構(gòu)建大灣區(qū)融合發(fā)展的“拉動(dòng)”機(jī)制與“推進(jìn)”機(jī)制疊加的動(dòng)力機(jī)制*

中山開(kāi)放大學(xué) 趙臨風(fēng)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》前言中提到，為全面貫徹黨的十九大精神，全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”方針，充分發(fā)揮粵港澳綜合優(yōu)勢(shì)，深化內(nèi)地與港澳合作，進(jìn)一步提升粵港澳大灣區(qū)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放中的支撐引領(lǐng)作用。由此可見(jiàn)，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展是關(guān)乎國(guó)家發(fā)展的一件具有重大戰(zhàn)略意義和重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值的大事。

一、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展前景預(yù)期

粵港澳大灣區(qū)在灣區(qū)內(nèi)核心城市各自形成的產(chǎn)業(yè)積累與分工的基礎(chǔ)上，將形成東西聯(lián)動(dòng)、港深莞穗核心軸帶動(dòng)西岸次軸的發(fā)展格局。具體體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是大灣區(qū)的發(fā)展關(guān)鍵在于不同體制下區(qū)域的融合發(fā)展，必須建立高規(guī)格的灣區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以有效推進(jìn)灣區(qū)內(nèi)部各核心城市、不同行政區(qū)間的協(xié)同與合作；二是在大灣區(qū)的空間重構(gòu)方面，港深莞穗將成為優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的灣區(qū)核心發(fā)展軸，灣區(qū)本身所具有的科創(chuàng)加金融兩個(gè)強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)將大大促進(jìn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的騰飛，而在核心軸的輻射帶動(dòng)下，未來(lái)重大基礎(chǔ)設(shè)施的完善也將助力東西聯(lián)動(dòng)，促使珠江西岸次軸發(fā)展加速。

綜上，可以預(yù)期的是，粵港澳大灣區(qū)在核心發(fā)展軸和珠江西岸次軸的融合發(fā)展下，輻射范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，影響力深入華南腹地，統(tǒng)籌協(xié)作推動(dòng)空間由多中心轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化，灣區(qū)城市最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展均衡，要素得以充分自由流動(dòng)，最終有望形成世界灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四極。

二、阻礙大灣區(qū)融合發(fā)展的瓶頸環(huán)節(jié)

眾所周知，粵港澳大灣區(qū)“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市”的格局是其最大的特點(diǎn)，同時(shí)也是大灣區(qū)融合發(fā)展進(jìn)程中必須予以解決的最大難點(diǎn)和痛點(diǎn)所在。

粵港澳三地的經(jīng)濟(jì)制度、法律體系和行政體系存在差異，各類要素還難以完全自由流動(dòng)，一些領(lǐng)域還存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和資源錯(cuò)配現(xiàn)象，這些難題亟待破解。同時(shí)，在“一國(guó)兩制”前提下，粵港澳大灣區(qū)合作陷入“制度困境”——香港與澳門屬于獨(dú)立關(guān)稅區(qū)，粵港澳大灣區(qū)整個(gè)區(qū)域不可能構(gòu)建一個(gè)相同制度的特別區(qū)域，內(nèi)陸珠三角部分也不可能是“獨(dú)立關(guān)稅區(qū)”，任何經(jīng)濟(jì)合作都是在“中國(guó)內(nèi)地關(guān)稅區(qū)”名義的基礎(chǔ)上展開(kāi)。因此，必須克服這一“制度困境”，降低規(guī)則和制度的摩擦成本，提高粵港澳大灣區(qū)資源及要素的配置效率。

三、構(gòu)建“拉動(dòng)”機(jī)制與“推進(jìn)”機(jī)制相疊加的要素流動(dòng)動(dòng)力機(jī)制

基于以上分析，粵港澳大灣區(qū)要深度融合發(fā)展，離不開(kāi)各種資源要素的通暢流動(dòng)及有效結(jié)合，并在新的體制和機(jī)制下充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，才能轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式和增長(zhǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)又快又好地發(fā)展。

（一）發(fā)揮市場(chǎng)配置資源和要素的“拉動(dòng)”機(jī)制

1890年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出投入品的分享、勞動(dòng)力市場(chǎng)群聚以及知識(shí)的溢出，是導(dǎo)致集聚的三個(gè)根本原因。世界銀行的學(xué)者（GillandKharas,2007）將上述三個(gè)方面的機(jī)制總結(jié)如下：第一，分享（sharing）。在城市里對(duì)投入品的分享，使得供應(yīng)商能夠根據(jù)客戶的需求來(lái)提高專業(yè)化的產(chǎn)品和服務(wù)。第二，匹配（Matching）。在更大的市場(chǎng)范圍里，各種生產(chǎn)要素可以更好地匹配。第三，學(xué)習(xí)（Learning）?？臻g集聚可以加速知識(shí)的生產(chǎn)和傳播，方便企業(yè)和勞動(dòng)者之間、不同產(chǎn)業(yè)之間互相學(xué)習(xí)。很多創(chuàng)意和思想在面對(duì)面的交流中產(chǎn)生，很多知識(shí)和信息在人與人的互動(dòng)中傳播，越是知識(shí)、信息和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，越是會(huì)集聚在城市，特別是大城市。同時(shí)，人口規(guī)模大的地方，對(duì)專業(yè)化的服務(wù)需求較多，也有利于從業(yè)者積累經(jīng)驗(yàn)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中知識(shí)和信息的價(jià)值越來(lái)越大，人與人之間的互動(dòng)和交流對(duì)于知識(shí)的生產(chǎn)和傳播也變得越來(lái)越重要，城市的規(guī)模也變得越來(lái)越大。

因此，基于分享、匹配、學(xué)習(xí)這三個(gè)機(jī)制，企業(yè)能夠通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來(lái)降低生產(chǎn)成本，導(dǎo)致企業(yè)愿意扎堆，形成產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)集群現(xiàn)象。從消費(fèi)者角度來(lái)說(shuō)，由于分享、匹配、學(xué)習(xí)這三個(gè)機(jī)制，大城市的生活更加豐富，消費(fèi)品更加多樣化，更容易找到工作，更能夠積累經(jīng)驗(yàn)和獲取信息，也愿意在城市集聚。城市不是獨(dú)立存在的，在地理位置上接近的城市總是圍繞一些核心大城市而形成一個(gè)城市體系，進(jìn)而形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展涉及區(qū)域空間優(yōu)化、城市功能融合、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、人口自由流動(dòng)、文化相得益彰、社會(huì)全面進(jìn)步等方面的內(nèi)容，其中最核心的就是以人為載體的創(chuàng)意、技術(shù)、能力等的相互交流與合作，這是實(shí)現(xiàn)各方面目標(biāo)的動(dòng)力源和加速器，這個(gè)過(guò)程應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的“天然牽引力”作用，吸引各類各層次人才與人員的自由流動(dòng)與合作共贏，進(jìn)而帶動(dòng)更多的項(xiàng)目合作、更多元化的資源整合與互動(dòng)。因此，構(gòu)建依托市場(chǎng)發(fā)揮優(yōu)化資源和要素配置作用的環(huán)境與機(jī)制，就成為當(dāng)前推進(jìn)大灣區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。也就是說(shuō)，要更加注重運(yùn)用市場(chǎng)的力量，進(jìn)一步消除兩個(gè)特別行政區(qū)與廣東九個(gè)灣區(qū)城市之間的市場(chǎng)壁壘和體制機(jī)制障礙，共建一批開(kāi)放性的合作平臺(tái)，在更大范圍內(nèi)推動(dòng)資源整合、一體化共享，特別是要引導(dǎo)科技資源按照市場(chǎng)需求優(yōu)化空間配置，促進(jìn)創(chuàng)新要素充分流動(dòng)起來(lái)，成為深化大灣區(qū)融合發(fā)展的助推器。

（二）加強(qiáng)政府引導(dǎo)資源和要素流動(dòng)的“推進(jìn)”機(jī)制

1.進(jìn)一步完善大灣區(qū)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

首先應(yīng)從整體的角度和系統(tǒng)的維度來(lái)考慮大灣區(qū)發(fā)展的頂層政策制定，將大灣區(qū)發(fā)展的終極目標(biāo)分解到頂層設(shè)計(jì)的若干引導(dǎo)點(diǎn)上，使其發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展方向、激勵(lì)合作創(chuàng)新、整合資源配置等作用。其次，要建立高層次的跨區(qū)、市的大灣區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，處理發(fā)展過(guò)程中重大問(wèn)題的溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌力量等事宜，開(kāi)展重大項(xiàng)目實(shí)施的組織統(tǒng)籌、資源調(diào)度等工作，以及負(fù)責(zé)對(duì)各城市在灣區(qū)融合發(fā)展進(jìn)程中的貢獻(xiàn)和政績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)（比如每?jī)扇赀M(jìn)行一次）。再者要建立并不斷完善大灣區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建形成決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作”機(jī)制的基礎(chǔ)架構(gòu)，進(jìn)一步完善常態(tài)長(zhǎng)效體制機(jī)制，配強(qiáng)專業(yè)力量，推動(dòng)大灣區(qū)持續(xù)融合發(fā)展的高度和深度。

2.加強(qiáng)各城市、各層次、各類型的規(guī)劃對(duì)接工作

大灣區(qū)的各個(gè)城市要在基于各自功能定位和空間優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)各類建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃的對(duì)接，強(qiáng)化功能布局互動(dòng)，形成分工合理、各具特色的空間格局。做好各項(xiàng)規(guī)劃對(duì)接工作，有利于在灣區(qū)內(nèi)有效實(shí)施交通、產(chǎn)業(yè)、科技、環(huán)保、金融等方面的專題合作，提升專題合作質(zhì)量，比如，基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、公共服務(wù)便利化、人員流動(dòng)自由化等。

3.構(gòu)建成本責(zé)任共擔(dān)、利益共享的協(xié)調(diào)機(jī)制

以戰(zhàn)略協(xié)同為根本導(dǎo)向，構(gòu)建重大項(xiàng)目建設(shè)的成本責(zé)任共擔(dān)、利益共享的協(xié)調(diào)機(jī)制。各城市都承擔(dān)一些重大的國(guó)家戰(zhàn)略和重要的改革舉措，比如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、行政審批制度改革、科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)等。要共同推進(jìn)試點(diǎn)，共享改革成果，放大改革創(chuàng)新示范效應(yīng)和帶動(dòng)作用。

4.創(chuàng)建促進(jìn)要素流動(dòng)的體制機(jī)制

促進(jìn)大灣區(qū)融合發(fā)展的重點(diǎn)是要抓住要素流動(dòng)這個(gè)大灣區(qū)一體化本質(zhì)，創(chuàng)建促進(jìn)要素流動(dòng)的體制機(jī)制。要素流動(dòng)表現(xiàn)為發(fā)生在要素流出地的分離過(guò)程和發(fā)生在要素流入地的結(jié)合過(guò)程，以及從要素流出地到要素流入地的流動(dòng)過(guò)程。過(guò)去的研究側(cè)重于流動(dòng)過(guò)程和結(jié)合過(guò)程，忽視了分離過(guò)程。在大灣區(qū)高質(zhì)量一體化的過(guò)程中，研究的重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注要素的分離過(guò)程。目前要通過(guò)推動(dòng)要素的高質(zhì)量分離來(lái)實(shí)現(xiàn)要素的高質(zhì)量結(jié)合。目前要素分離的障礙主要是要素所有者、要素經(jīng)營(yíng)者、要素利益相關(guān)者與要素之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的固化以及兩區(qū)九市的體制機(jī)制障礙。因此，目前政策的著力點(diǎn)一是要界定要素所有者、要素經(jīng)營(yíng)者、要素利益相關(guān)者與要素之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，二是要消除兩區(qū)九市涉及要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)要素所有者、要素經(jīng)營(yíng)者、要素利益相關(guān)者與要素的分離。

5.借力兩個(gè)特別行政區(qū)的國(guó)際化經(jīng)驗(yàn)，提升大灣區(qū)的整體國(guó)際化水平

珠三角九市目前的國(guó)際化水平還不高，與當(dāng)前國(guó)際通行規(guī)則相銜接的系列制度尚未建立。在推進(jìn)大灣區(qū)發(fā)展的過(guò)程中，九市政府要積極借力香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)國(guó)際化方面的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，通過(guò)深化改革開(kāi)放，不斷提升內(nèi)陸區(qū)域的國(guó)際化水平，并在國(guó)家“一帶一路”倡議實(shí)施中，發(fā)揮九市集體協(xié)作的力量，支持香港成為解決“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目投資和商業(yè)爭(zhēng)議的服務(wù)中心，支持香港、澳門舉辦與“一帶一路”建設(shè)主題相關(guān)的各類論壇或博覽會(huì)，打造港澳共同參與“一帶一路”建設(shè)的重要支撐區(qū)和重要平臺(tái)。

6.加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境透明度、穩(wěn)定性、便利度建設(shè)

進(jìn)一步發(fā)揮香港、澳門對(duì)外開(kāi)放的示范與引領(lǐng)作用，推動(dòng)珠三角九市建立并完善與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的制度規(guī)則體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的決定性作用，減少政府的行政干預(yù)行為，全面提升市場(chǎng)綜合監(jiān)管水平，形成穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境。建立大灣區(qū)一體化營(yíng)商環(huán)境，需要珠三角九市不斷完善商事制度體系，并做好與港澳相關(guān)制度的對(duì)接與完善。尤其要推進(jìn)珠三角九市社會(huì)系統(tǒng)信用體系建設(shè)，充分借鑒港澳地區(qū)信用建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)成果，加快探索依法對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)聯(lián)動(dòng)實(shí)施信用激勵(lì)及失信懲戒等做法，有效降低營(yíng)商成本，提升營(yíng)商環(huán)境的穩(wěn)定性。另外，加快“數(shù)字政務(wù)”建設(shè)，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”管理方式，提高行政服務(wù)效率。

綜上所述，為了給粵港澳大灣區(qū)發(fā)展注入更大的動(dòng)力，一方面，要促進(jìn)構(gòu)建以市場(chǎng)對(duì)接供需要素為基礎(chǔ)的自然“拉動(dòng)力”機(jī)制，另一方面，要系統(tǒng)構(gòu)建以政府行政力為引導(dǎo)和規(guī)范的人為“推進(jìn)力”機(jī)制，兩種力量“一拉”與“一推”相結(jié)合，將產(chǎn)生助推大灣區(qū)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，必將大大加快中國(guó)特色的世界第四大灣區(qū)形成的歷史進(jìn)程。