精細(xì)化治理視角下重慶江北區(qū)的城市基層治理：從馬路辦公到五長(zhǎng)制

中共重慶市江北區(qū)委黨校 蔣雪可

一、“馬路辦公”：基層治理精細(xì)化的最初探索

黨的十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，城市基層治理必須要在精細(xì)化、科學(xué)化、智能化上下功夫。一直以來(lái)，以地方政府為主導(dǎo)的各治理主體受粗放式思維影響，在環(huán)境治理過(guò)程中慣用籠統(tǒng)、模糊的治理方式。為達(dá)到公共資源在市域內(nèi)的高效利用，切實(shí)改善環(huán)境、服務(wù)民生，解決城市治理頑疾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市綜合治理工作，重慶市開(kāi)始探索“馬路辦公”。馬路辦公通過(guò)城市管理部門(mén)開(kāi)展馬路巡查，在一線調(diào)研、發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的權(quán)威優(yōu)勢(shì)，以此打通不同層級(jí)和不同部門(mén)之間的邊界，吸納、整合和配置各方面的既有資源，通過(guò)對(duì)分散性資源的集中化配置來(lái)優(yōu)化治理。

江北區(qū)是重慶主城核心區(qū)之一，馬路辦公機(jī)制將全區(qū)劃分為9街3鎮(zhèn)1商圈，實(shí)行區(qū)城管局領(lǐng)導(dǎo)班子成員、局相關(guān)工作人員每周“馬路辦公”不少于2次，每次巡查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題數(shù)量不少于4個(gè)；建立工作例會(huì)機(jī)制，定期收集、研判、部署、協(xié)調(diào)、解決城市綜合治理相關(guān)問(wèn)題。每月至少和其他部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展1次“馬路辦公”，健全督促落實(shí)機(jī)制；建立內(nèi)部督查考核機(jī)制，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制；完善長(zhǎng)效管理機(jī)制，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、工作人員按照工作職責(zé)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置、及時(shí)反饋城市綜合管理相關(guān)問(wèn)題，做到責(zé)任明確、反應(yīng)敏捷、處置高效。

二、馬路辦公中的現(xiàn)實(shí)沖突與局部失靈

自重慶市2017年率先開(kāi)展馬路辦公實(shí)踐以來(lái)，江北區(qū)也全面推廣。雖然馬路辦公在城市基層治理中取得了一定的成效，但在實(shí)際治理應(yīng)用中仍存在“局部失靈”的問(wèn)題。

（一）多元治理理念缺失

新時(shí)期馬路辦公出現(xiàn)問(wèn)題的首要原因是缺少多元治理理念、治理主體單一、社會(huì)參與嚴(yán)重不足。馬路辦公作為精細(xì)化治理的具體實(shí)踐,正處于由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的過(guò)渡時(shí)期,雖然強(qiáng)調(diào)多元主體參與社會(huì)治理,但呈現(xiàn)出表面的多元化和現(xiàn)實(shí)的單一性的問(wèn)題。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái),我國(guó)一直由政府使用公共權(quán)力提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，這對(duì)于城市治理來(lái)說(shuō)是被動(dòng)地，如若群眾能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、上報(bào)城市問(wèn)題：參與公共事務(wù)管理，那么對(duì)于城市治理來(lái)說(shuō)無(wú)疑是解決了關(guān)鍵問(wèn)題，而且極大地提高了效率、節(jié)約了資源，但是公民、社會(huì)組織參與公共事務(wù)的前提是建立便捷的參與渠道。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),對(duì)于馬路辦公的政策的宣傳引導(dǎo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,鼓勵(lì)社會(huì)參與公共事務(wù)管理的渠道較少,沒(méi)有及時(shí)向公眾公開(kāi)馬路辦公工作過(guò)程中的相關(guān)信息,導(dǎo)致公眾還不太知曉可以通過(guò)“馬路辦公”工作制度對(duì)居住環(huán)境、城市治理等問(wèn)題進(jìn)行反應(yīng)、舉報(bào)和監(jiān)督。同時(shí)，政府將主要精力放在自身任務(wù)完成上,且期望公眾能夠自覺(jué)參與社會(huì)治理。

（二）難以協(xié)調(diào)各部門(mén)共同參與

馬路辦公涉及多個(gè)行政部門(mén),由于各部門(mén)職責(zé)分工的不同,在馬路辦公的實(shí)際工作中易出現(xiàn)職責(zé)劃分不清的問(wèn)題。馬路辦公的運(yùn)行雖是城管部門(mén)牽頭，街道辦事處負(fù)責(zé)組織、實(shí)施與監(jiān)督,但具體的工作則是下派到各個(gè)社區(qū)，由社區(qū)工作人員進(jìn)行城市環(huán)境綜合整治的核心工作，而基層單位在組織協(xié)調(diào)方面責(zé)大權(quán)??；其次，不是每一個(gè)問(wèn)題馬路辦公中臨時(shí)指出的問(wèn)題都能當(dāng)即劃清權(quán)責(zé)，加之在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中相關(guān)職能單位之間由于職責(zé)不明晰，容易推諉扯皮,致使問(wèn)題最終落入一個(gè)真空地帶。

（三）治理體制不健全

馬路辦公是典型的城市分級(jí)管理制度，問(wèn)題的解決主要依靠強(qiáng)制性和命令性的行政手段。缺乏對(duì)“馬路辦公”制度化規(guī)范是制約我國(guó)城市精細(xì)化治理水平提高的結(jié)構(gòu)性因素，一方面表現(xiàn)在馬路辦公的工作模式，如問(wèn)題界定步驟、問(wèn)題流轉(zhuǎn)方式、工作人員調(diào)配方式、問(wèn)題終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)等都沒(méi)有制度化規(guī)定。問(wèn)題的推進(jìn)需要很大程度依靠工作人員的自覺(jué)性與主動(dòng)性，而主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職，一旦疏于該項(xiàng)工作的推進(jìn)，基層工作人員就很難主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)并解決城市問(wèn)題。另一方面則表現(xiàn)在官僚體制下權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)不合理。城市的治理體系依舊保留著傳統(tǒng)的金字塔式的科層結(jié)構(gòu),縱向行政權(quán)力運(yùn)行鏈條過(guò)長(zhǎng),導(dǎo)致權(quán)責(zé)無(wú)法統(tǒng)一；雖然行政部門(mén)眾多,但難以應(yīng)對(duì)多樣化的群眾需求及復(fù)雜多變的城市問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的精細(xì)化治理，權(quán)力運(yùn)行方式自上而下授權(quán),導(dǎo)致地方和基層政府缺乏自主權(quán)和應(yīng)變能力,使得各項(xiàng)問(wèn)題是否能得到及時(shí)上報(bào)與有效的解決都缺乏保障。

（四）治理手段落后

城市治理的手段落后是馬路辦公面臨的問(wèn)題之一，而運(yùn)用高效精確的現(xiàn)代信息技術(shù),是提升城市治理水平的關(guān)鍵手段。江北區(qū)“馬路辦公”的運(yùn)行雖已與江北區(qū)城市治理智能化信息平臺(tái)相融合,但由于各部門(mén)組織結(jié)構(gòu)的劃分、各部門(mén)雙向信息數(shù)據(jù)傳輸缺乏統(tǒng)一管理,導(dǎo)致現(xiàn)目前馬路辦公多是依靠“人工巡街”上報(bào)問(wèn)題。這不僅存在對(duì)城市治理問(wèn)題理解的主觀性，而且不同部門(mén)之間存在“信息孤島”,馬路辦公過(guò)程中收集的大量的信息和數(shù)據(jù)集成之后難以通過(guò)數(shù)據(jù)分析后對(duì)城市治理前饋處置，阻礙了制度的長(zhǎng)效發(fā)展的同時(shí)還造成了人力資源的浪費(fèi)。

三、五長(zhǎng)制：城市基層治理精細(xì)化中的制度超越

為實(shí)現(xiàn)公共資源在城市領(lǐng)域內(nèi)的高效利用，綜合運(yùn)用精準(zhǔn)目標(biāo)、具體規(guī)范、數(shù)字信息等工具，彈性回應(yīng)城市發(fā)展過(guò)程中的各方需求與整體環(huán)境變化的精細(xì)化理念。按照扁平化屬地管理原則，與馬路辦公相結(jié)合、城市治理智能化信息平臺(tái)相輔助、城市各管理部門(mén)聯(lián)動(dòng)配合，在轄區(qū)全面推行街長(zhǎng)、路長(zhǎng)、巷長(zhǎng)、樓長(zhǎng)、店長(zhǎng)“五長(zhǎng)制”。在原有馬路辦公制度之上進(jìn)行二次構(gòu)建與責(zé)任夯實(shí)，以責(zé)任制為關(guān)鍵在基層構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、商戶自治、全民參與”的城市治理模式。通過(guò)“五長(zhǎng)制公示牌”標(biāo)明每個(gè)公共區(qū)域的責(zé)任人和責(zé)任范圍，并要求街長(zhǎng)、路長(zhǎng)、巷長(zhǎng)每天巡查，能解決的問(wèn)題當(dāng)場(chǎng)解決，解決不了的問(wèn)題由街道統(tǒng)籌相關(guān)職能部門(mén)通過(guò)“馬路辦公”現(xiàn)場(chǎng)解決。這就實(shí)現(xiàn)了城市治理的“最后一公里”。

針對(duì)上述制度失靈問(wèn)題，“五長(zhǎng)制”的制度創(chuàng)新聚焦城市各個(gè)具體治理領(lǐng)域中的實(shí)際問(wèn)題，并以此為治理導(dǎo)向。

（一）以人為本的精細(xì)化治理理念

以人為本的治理理念保障人民群眾在城市治理當(dāng)中的主體地位，并利用市場(chǎng)高效配置資源的優(yōu)勢(shì),構(gòu)建多元治理模式。精細(xì)化治理有利于及時(shí)準(zhǔn)確地找出城市治理中各類問(wèn)題的難點(diǎn)與盲點(diǎn),精細(xì)、準(zhǔn)確、高效地對(duì)城市內(nèi)部各要素進(jìn)行整合，是有效城市治理的前提。五長(zhǎng)制的高效開(kāi)展在基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,廣泛引導(dǎo)群眾參與。首先，加強(qiáng)了面向居民的宣傳,引導(dǎo)每位居民關(guān)注、解決自家門(mén)口的城市問(wèn)題；其次，拓寬了居民反映問(wèn)題的渠道。即使通過(guò)五長(zhǎng)制制度設(shè)計(jì)，有些城市問(wèn)題也不可避免難以被發(fā)現(xiàn)與解決，但通過(guò)開(kāi)放線上的政務(wù)平臺(tái)渠道，線下借鑒“老馬工作室”的工作方法，社區(qū)隨時(shí)歡迎居民反映問(wèn)題,主動(dòng)傾聽(tīng)、快速解決，并引領(lǐng)居民主動(dòng)參與到城市治理中來(lái)，在工作當(dāng)中要求每一位工作人員切實(shí)考慮所在轄區(qū)內(nèi)居民群眾的想法與訴求,做到提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,提前解決問(wèn)題，因?yàn)榱己玫纳鐣?huì)治理的目標(biāo)就是讓社會(huì)絕大多數(shù)人享受到物質(zhì)水平以及生活質(zhì)量的提高。

（二）整體協(xié)調(diào)的治理規(guī)劃

首先,進(jìn)一步完善和細(xì)化馬路辦公規(guī)章制度。細(xì)化了對(duì)工作人員工作時(shí)間、問(wèn)題界定標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)題上報(bào)流轉(zhuǎn)方向、工作人員調(diào)配方式等問(wèn)題的規(guī)章制度，保證馬路辦公運(yùn)行全過(guò)程有章可循,規(guī)范工作人員的工作流程。對(duì)店長(zhǎng)、樓長(zhǎng)等社會(huì)治理參與者引導(dǎo)責(zé)任承擔(dān)，為馬路辦公的高效運(yùn)行提供保障；其次,完善聯(lián)席會(huì)議制度,主要負(fù)責(zé)解決城市治理過(guò)程中的疑難雜癥與共性問(wèn)題,共同分析探討解決問(wèn)題的方案,發(fā)揮各部門(mén)間聯(lián)動(dòng)作用；再次，合理劃分了各單位、各人在各條道路的責(zé)任路段,在責(zé)任公告牌上向社會(huì)動(dòng)態(tài)公示道路負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)、工作職責(zé)、管轄路段、聯(lián)系方式、工作范圍等信息，確保公示信息真實(shí)有效,以便及時(shí)處理群眾投訴，各級(jí)負(fù)責(zé)人所指出的問(wèn)題由各相關(guān)工作人員依據(jù)規(guī)定進(jìn)行問(wèn)題整改,既對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),也對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民負(fù)責(zé),將責(zé)任壓實(shí)；最后，堅(jiān)持定期走訪巡查,收集群眾意見(jiàn),主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,解決問(wèn)題、提高居民滿意度，通過(guò)五長(zhǎng)制提升全市精細(xì)化治理水平，發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，充分發(fā)揮基層組織對(duì)轄區(qū)事件熟悉、聯(lián)系群眾密切的極大優(yōu)勢(shì),做到路與路之間的無(wú)縫銜接,加強(qiáng)集中整治和聯(lián)合管理。

（三）完善督查通報(bào)和績(jī)效考核機(jī)制

完善監(jiān)督舉報(bào)及績(jī)效考核機(jī)制，讓城市管理從粗獷應(yīng)對(duì)到精準(zhǔn)施力；引進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)、邀請(qǐng)專業(yè)人士為五長(zhǎng)制工作設(shè)計(jì)科學(xué)的工作流程與方法,增加考核的有效性，充分發(fā)揮績(jī)效考核的整改功能，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),并依據(jù)轄區(qū)道路的實(shí)際管理狀況進(jìn)行考核，考核主體不再只是上級(jí)行政部門(mén),各級(jí)責(zé)任人不僅密切接觸了人民群眾、傾聽(tīng)了群眾意見(jiàn)，也使他們成為績(jī)效考評(píng)的考核主體之一。上級(jí)行政部門(mén)依靠基層組織在馬路辦公中上報(bào)的數(shù)據(jù)材料、整改成果等對(duì)基層工作人員進(jìn)行評(píng)估，并將考核結(jié)果納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府綜合考核之中。

（四）信息化的治理手段

智能化和信息化的治理手段是新時(shí)期城市治理精細(xì)化的必然要求，在信息時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就必須利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)及人工智能技術(shù)創(chuàng)新治理手段。目前五長(zhǎng)制的運(yùn)行已經(jīng)與智能化城市治理平臺(tái)相融合，但仍需加強(qiáng)公安、交通、市政等多部門(mén)的合作完善城市治理信息。可在治理平臺(tái)中獨(dú)立設(shè)置一個(gè)單元，將五長(zhǎng)制工作進(jìn)展動(dòng)態(tài)、問(wèn)題上報(bào)，反饋結(jié)果查詢，綜合考評(píng)等多種功能整合一體；并且以城市環(huán)境精細(xì)化治理為突破口,要求各地在規(guī)范的同時(shí)依據(jù)本區(qū)域情況進(jìn)行創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)馬路辦公長(zhǎng)效發(fā)展要充分利用好智能化城市治理平臺(tái),通過(guò)信息化、技術(shù)化的手段對(duì)治理主體進(jìn)行協(xié)調(diào)、對(duì)治理信息進(jìn)行收集與整合、對(duì)治理結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià),提高城市治理的智能化水平。