自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（歷下區(qū)塊）制度創(chuàng)新存在的問(wèn)題與對(duì)策建議

濟(jì)南市歷下黨校 張偉東

制度創(chuàng)新是國(guó)家賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)。自山東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)濟(jì)南片區(qū)歷下區(qū)塊掛牌一年多以來(lái)，制度創(chuàng)新工作穩(wěn)步推進(jìn)，截至2020年底，區(qū)自貿(mào)辦共梳理創(chuàng)新點(diǎn)41項(xiàng)，形成創(chuàng)新案例28項(xiàng)。其中，轉(zhuǎn)變政府職能型13項(xiàng)，投資領(lǐng)域改革型1項(xiàng)，貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)型3項(xiàng)，金融開(kāi)放創(chuàng)新型3項(xiàng)，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展型5項(xiàng)，國(guó)際合作交流型2項(xiàng)，區(qū)域一體發(fā)展型1項(xiàng)，基本覆蓋了山東自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)《濟(jì)南片區(qū)實(shí)施方案》中提出的改革方向。其中，9月份先期上報(bào)的“制定樓宇評(píng)定國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)”被評(píng)為山東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首批“最佳實(shí)踐案例”和“濟(jì)南片區(qū)十佳案例”。另?yè)?jù)畢馬威分析，歷下區(qū)塊后一批上報(bào)的14項(xiàng)創(chuàng)新案例中，有1項(xiàng)在全國(guó)應(yīng)具有首創(chuàng)性，有4項(xiàng)在全省應(yīng)具有首創(chuàng)性，作為濟(jì)南片區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)的重要戰(zhàn)場(chǎng)，歷下區(qū)塊在制度創(chuàng)新方面取得成果是值得稱道的，但也存在一些問(wèn)題與不足。

一、存在的問(wèn)題

（一）創(chuàng)新成果的層次還不高

分析歷下區(qū)塊匯編的28項(xiàng)創(chuàng)新案例可以看出，改良和優(yōu)化的案例比較多，原創(chuàng)性的探索與創(chuàng)新比較少；涉及流程優(yōu)化和單一項(xiàng)目的案例比較多，涉及制度層面的和協(xié)同創(chuàng)新的比較少；與其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)同質(zhì)化現(xiàn)象的案例比較多，首創(chuàng)性的還比較少，顯示出創(chuàng)新的層次還比較低。

（二）創(chuàng)新成果的集成性還不足

目前，在國(guó)家層面上，自貿(mào)區(qū)港試驗(yàn)正呈現(xiàn)出由單一改革向系統(tǒng)性集成性改革轉(zhuǎn)變的局面，這是自貿(mào)區(qū)港試驗(yàn)改革發(fā)展的趨勢(shì)。但分析歷下區(qū)塊的28項(xiàng)案例，從主導(dǎo)部門(mén)看，其共涉及11個(gè)部門(mén)2家企業(yè)，除“構(gòu)建中小微企業(yè)多元化融資渠道”由金融事業(yè)發(fā)展中心及渣打銀行共同完成，其余均由單一部門(mén)或企業(yè)完成，顯示制度創(chuàng)新均由單一部門(mén)主導(dǎo)和推動(dòng)，各部門(mén)之間缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)；從內(nèi)容上看，也主要都是單一環(huán)節(jié)或項(xiàng)目的創(chuàng)新，或者流程優(yōu)化、工作方法的創(chuàng)新尚沒(méi)有涉及制度層面結(jié)構(gòu)性或者規(guī)則性的變革創(chuàng)新，顯示制度創(chuàng)新成果的系統(tǒng)性、集成性不足。

（三）參與創(chuàng)新的主體還比較單一

在匯編的28項(xiàng)案例中，駐區(qū)企業(yè)參與的制度創(chuàng)新有5項(xiàng)，其中科金大廈有4項(xiàng)，渣打銀行有1項(xiàng)，但科金大廈是歷下控股所屬企業(yè)，真正由區(qū)內(nèi)其他市場(chǎng)主體上報(bào)的制度創(chuàng)新案例事實(shí)上只有渣打銀行1項(xiàng)，且是與歷下區(qū)金融事業(yè)發(fā)展中心合報(bào)，區(qū)屬各相關(guān)職能部門(mén)區(qū)屬企業(yè)幾乎成為制度創(chuàng)新的唯一主體，顯示其他駐區(qū)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等市場(chǎng)主體對(duì)制度創(chuàng)新的參與度較低。

（四）金融類的創(chuàng)新成果還比較少

歷下區(qū)塊是濟(jì)南CBD所在地，是濟(jì)南乃至全省的（產(chǎn)業(yè)）金融業(yè)集聚發(fā)展區(qū)，金融集聚與創(chuàng)新是濟(jì)南片區(qū)賦予歷下區(qū)塊的兩大重點(diǎn)任務(wù)之一，但在28項(xiàng)創(chuàng)新案例中，金融創(chuàng)新成果僅有一項(xiàng)“構(gòu)建中小微企業(yè)多元化融資渠道”，顯示金融創(chuàng)新度比較低。

二、原因分析

（一）自貿(mào)試驗(yàn)起步時(shí)間短

山東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌僅僅一年半，是自貿(mào)試驗(yàn)的新生代。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)于大家而言是一個(gè)學(xué)習(xí)、消化與吸收的過(guò)程，同時(shí)制度創(chuàng)新也需要一個(gè)由易到難、由單一到系統(tǒng)、集成的過(guò)程。

（二）制度創(chuàng)新的空間受限

濟(jì)南片區(qū)將工作重心主要放在高新區(qū)區(qū)塊，部分創(chuàng)新試點(diǎn)及權(quán)限下放事項(xiàng)也優(yōu)先放在高新區(qū)塊先行先試，而歷下區(qū)塊尚不能與高新區(qū)塊同步，加之制度的制定和修改完善主要在省市一級(jí)，區(qū)塊一級(jí)主要以服務(wù)、執(zhí)行為主，這也使得歷下區(qū)塊制度創(chuàng)新的空間受到一定限制。

（三）知識(shí)與人才的儲(chǔ)備不足

人才是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。制度創(chuàng)新需要既通曉國(guó)際貿(mào)易規(guī)則又諳熟國(guó)內(nèi)貿(mào)易規(guī)則的復(fù)合型人才，但自貿(mào)試驗(yàn)對(duì)于濟(jì)南來(lái)說(shuō)是個(gè)新課題，僅憑現(xiàn)有干部隊(duì)伍的知識(shí)和人才儲(chǔ)備來(lái)完成制度創(chuàng)新無(wú)疑是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。面對(duì)制度創(chuàng)新的新挑戰(zhàn)，上海等地的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立前后，復(fù)旦大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)等駐地大學(xué)都先后成立了自貿(mào)研究院等學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，既發(fā)揮了智庫(kù)作用，又為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供了知識(shí)與人才的儲(chǔ)備，有力推動(dòng)了當(dāng)?shù)刈再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新，但駐濟(jì)高校迄今尚未有設(shè)立自貿(mào)研究院所的，僅有山東大學(xué)（威海）商學(xué)院加掛山東大學(xué)自貿(mào)研究院的牌子開(kāi)始自貿(mào)試驗(yàn)方面的研究，但其駐地卻又在威海，這就使得濟(jì)南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新需要的知識(shí)與人才的儲(chǔ)備更為不足。

（四）金融集聚與創(chuàng)新的土壤被攤薄

位于高新區(qū)的漢峪金谷是我市科技金融集聚區(qū)，也是山東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)濟(jì)南片區(qū)的一部分，雖然其定位是與CBD錯(cuò)位發(fā)展的，但隨著漢峪金谷率先建成運(yùn)營(yíng)，其對(duì)CBD的金融集聚功能帶來(lái)了事實(shí)上的分流和弱化。2021年初，濟(jì)南市第二個(gè)市級(jí)私募基金集聚區(qū)落戶于歷下區(qū)科金大廈，這是歷下區(qū)金融業(yè)集聚發(fā)展的一件大事，但其規(guī)模遠(yuǎn)遜于2019年底落戶高新區(qū)基金大廈的濟(jì)南市第一個(gè)市級(jí)私募基金集聚區(qū)。這種在金融業(yè)集聚規(guī)模與時(shí)間的落后，再加之濟(jì)南片區(qū)的重點(diǎn)在高新區(qū)塊，在一定程度上削弱了CBD的應(yīng)有定位，攤薄了歷下區(qū)塊金融集聚與創(chuàng)新的土壤。

三、對(duì)策與建議

（一）制度創(chuàng)新要注重單項(xiàng)突破與系統(tǒng)集成相兼顧

目前，在國(guó)家層面上，自貿(mào)區(qū)港試驗(yàn)正呈現(xiàn)出由單一改革向系統(tǒng)性集成性改革推進(jìn)的局面，因?yàn)橹挥邢到y(tǒng)性、集成性改革才能實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的疊加效應(yīng)，有效提升制度效率。這是自貿(mào)區(qū)港試驗(yàn)改革的大趨所勢(shì)，但從歷下區(qū)塊的現(xiàn)有綜合條件來(lái)看，當(dāng)前制度創(chuàng)新工作的重點(diǎn)應(yīng)該放在單項(xiàng)突破上。

從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先期改革情況來(lái)看，一般三年是取得階段性成果的重要節(jié)點(diǎn)。有望率先開(kāi)始系統(tǒng)集成改革的成渝自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是三年半進(jìn)入系統(tǒng)集成改革階段的，這是因?yàn)橄到y(tǒng)集成性的突破需要時(shí)間、經(jīng)驗(yàn)的積淀。單項(xiàng)突破與系統(tǒng)集成是點(diǎn)與面的關(guān)系，系統(tǒng)集成性的改革成果總是以單項(xiàng)突破為先導(dǎo)、以單項(xiàng)突破帶動(dòng)多點(diǎn)開(kāi)花進(jìn)而形成系統(tǒng)性集成性成果，這是改革發(fā)展的一般規(guī)律。當(dāng)然，借助后發(fā)優(yōu)勢(shì)，歷下區(qū)塊也應(yīng)當(dāng)兼顧多部門(mén)、多主體協(xié)同推進(jìn)，推動(dòng)制度創(chuàng)新在營(yíng)商環(huán)境、投資開(kāi)放、貿(mào)易便利化、金融服務(wù)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等各個(gè)領(lǐng)域由單項(xiàng)突破到多點(diǎn)開(kāi)花，力爭(zhēng)盡快形成系統(tǒng)性、集成性的制度創(chuàng)新成果，但當(dāng)前重心顯然仍應(yīng)該以單項(xiàng)突破為主，同時(shí)兼顧系統(tǒng)性集成性。

（二）制度創(chuàng)新要注重政府部門(mén)主導(dǎo)與多元參與相協(xié)調(diào)

從當(dāng)下看歷下區(qū)塊的制度創(chuàng)新，其創(chuàng)新主體主要有政府（職能）部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織（企業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、團(tuán)體）等三類，其中政府（職能）部門(mén)處于創(chuàng)新的主導(dǎo)地位，是制度的供給者與執(zhí)行者，也是制度創(chuàng)新的核心。基于此，下一步制度創(chuàng)新還需要強(qiáng)化政府（職能）部門(mén)的主導(dǎo)作用，這是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。

同時(shí)，制度創(chuàng)新還需要健全企業(yè)與社會(huì)組織的多元協(xié)同參與機(jī)制。能否讓企業(yè)與社會(huì)組織在制度創(chuàng)新中發(fā)揮更大作用是制度創(chuàng)新取得實(shí)效的關(guān)鍵。因此，首先要推動(dòng)和引導(dǎo)企業(yè)參與制度創(chuàng)新。企業(yè)則既是制度生長(zhǎng)的土壤又是制度執(zhí)行的承受者，對(duì)制度的痛點(diǎn)阻點(diǎn)感受最深，具備制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力?；诖?，當(dāng)前仍需廣泛深入調(diào)研企業(yè)需求與意見(jiàn)，以企業(yè)視角梳理營(yíng)商環(huán)境與運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，助力制度創(chuàng)新更為科學(xué)高效；其次，要培育和推動(dòng)社會(huì)組織參與制度創(chuàng)新。社會(huì)組織是政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間相互聯(lián)系的重要紐帶，便于了解企業(yè)的共性痛點(diǎn)與需求，而社會(huì)組織協(xié)同參與可以推動(dòng)制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)更好融合，從而形成更多產(chǎn)業(yè)協(xié)同的集成創(chuàng)新成果。

（三）制度創(chuàng)新要注重自主創(chuàng)新與招才引智相結(jié)合

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在人才。所以招才引智是一個(gè)通行的、普遍的做法，但借雞下蛋不能替代自主創(chuàng)新。自主創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的主流，因而同時(shí)要注重自主創(chuàng)新與招才引智相結(jié)合，形成創(chuàng)新合力。

就當(dāng)下而言，一方面要注重多措并舉培育自有人才；一是建立常態(tài)化學(xué)習(xí)機(jī)制，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)；二是要把年輕干部充實(shí)到自貿(mào)試驗(yàn)的一線，淬煉干部隊(duì)伍；三是要?jiǎng)?chuàng)造條件派員到南方自貿(mào)試驗(yàn)先進(jìn)地區(qū)掛職學(xué)習(xí)，提升其創(chuàng)新能力；四是要專人跟蹤研究各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最新改革進(jìn)展，尤其是率先開(kāi)展系統(tǒng)集成改革的成渝自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作進(jìn)展情況，把握最新動(dòng)態(tài)?？傊啻氩⑴e，持續(xù)提升現(xiàn)有干部隊(duì)伍自主創(chuàng)新的業(yè)務(wù)水平與工作能力。

另一方面要注重拓展招才引智的視野。在與畢馬威合作的基礎(chǔ)上，也可嘗試與南方自貿(mào)試驗(yàn)研究實(shí)力強(qiáng)的大學(xué)研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作。自貿(mào)試驗(yàn)建立以來(lái)，南方多所大學(xué)如復(fù)旦大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)、中山大學(xué)、福建師范大學(xué)等均建立了自貿(mào)研究院等研究機(jī)構(gòu)，積年以來(lái)已取得諸多研究成果，可嘗試通過(guò)課題外包、外聘等形式讓專家學(xué)者參與進(jìn)來(lái)，汲取他們?cè)谧再Q(mào)領(lǐng)域多年的研究積淀，以期在方向、理念、方式、環(huán)節(jié)等方面為自貿(mào)試驗(yàn)的制度創(chuàng)新帶來(lái)啟迪若此，歷下區(qū)塊制度創(chuàng)新工作或?qū)?huì)受益良多。

相關(guān)鏈接

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（Free Trade Zone，簡(jiǎn)稱FTZ）是指在貿(mào)易和投資等方面比世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定更加優(yōu)惠的貿(mào)易安排，在主權(quán)國(guó)家或地區(qū)的關(guān)境以內(nèi)，劃出特定的區(qū)域，準(zhǔn)許外國(guó)商品豁免關(guān)稅自由進(jìn)出。實(shí)質(zhì)上是采取自由港政策的關(guān)稅隔離區(qū)。狹義僅指提供區(qū)內(nèi)加工出口所需原料等貨物的進(jìn)口豁免關(guān)稅的地區(qū)，類似出口加工區(qū)。廣義還包括自由港和轉(zhuǎn)口貿(mào)易區(qū)。

2013年9月至2019年8月，中國(guó)已經(jīng)分多批次批準(zhǔn)了18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，已經(jīng)初步形成了“1+3+7+1+6”的基本格局，形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開(kāi)放態(tài)勢(shì)，推動(dòng)形成了我國(guó)新一輪全面開(kāi)放格局。