)動(dòng)以及社會(huì)主體廣泛參與的連續(xù)性、科學(xué)性和合理性的執(zhí)法[2]，即并非各部門單打獨(dú)斗、分別執(zhí)法，也非基本依靠行政手段的單一執(zhí)法，更非基于純粹執(zhí)法目標(biāo)的一刀切式的執(zhí)法。二是科學(xué)統(tǒng)籌“九龍治水”的職能。應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)管理和行政監(jiān)管分開的體制，合理設(shè)置自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)邊界，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉與重疊，并加強(qiáng)彼此間的協(xié)作配合，促使各部門發(fā)揮好生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的“決策者”“執(zhí)行者”及“監(jiān)督者”的角色作用[3]。三是構(gòu)建長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)制，組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并配備專業(yè)執(zhí)法人員，重新整合流域內(nèi)現(xiàn)有執(zhí)法力量，分區(qū)分段進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法，以切實(shí)保障長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）建立長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法保障機(jī)制

一是強(qiáng)化科技支撐，加大智慧監(jiān)管執(zhí)法力度，運(yùn)用傳感器、衛(wèi)星圖像對長江流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)控。二是構(gòu)建流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系和信息共享體系，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境數(shù)據(jù)共享。三是建立長江流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確長江委員會(huì)的法律地位，進(jìn)一步給予其獨(dú)立的管理特權(quán)，協(xié)商和處理管轄過程中的各種執(zhí)法矛盾。四是構(gòu)建職能上互補(bǔ)、信息上互通、監(jiān)管上互助的多邊合作共享機(jī)制,有利于各流域管理機(jī)構(gòu)從雙邊合作向多邊合作拓展。五是構(gòu)建長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)智庫，發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，加強(qiáng)合作、優(yōu)勢互補(bǔ)，打造一流的長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)支撐和專家團(tuán)隊(duì)。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法考核監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制

一是發(fā)揮政績考核的激勵(lì)引導(dǎo)作用。將資源消耗、環(huán)境污染、生態(tài)損害等情況作為考核評價(jià)的核心指標(biāo)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)決策的綠色化和生態(tài)化，并將綠色政績作為中央獎(jiǎng)勵(lì)地方政府財(cái)政和晉升地方官員的重要參考依據(jù)。二是強(qiáng)化責(zé)任追究。要嚴(yán)格問責(zé)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為，并建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境終身責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)的“黨政同責(zé)”。

三、堅(jiān)持公正司法，筑牢長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法屏障

（一）倡導(dǎo)綠色司法理念

一是將綠色司法理念融入不同類型的案件，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的統(tǒng)一。處理重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的環(huán)境資源案件時(shí)，應(yīng)更多地考慮利用生態(tài)環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，處理限制和禁止開發(fā)區(qū)域的環(huán)境資源案件時(shí)，應(yīng)將“三線”作為裁判考量的重要因素，對其實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)措施。二是司法機(jī)關(guān)發(fā)揮能動(dòng)性創(chuàng)設(shè)補(bǔ)植復(fù)綠、以魚養(yǎng)魚、增殖放流、土地復(fù)墾等恢復(fù)性措施，在契合罪犯罰當(dāng)其罪的同時(shí)關(guān)照生態(tài)環(huán)境功能恢復(fù)的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)真正意義上無害的正義[1]。

（二）建立跨行政區(qū)劃司法審判專門管轄制度

一是應(yīng)探索設(shè)立跨區(qū)域的長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)法院。根據(jù)長江流段所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要和案件數(shù)量、類型等實(shí)際情況，“在跨行政區(qū)劃法院設(shè)立環(huán)境資源專門審判庭、合議庭、審判小組或者專門化審判團(tuán)隊(duì)”[4]。二是健全環(huán)境公益訴訟制度。擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍，應(yīng)規(guī)定任何公民、環(huán)保組織及法定機(jī)關(guān)均可作為原告，不應(yīng)限于與流域環(huán)境案件有直接利害關(guān)系的主體。將具有社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為納入公益訴訟范圍，踐行預(yù)防優(yōu)先的生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則。明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府履行其環(huán)境保護(hù)義務(wù)的新方式，發(fā)揮其填補(bǔ)損害的核心功能，以確保長江流域生態(tài)修復(fù)責(zé)任落實(shí)到位。

（三）完善環(huán)境司法和行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制

一是健全環(huán)境資源非訴行政執(zhí)行案件的相關(guān)規(guī)定。對于行政機(jī)關(guān)申請的環(huán)境資源非訴行政執(zhí)行案件，審判機(jī)關(guān)依法審查符合法定條件的應(yīng)及時(shí)作出強(qiáng)制執(zhí)行裁定。二是完善環(huán)境瀆職犯罪案件的啟動(dòng)制度、環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督制度及環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。三是建立公安機(jī)關(guān)與長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，制定案件移送的配套保障措施，實(shí)現(xiàn)案情通報(bào)、案件移交、聯(lián)合辦案等無縫銜接。

四、堅(jiān)持全民守法，夯實(shí)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)守法基礎(chǔ)

（一）加強(qiáng)綠色法治文化建設(shè)，奠定生態(tài)文明法治的社會(huì)基礎(chǔ)

一是培育公民依法維護(hù)環(huán)境、自覺履行生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的現(xiàn)代意識(shí)，增強(qiáng)公民對綠色法治文化的認(rèn)同性。二是引導(dǎo)公民形成資源節(jié)約、綠色出行與消費(fèi)的生活方式，倒逼企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。三是大力推進(jìn)水文化建設(shè)。深入研究長江水文化內(nèi)涵，普查古堰、古站、古渠等水文化遺跡，謀劃好長江水文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃,為推進(jìn)長江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)大的精神動(dòng)力。四是持續(xù)深入做好《長江保護(hù)法》的普法宣傳工作。各級政府、新聞媒體等可利用“世界水日”“中國水周”等紀(jì)念日開展形式多樣的宣傳，推動(dòng)尊法學(xué)法守法用法成為習(xí)慣和自覺，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾拿起法律武器同破壞長江、破壞生態(tài)環(huán)境的行為作斗爭。同時(shí)，持續(xù)開展沿江巡回審判活動(dòng)，認(rèn)真選取典型案例，不斷擴(kuò)大巡回審判覆蓋面，實(shí)現(xiàn)“審理一案、教育一片、退禁一江”的司法護(hù)江效果。

（二）完善公眾參與機(jī)制，促使決策的科學(xué)民主管理

一是長江流域委員會(huì)的組成應(yīng)吸納專家、社會(huì)組織，保證社會(huì)力量監(jiān)督作用的發(fā)揮。二是涉及生態(tài)保護(hù)、長江經(jīng)濟(jì)帶資源開發(fā)等立法事項(xiàng)，應(yīng)通過專家咨詢、聽證會(huì)等方式聽取公眾意見和建議。三是建立激勵(lì)的長效機(jī)制，如運(yùn)用諸如個(gè)人與集體榮譽(yù)感的社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)方式，設(shè)立支持公眾參與的基金、獎(jiǎng)項(xiàng)。四是培育社會(huì)組織。強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的自治性和公益性，拓寬社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的渠道，增強(qiáng)其參與綠色發(fā)展的積極性，實(shí)現(xiàn)決策制定、實(shí)施及評估等過程的全面介入，提升環(huán)境公共決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。