中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一的多民族國家民族事務治理理路探析

陸 鵬 金炳鎬

（中共廣西壯族自治區(qū)委員會黨校，廣西 南寧 530023；中央民族大學，北京 100081）

如何治理一個具有悠久歷史的統(tǒng)一的多民族國家？如何對一個現(xiàn)代的、單一制的、統(tǒng)一的多民族國家實現(xiàn)有效治理？如何在中國特色社會主義建設(shè)進程中推進社會治理現(xiàn)代化？這些都是我們面臨的重大理論和實踐問題。中國共產(chǎn)黨在“大一統(tǒng)”的歷史積淀基礎(chǔ)上，堅持馬克思主義理論指導，帶領(lǐng)全國各族群眾，從歷代國家治理的傳統(tǒng)思想中汲取歷史滋養(yǎng)，從西方有關(guān)“治理”理論中揚棄性汲取有益成分，并在建黨百年的革命、建設(shè)和改革歷程中和70多年的豐富執(zhí)政治理實踐中，探索推進具有中國特色的國家治理現(xiàn)代化道路。正如習近平總書記所強調(diào)的，中國特色社會主義扎根中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的深厚沃土，反映了我國各族群眾的發(fā)展意愿、適應我國基本國情和時代發(fā)展要求，有著深厚的歷史根基和廣泛的群眾基礎(chǔ)。一個國家的社會治理體系一定程度上由這個國家的歷史、文化和經(jīng)濟發(fā)展水平和人民的發(fā)展意愿所決定。當前我國的國家治理體系也是在繼承我國歷史文化、立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際的基礎(chǔ)上不斷內(nèi)生演化的結(jié)果。①我國統(tǒng)一的多民族國家的治理體系正是立足統(tǒng)一的多民族國家基本國情、秉承“大一統(tǒng)”的古代民族治理智慧，吸收西方治理理論的有益成分，汲取蘇聯(lián)等國處理國內(nèi)民族問題的深刻教訓的基礎(chǔ)上，根據(jù)馬克思主義民族理論的根本原則，立足我國民族和民族問題實際，不斷推進馬克思主義民族理論中國化，創(chuàng)造性地提出并踐行民族區(qū)域自治的偉大制度創(chuàng)舉，體現(xiàn)了全國各族人民的共同意志和治理愿望，充分彰顯了包容性創(chuàng)新特質(zhì)。

一、察古鑒今：從我國古代統(tǒng)一的多民族國家民族事務治理的歷史演進中承襲大一統(tǒng)基因

古人云：“欲知大道，必先為史?！薄耙允窞殍b，可以知興替”。歷史發(fā)展過程可謂是一個民族、一個國家的根基，如同人類傳承的基因。正如習近平總書記談到的：“一個民族最深層的精神追求，一定要在其薪火相傳的民族精神中來進行基因測序?！盵1]無視歷史發(fā)展，就難以理解現(xiàn)實，更無法展望未來。因此，觀察當代中國的民族事務治理體系，首先要從“大一統(tǒng)”的歷史基因中把握古代中央王朝的治理思想，博古通今，內(nèi)外兼修，方能集大成者。

（一）我國古代民族事務治理的“大一統(tǒng)”基因

我國是世界上唯一沒有中斷古代文明的國家。以中為心，守中治邊，強調(diào)中心（中原）的“守”和邊疆的“治”是中國古代王朝世代積累的邊疆觀。[2]在遠古中國，受傳統(tǒng)的“天圓地方”的宇宙觀影響，形成了“居天地之中者曰中國，居天地之偏者曰四夷”[3]的“中心—邊緣”觀，這是最原始的中央（中心）與地方（邊緣四方）之間的關(guān)系雛形了。

先秦時期的國家，初步建立了基于國家政治制度基礎(chǔ)上的內(nèi)部整合機制，國家結(jié)構(gòu)逐步成熟與完善，對“四夷”“四土諸侯”的統(tǒng)治逐步強化。尤其到西周時期，王朝地域不斷擴大，交通不便、信息不暢、地方封國常常因之坐大，王朝鞭長莫及，到春秋戰(zhàn)國時期，隨著郡、縣等地方政區(qū)的普遍建立，逐步代替分封制，由此，中央集權(quán)制逐漸成為中央與地方關(guān)系的主流形態(tài)和主體框架。秦始皇建立大一統(tǒng)帝國之后，在國家結(jié)構(gòu)形式上，其以官僚制取代世卿世祿制；在中央王朝與域內(nèi)行政區(qū)劃關(guān)系上，以郡縣制取代分封制；由此建立起以郡縣制為核心的中央集權(quán)制，這也成為古代國家內(nèi)部治理的主流制度形態(tài)。漢朝初期，劉邦推行郡國并行制度。②漢王朝在少數(shù)民族域內(nèi)建立特區(qū)，名為屬國。設(shè)置屬國都尉，職權(quán)大致與太守相當，直接管理屬國內(nèi)的一切事務。[4]此后又設(shè)立西域都護府③，專職管理邊疆少數(shù)民族事務。到了唐朝也分別在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置了都護府，分別在疆域的東北、北部、西北、西南方向設(shè)置了“安東”“安北”“單于”“安西”“北庭”“支南”等都護府。這對鞏固我國統(tǒng)一的多民族國家發(fā)揮了重要作用。中央統(tǒng)轄下，通過設(shè)置專門機構(gòu)管理邊疆民族事務，選派官員或委任民族頭人開展和落實“因俗而治”，是我國古代王朝中央與地方關(guān)系妥善處理域內(nèi)民族關(guān)系的重要方式。宋朝對西北、西南少數(shù)民族采取懷柔撫綏，對南方少數(shù)民族“順俗而治”。元朝推行行省制，行省充任中央控制地方的樞紐，深度參與中央與地方權(quán)力分配，對于中華民族共同體在多元文化中逐步趨于政治一體的歷史進程，大有裨益。明朝實行因俗而治的羈縻政策，在一定時期給少數(shù)民族地區(qū)較大的自主權(quán)，有效促進當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。清朝時期采用設(shè)置理藩院等統(tǒng)一管轄，因俗施政，籠絡(luò)上層等治理邊疆的措施，同時，全面推行改土歸流，加固中央集權(quán)統(tǒng)治。

（二）我國古代民族事務治理的深刻啟迪

回顧我國古代中央王朝對民族事務治理的發(fā)展歷程，我們可以得出幾點規(guī)律性認知：

第一，華夷一體是推進政治一統(tǒng)的歷史主流。我國古代社會在傳承歷史文化的過程中逐漸形成了具有自身特色的，以中央集權(quán)和政權(quán)開放為主要特征的歷史文化傳統(tǒng)和社會治理范式。[5]強化“皇權(quán)”是封建社會統(tǒng)治的主要特征，也是古代國家維系有效社會治理的核心所在；我國古代社會的中央集權(quán)是在社會治理的政權(quán)更迭演進中體現(xiàn)國家治理思想的，具有開放性的顯著特征。以上國家治理的模式也逐漸成為我國古代協(xié)調(diào)民族關(guān)系、解決民族問題的重要歷史“基因”。民族事務治理體系的建構(gòu)應當秉承“大一統(tǒng)”歷史基因基礎(chǔ)上來設(shè)計和選擇治理路徑、方式和機制。

第二，中央權(quán)威是推動地方（民族事務）治理的堅實基礎(chǔ)。無論是周朝的分封制下的諸侯的地方合法性，還是郡縣制下的地方屬國的有效治理，都來源于中央王朝的權(quán)威中心、權(quán)力授予、治理賦予和地位認可，中央權(quán)威是保障各少數(shù)民族地方開展有效治理、有序管理、有力發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是權(quán)力之源、權(quán)威之基。對于中央王朝而言，依托地方治理、民族治理有效管控疆域；對于地方和各少數(shù)民族而言，在中央王朝的授權(quán)下，依托一定的整合機理實現(xiàn)中央王朝與地方治理的良性互動。

第三，因俗而治是實現(xiàn)民族關(guān)系和合景象的廣泛共識。包容性發(fā)展理念是歷代中央王朝都采用的國家治理理念，主要是通過利用對少數(shù)民族地區(qū)頭人、地方貴族在民族地區(qū)實行就地管理。各少數(shù)民族在中央王朝的監(jiān)領(lǐng)和守護下自理其政，自己管理本區(qū)域內(nèi)的事情，逐漸形成了政治上統(tǒng)一、文化上多元的國家治理景象。馬克思主義理論是我國當代國家治理體系的根本來源[6]。我國當代國家治理體系包括民族事務治理體系是將馬克思主義理論與我國傳統(tǒng)文化與我國實際深入結(jié)合的產(chǎn)物，它源自我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，形成于我國革命斗爭、經(jīng)濟建設(shè)和改革開放的不同歷史時期，是當前我國民族事務治理的主要遵循。

二、他石攻玉：從西方國家的治理理論和實踐中吸納有益成分

（一）西方國家治理理論的幾種范式

中文的“治理”一詞其實很早就出現(xiàn)在古漢語之中。如《荀子·君道》中：“材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣[7]”。這里的治理，一般是“管理”“統(tǒng)治”的意思，[8]英文中的“治理”（governance）一詞，源于古希臘語的“掌舵”，意指控制、操縱。中世紀后，法蘭西王國將其引申和拓展為社會管理制度，即“缺乏有效國家控制下的談判和仲裁”。[9]由此，“治理”的含義基本公認為：“在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威”[10]。進入20世紀80年代，治理概念不斷發(fā)展擴散，在全世界各國引起高度關(guān)注并成為研究熱點。研究人員把治理研究的重點放在了治理主體主導性上，產(chǎn)生了國家中心主義、市場中心主義和社會中心主義三種研究分歧。[11]國家中心主義論者強調(diào)國家對社會應當有權(quán)威和掌控資源，支配社會，甚至主導社會，認為社會可大可小、可有可無。[12]市場中心主義論者提出市場調(diào)節(jié)作用優(yōu)于政府計劃的治理思想，[13]將市場在國家治理過程中的作用無限放大，認為其無所不能；社會中心主義論，則對國家治理持消極態(tài)度，過分強調(diào)公眾參與和社會力量參與國家公共事務決策的作用，反映了權(quán)力從國家轉(zhuǎn)移至社會的一種趨勢。[14]進入21世紀后，上述三種模式的觀點在爭論中進行了相互吸納、相互修正，逐步地以社會中心主義的治理思想在西方國家治理實踐中獲得采納的成分居多。

西方治理理論的實踐同樣折射在西方國內(nèi)民族問題的治理上，西方國家要么迷信國家權(quán)威主義，對民族實行同化政策，要么推行市場中心主義，放任自流，在保護區(qū)或保留地內(nèi)自生自滅。當今世界，多民族、多種族、多族裔是絕大多數(shù)國家國民結(jié)構(gòu)的特點。西方國家的族群（民族）治理的有關(guān)模式同樣因不同的政治文化背景、不同的民族種族國情、不同的治理傳統(tǒng)、甚至不同的民族居住格局等，而采取不同的、適合各國國情的解決民族（族群）問題的道路。這正驗證了習近平所說的“在當今世界解決民族問題上沒有包治百病的靈丹妙藥”的精辟論斷。

（二）西方國家民族治理理論與實踐的深刻警示

回顧西方國家治理理論的演變過程及其在西方國家民族治理領(lǐng)域的運用情形和實踐效果，我們可以發(fā)現(xiàn)，西方國家治理理論和民族治理現(xiàn)實路徑的選擇有其自身的歷史積淀、西方的政治哲學、特定的制度背景、政治文化和社會基礎(chǔ)，更有其西方話語體系的意識形態(tài)語境。因此，在推進國家治理體系現(xiàn)代化、民族事務治理體系現(xiàn)代化時，可以本著“吸收外來”的原則，吸納有助于我的成分，進行話語轉(zhuǎn)換、工具轉(zhuǎn)化和治理轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)為我所用。但在治理理論運用和民族治理方面應當避免走入如下誤區(qū)。

第一，警惕陷入“消弭權(quán)威主義”的政治誤區(qū)。西方治理理論往往強調(diào)治理主體的多元化，治理參與的廣泛性，進而形成治理主體的多中心結(jié)構(gòu)。“多中心”即是“無中心”，這與中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方參與的“一中心”，與黨領(lǐng)導一切的黨中央權(quán)威是格格不入的，是背道而馳的。因此，“多中心”從理論和實踐上都容易損害中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心領(lǐng)導治理國家的權(quán)威，無助于黨作為中國特色社會主義制度最顯著特征和最大優(yōu)勢的充分彰顯。在民族事務治理領(lǐng)域也是如此，堅持和加強黨的民族工作的領(lǐng)導是我們開展民族事務治理體系創(chuàng)新的前提條件，任何時候，無論多少治理主體、無論治理人員參與的廣泛性覆蓋性多廣，黨對中國特色民族事務治理體系的領(lǐng)導統(tǒng)攬全局、定于一尊的地位只能加強，不能削弱。

第二，警惕走入“社會中心主義”的治理誤區(qū)。西方的治理理論認為，在政府與市場雙失靈的情況下，社會可以成為第三種力量和權(quán)力推動國家有效治理。近些年來推出的民主治理、互聯(lián)網(wǎng)治理、數(shù)字化治理、多中心治理等，都是帶有強烈的社會組織和公民自治的色彩。這種單純的“社會中心主義”的治理誤區(qū)，與我國社會主義的國家治理屬性下形成并弘揚的黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理格局是格格不入的。我國的民族事務治理體系也是如此，既需要社會組織和公眾參與，但是絕不是以此為中心。

第三，警惕踏入“簡單拿來主義”的實踐誤區(qū)。在國家制度的選擇問題上，習近平總書記曾指出：“不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’。也不能看到別的國家有而我們沒有就簡單認為有欠缺，要搬過來；或者看到我們有而別的國家沒有就簡單認為是多余的，去除掉。這兩種觀點都是簡單化的、片面的，因而都是不正確的?！盵15]西方國家治理體系中，許多治理創(chuàng)新、政策設(shè)計和制度供給，在看到具有一般意義上的借鑒價值的同時，更應該注重其深層次的文化底蘊、制度根基、現(xiàn)實國情等，而不是簡單的“拿來主義”，照單全收、全盤移植，那勢必“水土不服”，產(chǎn)生巨大的政策不良效果。我國的民族事務治理領(lǐng)域也是如此?！白迦骸备拍畹囊胙芯靠梢载S富我國民族理論研究的視角，可有益補充，但絕不能顛覆和替代“民族”概念。族群文化是觀察國內(nèi)族群的新視角，但絕不能簡單用“去政治化”的手段來“促文化化”。治理理論和治理實踐，需要立足國情、立足實際、立足新時代，開展揚棄性、工具性借鑒。

三、前車之鑒：從蘇聯(lián)民族事務治理理念和實踐中汲取治理失誤的深刻教訓

蘇聯(lián)的分崩離析，盡管有外力滲透之因，但根本的、主導性的原因在于內(nèi)部治理和內(nèi)部矛盾的激化。

（一）蘇聯(lián)基本國情與民族事務治理體系

蘇聯(lián)的國家結(jié)構(gòu)是按民族屬性劃分的，結(jié)構(gòu)特別復雜，包括15個加盟共和國、20個自治共和國、8個自治州和10個民族自治區(qū)，共有53個之多。在俄羅斯聯(lián)邦社會主義共和國中，有16個民族自治共和國、5個民族自治州和10個民族自治區(qū)。[16]1922年蘇聯(lián)成立后，特別是1924年蘇聯(lián)第一部憲法通過后，蘇維埃政權(quán)開始落實以民族自決權(quán)為理論基礎(chǔ)的聯(lián)邦制框架下的民族區(qū)域自治制。這種民族聯(lián)邦制作為構(gòu)建民主集中型大國和通向社會主義民族融合的唯一道路，而且是過渡性制度安排，一方面要求促成民族融合，一方面強調(diào)各民族的民族自決權(quán)作為基礎(chǔ)，其制度架構(gòu)本身不具有固定法權(quán)結(jié)構(gòu)。在制度設(shè)計和制度運行中形成強制而不可調(diào)和的理論悖論和實踐悖論，這就難以實現(xiàn)對國內(nèi)各民族政治整合的穩(wěn)固性和持久性，而對民族自決權(quán)的簡單及過分強調(diào)，尤其是相對松散型的多民族聯(lián)邦制國家完成建構(gòu)之后，很長時間內(nèi)的過分強調(diào)，培育和埋下了民族意識趨強和民族分離趨烈的苦果，難以在聯(lián)邦體制的框架下調(diào)和和解決。

（二）蘇聯(lián)民族事務治理實踐的警示

從蘇聯(lián)國內(nèi)治理制度的實踐來看，其解體和分崩離析的民族因素、民族治理因素顯而易見。我國是單一制的統(tǒng)一的多民族國家結(jié)構(gòu)下的民族區(qū)域自治制度為核心的民族事務治理體系，在民族事務治理現(xiàn)代化的進程中，要深刻汲取蘇聯(lián)處理民族問題的慘痛教訓。同時，我們更不能妄自菲薄，對我國民族治理體系和民族政策體系持懷疑和否定態(tài)度。我們應當有充足的理性認知和充分的制度自信。

第一，“同源”不“同流”[17]。蘇聯(lián)和中國在內(nèi)的社會主義國家所實施的相關(guān)民族政策基本上都是在馬克思主義民族理論框架下進行制度制定和政策規(guī)劃。蘇聯(lián)和中國雖然在處理民族問題的指導思想是“同源”的，但它們卻“同源”不“同流”。蘇聯(lián)解決民族問題的基本形式是聯(lián)邦制，中國則是統(tǒng)一國家內(nèi)的民族區(qū)域自治。對民族區(qū)域自治制度這個民族政策的源頭和根本的認識，關(guān)系到我們黨的整個民族政策的認識。中國共產(chǎn)黨的各項民族政策是在馬克思主義民族理論的指導下，同時結(jié)合我國多民族的客觀現(xiàn)實和民族問題實際，開創(chuàng)出來具有中國特色的民族政策體系。

第二，“形似”不“神似”[18]。一些學者錯誤地認為，我國的民族政策基本是按照蘇聯(lián)的模式形成的。實際上我國民族政策的領(lǐng)域如政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面的民族政策上與蘇聯(lián)類似，但每一領(lǐng)域民族政策內(nèi)容上有中國自己的特點，是有明顯的區(qū)別的。比如，新中國成立后我國也像蘇聯(lián)一樣進行了民族識別，形式類似，但是蘇聯(lián)的民族識別是“以個人認同確定族屬的做法……和中國通過嚴格界定的民族識別不一樣?！蔽覈拿褡遄R別是通過精細的社會歷史調(diào)查，尊重各民族歷史文化傳統(tǒng)，按照具有中國特色的民族概念范疇進行的科學實踐活動，對深化民族認同和推動國內(nèi)族際政治整合具有深遠意義。我國與蘇聯(lián)的民族治理模式選擇的制度基礎(chǔ)有本質(zhì)的區(qū)別，我國的民族區(qū)域自治制度建立在中華人民共和國統(tǒng)一領(lǐng)導下的。單一制國家中央集權(quán)有助于通過對民族自治區(qū)的適度授權(quán)，將民族區(qū)域自治制度的治理效能充分發(fā)揮出來。而蘇聯(lián)則是建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)之上的，聯(lián)邦制松散型國家結(jié)構(gòu)形式與聯(lián)邦中央集權(quán)之間的矛盾不可調(diào)和，聯(lián)邦中央集權(quán)是對各加盟共和國和自治共和國的極大限制。這是本質(zhì)區(qū)別，也是影響制度走向和治理效果本質(zhì)區(qū)別所在。

第三，“學習”不“照搬”[19]。新中國成立初期，我國學習借鑒了一些蘇聯(lián)民族政策，但沒有照搬蘇聯(lián)民族政策，而是隨著我國各項事業(yè)步入正軌，根據(jù)我國民族和民族問題的實際出發(fā)，實事求是、與時俱進，逐步建立和完善民族政策體系，特別是進入新時代，民族政策與區(qū)域政策、邊疆政策等進行有效集成、深度融合，充分體現(xiàn)了民族政策與其他政策的目標協(xié)同、措施協(xié)同、治理協(xié)同，更加彰顯了中國特色，更加展現(xiàn)了民族事務治理創(chuàng)新的改革方向，更加體現(xiàn)了民族政策的巨大優(yōu)勢。

綜上所述，我國國家治理體系和民族事務治理體系，應當保持持久的戰(zhàn)略定力、制度耐力和政策張力，既注意吸取部分國家在民族事務治理方面的前車之鑒，更應當堅定堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的民族區(qū)域自治制度，推進鑄牢中華民族共同體意識，促進“中華民族一家親，同心共筑中國夢”。

四、集成創(chuàng)新：中國共產(chǎn)黨運用馬列理論，立足基本國情，借鑒中外治理智慧，創(chuàng)新統(tǒng)一的多民族國家民族事務治理理路

中國共產(chǎn)黨把民族區(qū)域自治確立為解決中國國內(nèi)民族問題的基本形式、基本政策和基本政治制度，是偉大的創(chuàng)舉。中國共產(chǎn)黨百年歷程中不斷將民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為民族事務治理效能，走出了一條被實踐證明了的中國特色解決民族問題的正確道路。

（一）構(gòu)建民族區(qū)域自治政策、制度、法律三位一體的現(xiàn)代治理框架

中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民，在革命、建設(shè)、改革的歷史實踐中，創(chuàng)造性地確立了以民族區(qū)域自治為核心的民族領(lǐng)域的政策支撐體系、制度機制體系和法律保障體系，構(gòu)筑了尊重和保障各民族平等團結(jié)、共同繁榮的現(xiàn)代治理框架。

第一，不斷充實以民族區(qū)域自治政策為核心的政策支撐體系。民族平等團結(jié)是我國的民族政策總政策，是我國的立國之本。民族區(qū)域自治制度是建立在民族平等團結(jié)基礎(chǔ)上的基本政策。完善以民族區(qū)域自治政策為核心的民族政策體系，是推進民族事務治理現(xiàn)代化的題中之義。經(jīng)過百年的艱辛探索和生動實踐，我們黨在貫徹落實少數(shù)民族干部政策、優(yōu)化調(diào)整少數(shù)民族貿(mào)易、邊境貿(mào)易、民族工藝品支持政策等民族經(jīng)濟政策，充實完善促進少數(shù)民族文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展等方面的扶持政策，提升少數(shù)民族語言文字、風俗習慣、宗教信仰、人口發(fā)展等政策質(zhì)效等，逐步形成了符合各民族發(fā)展訴求，體現(xiàn)各民族發(fā)展意愿，彰顯中華民族整體利益的民族政策體系，同時還不斷健全完善了民族政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查機制，為完整準確全面貫徹民族政策提供現(xiàn)實保證，為全國各族人民一道實現(xiàn)全面建成小康社會“第一個百年奮斗目標”，進而邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢提供了強大政策支撐。

第二，不斷釋放以民族區(qū)域自治為核心的政治制度優(yōu)勢。建黨百年的發(fā)展歷程，我們黨堅持把馬克思主義民族理論同中國民族問題具體實際相結(jié)合，創(chuàng)造性地建立并在實踐中不斷完善發(fā)展民族區(qū)域自治制度。它集中體現(xiàn)了“堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現(xiàn)共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的顯著優(yōu)勢”。黨的十九屆四中全會，站在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和長遠角度，對充分釋放民族區(qū)域自治制度這一重要政治制度的獨特優(yōu)越性和強大生命力進行了系統(tǒng)部署，深刻認識和把握民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為民族事務治理現(xiàn)能的內(nèi)在邏輯機理和現(xiàn)實創(chuàng)新路徑，推動兩者良性互動，互促共進，是新時代民族區(qū)域自治制度發(fā)展的正確方向。

第三，不斷健全以《民族區(qū)域自治法》為骨干的民族法制保障體系。在全面依法治國的基本方略指引下，我們黨大力推進民族法制建設(shè)進程。圍繞少數(shù)民族政治權(quán)利保障、民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、少數(shù)民族文化繁榮創(chuàng)新、城市少數(shù)民族權(quán)益保護等全方位、各領(lǐng)域、立體式完善民族法律法規(guī)體系；以制定執(zhí)行自治條例和單行條例為基本內(nèi)容全面正確貫徹落實《民族區(qū)域自治法》及其《若干規(guī)定》；以制定完善民族團結(jié)促進條例等保障和促進鑄牢中華民族共同體意識邁上法制軌道，等等。新時代條件下，在《民族區(qū)域自治法》修訂20周年之際，進一步加強民族法治的“立改廢釋”工作，為新時代民族工作提供更為堅實的法制保障，成為推進民族事務治理的當務之急和關(guān)鍵之舉。

民族區(qū)域自治的政策、制度和法律，三個層面的治理實踐，共同形成了相互支撐、相輔相成的“三位一體”的現(xiàn)代治理框架。民族區(qū)域自治政策的不斷完善必將推動常態(tài)化、行之有效的政策法制化，民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為民族事務治理效能，必將有力推進新的民族立法訴求產(chǎn)生，而新的民族立法工作進一步有力保障和促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展在政策層面上的廣泛實現(xiàn)和在制度層面的厚植優(yōu)勢，進而促進政策充實提升和制度至臻完善。

（二）構(gòu)建“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、人民參與、法治保障”的治理格局

民族自治地方的民族事務管理體系是在推進國家治理體系的進程中，加快各級黨委領(lǐng)導、地方政府負責、社會各界協(xié)同、群眾積極參與、法律法規(guī)保障的的各司其職的治理框架，在民族事務治理領(lǐng)域，形成“黨的全面領(lǐng)導，政府機關(guān)協(xié)同、民族區(qū)域自治、法規(guī)制度保障”的具有中國特色的民族事務治理體系。

第一，黨的領(lǐng)導是民族事務治理格局的核心所在。堅持和加強黨對民族工作的全面領(lǐng)導和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，切實發(fā)揮黨委把握民族工作發(fā)展方向、謀民族事業(yè)發(fā)展大局、定民族關(guān)系發(fā)展政策、促民族事務治理改革的能力和定力。這樣的一個領(lǐng)導地位的確立使得“黨委領(lǐng)導”實質(zhì)上保持了一種優(yōu)先與統(tǒng)攝的地位，這種領(lǐng)導方式，通過自身政治領(lǐng)導力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力與社會號召力，將地區(qū)治理、邊疆治理的各項子系統(tǒng)統(tǒng)攝公共事務的多元共治的良性系統(tǒng)的確立。

第二，有效政府是民族事務治理格局的關(guān)鍵主導。政府在民族治理、地區(qū)治理、邊疆治理過程中扮演的角色是黨和國家意志的執(zhí)行者，負責將黨和國家治理的設(shè)想與方略的認真貫徹執(zhí)行。政府在民族治理、地區(qū)治理、邊疆治理過程中，所扮演的角色不僅是制度方略的執(zhí)行者，更是多元治理的承擔者。民族、地區(qū)、邊疆的各級各類治理子系統(tǒng)渠道的建立、平臺的打造，特別是規(guī)則的制定，最終都需要政府進行統(tǒng)一推進。加強民委與其他政府部門的協(xié)同負責。民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作。要健全民委委員制度，完善工作規(guī)則。要強化地區(qū)和部門間的民族工作協(xié)作機制，搭建交流平臺，加強協(xié)調(diào)配合。同時，加強黨委、人大、政府、政協(xié)民族和宗教機構(gòu)和部門職能的協(xié)同協(xié)作，形成治理機構(gòu)的整體合力。

第三，社會協(xié)同是民族事務治理格局的重點舉措。社會協(xié)同通過各類行動主體，對于社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題，通過互助和諧的方式進行解決問題的一種方案。政府在進行民族事務治理的過程中仍有廣闊的發(fā)展空間。這也就決定了社會治理是民族事務治理過程成不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

第四，人民參與是民族事務治理格局的主體力量。民族事務治理過程中，各族群眾是主動參與者和自覺實踐者。民族事務治理中，不僅要注重吸納各族人民群眾的積極主動參與，更要激發(fā)人民的公共理性與公共德行，爭取社會組織、新媒體、民營企業(yè)等社會資源，更多更好地支持、參與、投入民族工作，從而實現(xiàn)各民族間互助團結(jié)、和諧發(fā)展的和合景象。

第五，民族法制是民族事務治理格局的堅實保障。認真貫徹落實《民族區(qū)域自治法》及其配套法規(guī)，推動民族事務治理法治化進程，強化依法管理民族事務的思維理念，引導各民族群眾養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為習慣，切實增強民族工作的法制化水平。

（三）實現(xiàn)民族事務治理、邊疆治理、貧困治理等政策集成

第一，邊疆治理與民族治理相互交織、協(xié)同用力。我國邊疆地區(qū)大都是多民族聚居的區(qū)域，五大自治區(qū)中四個自治區(qū)處在邊疆地區(qū)。民族問題與邊疆問題相互交織在一起，民族團結(jié)和睦與邊疆鞏固安寧相互影響、相互作用。因此，邊疆治理是中央與民族自治區(qū)互動關(guān)系的重要領(lǐng)域。推進新時代的邊疆治理創(chuàng)新是推進中央與民族自治區(qū)互動關(guān)系現(xiàn)代化的題中應有之意。因此，中央將“民族”“宗教”“邊疆”等統(tǒng)籌起來進行戰(zhàn)略考量、戰(zhàn)略謀劃和戰(zhàn)略部署，并推動戰(zhàn)略實施，形成了行之有效、具有中國特色的邊疆治理與民族治理協(xié)同模式。

第二，實現(xiàn)民族、邊疆、貧困等多元治理的政策集成。2014年中央民族工作會議明確指出：“要逐步更多地針對某些特定地區(qū)、特定問題和特別事項，盡可能地減少同一地區(qū)中民族間的相關(guān)公共服務政策差異。一般不應該針對特定或單一民族，不應該以民族劃線作標準，出臺特殊的差別化民族政策。要堅決避免出現(xiàn)民族之間的政策陡坡，防止相互攀比和產(chǎn)生新的矛盾，防止因政策導向人為制造隔閡、強化固化民族意識?！盵20]從1999年開始實施的“興邊富民”行動，是中央推進邊疆治理、民族事務治理和貧困治理的重大戰(zhàn)略舉措，是實現(xiàn)邊疆善治、民族平等與富民興邊的互促共進。因此，新時代條件下的邊疆治理模式調(diào)整、民族政策調(diào)整、貧困治理方略等，要圍繞多元治理目標來精準設(shè)計、精準創(chuàng)新、精準落地，形成多元化的治理實效。如廣西、內(nèi)蒙古、新疆、西藏等一些自治區(qū)域，集邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一身，在推進民族治理、邊疆治理、社會治理、貧困治理深度融合方面，是開展多元化政策集成創(chuàng)新的“試驗田”。國家把邊疆民族地區(qū)作為全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場和主陣地，以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為核心，以創(chuàng)新科學技術(shù)為動力，以實現(xiàn)群眾就業(yè)為依托，逐步建立和完善覆蓋整個邊疆地區(qū)的基本公共服務體系、民族團結(jié)保障體系和國家邊疆安全防線，持續(xù)推進邊疆民族地區(qū)發(fā)展與民族團結(jié)和睦和邊境鞏固安寧的互動多贏局面。根據(jù)各自政策的治理需求，形成共同的治理目標，針對目標提出體現(xiàn)多重目標的政策，推進集成化的政策措施，推動治理實現(xiàn)效能最大化。

第三，強化民族資源、要素資源、生態(tài)資源相互支撐的綜合政策創(chuàng)新。新時代推進西部大開發(fā)形成新格局條件下，構(gòu)建國內(nèi)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局條件下，進一步發(fā)揮民族地區(qū)資源富集、進一步依托東中西部的良性互動，推動資金、人才、技術(shù)、管理等高質(zhì)量發(fā)展要素集聚，充分發(fā)揮民族地區(qū)生態(tài)資源寶庫和生態(tài)安全屏障作用，將其進一步轉(zhuǎn)化并融入東西協(xié)作的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈、綠色創(chuàng)新鏈，加快民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。習近平總書記視察廣西時提出廣西要在邊疆民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路子，在視察青海時提出要用好青海生態(tài)資源寶庫等的重要指示精神，正是為民族資源、生態(tài)資源、要素資源深度結(jié)合、融合轉(zhuǎn)化提供了根本遵循。新發(fā)展階段下，民族政策創(chuàng)新更加注重綜合創(chuàng)新，在完整準確全面貫徹新發(fā)展理念上，尋找到民族政策創(chuàng)新發(fā)展的切入點和突破口，更好的支撐民族地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平開放。

注釋：

①習近平在2014年2月17日在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話，參見《習近平談治國理政》，第一卷，外文出版社，2014年。

②所謂郡國并行制度，漢高祖劉邦建漢之初，中央機構(gòu)繼承秦制，皇帝之下設(shè)三公九卿。在地方上則實行“郡國并行制”，即一方面設(shè)郡，另一方面分封同姓和異姓子弟為王，建立諸侯國。諸侯國后來逐漸成為割據(jù)一方的地方勢力。

③所謂西域都護府，其主要職責在于守境安土，協(xié)調(diào)西域各國間的矛盾和糾紛，制止外來勢力的侵擾，維護西域地方的社會秩序，確保絲綢之路的暢通。“都護”統(tǒng)管著大宛以東、烏孫以南的三十多個國家，各國“自譯長、域長、君、監(jiān)、吏、大祿、百長、千長、都尉、且渠、當戶、將、相至侯王，皆佩漢印綬”，確認是漢的官員。