新監(jiān)管政策要求下地方AMC何去何從

南京紫金資產(chǎn)管理有限公司 劉軍

2019年2月，中共中央政治局組織第十三次集體學(xué)習(xí)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)金融要服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，需防范化解包括金融風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的重大風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年二季度，商業(yè)銀行不良貸款余額規(guī)模達(dá)2.79萬(wàn)億元，較一季度增長(zhǎng)0.08個(gè)百分點(diǎn)；不良貸款率1.76%，較一季度下降0.04個(gè)百分點(diǎn)。商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)規(guī)模仍處于較高水平，不良資產(chǎn)處置的壓力較大。

華融資產(chǎn)因賴(lài)小民爆出金融大案，直接導(dǎo)致其2020年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)預(yù)計(jì)凈虧損1029.03億元，與此同時(shí)，地方AMC踩坑或爆雷事件頻發(fā)，從而引起行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的重視和關(guān)注。2019年7月，銀保監(jiān)會(huì)專(zhuān)門(mén)針對(duì)地方AMC出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“153號(hào)文”），要求地方AMC回歸不良資產(chǎn)主業(yè)。今年5月，《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)2021年規(guī)章立法工作計(jì)劃》明確將《地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理暫行辦法》的制定提上日程，這就意味著地方AMC監(jiān)管框架逐步完善，地方AMC即將迎來(lái)行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。

一、地方AMC設(shè)立的內(nèi)在邏輯

20世紀(jì)末，國(guó)有銀行不良貸款率高企。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年和1999年國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款率分別高達(dá)33%和34%。金融體系中國(guó)有銀行占有比重非常高，因此，風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)。1999年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立四大AMC，接收從建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行剝離的1.4萬(wàn)億不良資產(chǎn)。四大AMC的設(shè)立初衷就是化解國(guó)家金融風(fēng)險(xiǎn)，而為此中央政府承擔(dān)了巨大的成本。

伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)和金融體系的發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任發(fā)生部分轉(zhuǎn)移，重要的變化是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方風(fēng)險(xiǎn)的增加：一是地方商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量、總資產(chǎn)的快速增加，地方非銀行金融機(jī)構(gòu)的陣容也在持續(xù)擴(kuò)大。在地方政府的大力支持下，地方金融機(jī)構(gòu)一路攻城略地，風(fēng)光無(wú)限但也險(xiǎn)象環(huán)生。二是地方國(guó)企的快速做大，尤其是各地的城投公司和政府性融資平臺(tái)融資，債務(wù)高企不下。2013年11月，十八屆三中全會(huì)首次提出中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的界定。2014年8月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見(jiàn)》正式出臺(tái)。至此，也就不難理解地方AMC設(shè)立的內(nèi)在邏輯和必然性。

二、地方AMC發(fā)展階段回顧

縱觀(guān)地方AMC的發(fā)展歷程，我們可以依據(jù)監(jiān)管政策的要求分為兩個(gè)階段。

（一）扶持發(fā)展階段

這一時(shí)期，監(jiān)管部門(mén)及相關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了扶持地方AMC發(fā)展的重要政策文件。2012年1月，財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合制定《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》，授權(quán)地方政府可設(shè)立一家地方AMC，開(kāi)具了地方AMC的“準(zhǔn)生證”。隨后的幾年里，銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于地方資產(chǎn)管理公司開(kāi)展金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量收購(gòu)處置業(yè)務(wù)資質(zhì)認(rèn)可條件等有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于適當(dāng)調(diào)整地方資產(chǎn)管理公司有關(guān)政策的函》以及《關(guān)于做好銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人委員會(huì)有關(guān)工作的通知》等政策文件，放開(kāi)地方AMC“二胎”限制，降低不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓門(mén)檻，放寬不得對(duì)外轉(zhuǎn)讓限制，支持地方AMC列入法院破產(chǎn)管理人名單，解決地方AMC辦理抵押登記的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，從地方AMC的設(shè)立批準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)擴(kuò)容、障礙消除到綠色通道的開(kāi)通，無(wú)一不體現(xiàn)了行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的扶持。

在此期間，地方政府對(duì)地方AMC申請(qǐng)?jiān)O(shè)立也表現(xiàn)出了極大的興趣，各?。▍^(qū)、市）基本上都獲批了兩家地方AMC，深圳、廈門(mén)、青島和寧波四市甚至爭(zhēng)取到了計(jì)劃單列市的“三胎”指標(biāo)。在行業(yè)監(jiān)管部門(mén)和地方政府的共同扶持之下，地方AMC陣容和規(guī)?？焖僭黾?，截至2017年底，經(jīng)銀監(jiān)會(huì)公布名單的地方AMC達(dá)45家，總資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)4000億元，凈資產(chǎn)超過(guò)1500億元。

（二）規(guī)范管理階段

2017年是地方AMC發(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。行業(yè)監(jiān)管部門(mén)和地方政府從這一年開(kāi)始加強(qiáng)了對(duì)地方AMC的監(jiān)管。背景原因大體有兩個(gè)：一是地方AMC經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題。部分地方AMC嚴(yán)重偏離主業(yè)，或是開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)賺取息差，將化解地方風(fēng)險(xiǎn)的歷史使命置之腦后，這里其中一個(gè)代表性事件就是吉林省金融資產(chǎn)管理公司的解散。二是金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生了變化。第五次全國(guó)金融工作會(huì)議和黨的十九大報(bào)告都明確提出要強(qiáng)化金融監(jiān)管，提高防范化解風(fēng)險(xiǎn)能力，進(jìn)一步健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。銀保監(jiān)會(huì)為此加大了對(duì)四大AMC多元化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控的監(jiān)管檢查力度，這也直接引發(fā)了華融資產(chǎn)的賴(lài)小民大案。

在此背景下，地方AMC監(jiān)管文件頻頻出臺(tái)。首先是地方監(jiān)管持續(xù)發(fā)力，江西制定了全國(guó)首個(gè)地方AMC監(jiān)督管理辦法，北京、上海、貴州、福建等隨之也出臺(tái)地方AMC監(jiān)督管理制度，對(duì)地方AMC的申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面進(jìn)行規(guī)范。其次是行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管框架逐步形成，153號(hào)文盡管以《通知》的形式發(fā)布，但其規(guī)定內(nèi)容所呈現(xiàn)的體系性和完備性不亞于正式的監(jiān)管制度，而這份文件也基本體現(xiàn)了監(jiān)管部門(mén)對(duì)地方AMC監(jiān)管的框架雛形。2021年5月，銀保監(jiān)會(huì)將《地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理暫行辦法》列入年度立法計(jì)劃，據(jù)悉，該暫行辦法的征求意見(jiàn)稿（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《征求意見(jiàn)稿》”）已于近日向業(yè)內(nèi)非公開(kāi)征求反饋意見(jiàn)。我們相信，即將出臺(tái)的《地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理暫行辦法》會(huì)成為地方AMC的發(fā)展歷史上一座里程碑，標(biāo)志著對(duì)地方AMC的監(jiān)管進(jìn)入了規(guī)范化、精準(zhǔn)化的新階段。

三、地方AMC監(jiān)管新政要點(diǎn)解讀

（一）堅(jiān)定回歸本源，聚焦主業(yè)經(jīng)營(yíng)

地方AMC設(shè)立的初衷就是化解地方風(fēng)險(xiǎn)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。無(wú)論是153號(hào)文還是《征求意見(jiàn)稿》都明確要求地方AMC回歸本源，專(zhuān)注主業(yè)，這與銀保監(jiān)會(huì)對(duì)五大AMC的監(jiān)管要求是一致的，同時(shí)也與中央要求金融機(jī)構(gòu)回歸主業(yè)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的精神相契合。為促使地方AMC聚焦主業(yè)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管新政一方面明確要求地方AMC不得從事變相放貸或通道業(yè)務(wù)，阻止其誤走“歧途”；另一方面對(duì)主業(yè)占比進(jìn)行量化規(guī)定，要求地方AMC每年新增投資額中不良資產(chǎn)主業(yè)規(guī)模不低于50%，金融不良資產(chǎn)規(guī)模不低于25%。

（二）壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，厘清監(jiān)管職責(zé)

153號(hào)文確立了對(duì)地方AMC監(jiān)管的基本原則，即銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)制定具體監(jiān)管規(guī)則，地方政府履行監(jiān)管責(zé)任，地方金融監(jiān)管部門(mén)則具體負(fù)責(zé)日常監(jiān)管?！墩髑笠庖?jiàn)稿》在遵循這一監(jiān)管原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清和完善了銀保監(jiān)會(huì)、地方政府和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將在未來(lái)地方AMC監(jiān)管中扮演重要角色，這也勢(shì)必對(duì)其工作專(zhuān)業(yè)度提出更高的要求。本質(zhì)上而言，對(duì)地方AMC監(jiān)管原則實(shí)際是地方AMC設(shè)立內(nèi)在邏輯的一個(gè)投影，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的化解由地方來(lái)解決，那么地方AMC監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任自然而然由地方來(lái)承擔(dān)。

（三）拓展主業(yè)內(nèi)涵，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控

銀保監(jiān)會(huì)意識(shí)到了單一不良資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍的局限性，結(jié)合地方風(fēng)險(xiǎn)處置的實(shí)際需求，拓展了地方AMC的主業(yè)內(nèi)涵?；谔幹玫胤叫磐?、小貸公司的風(fēng)險(xiǎn)的需要，153號(hào)文允許地方AMC收購(gòu)處置地方非銀行金融機(jī)構(gòu)、非存款類(lèi)放貸組織等機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》將主營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大，破產(chǎn)管理、企業(yè)紓困、標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)資產(chǎn)投資等業(yè)務(wù)均被納入其中。風(fēng)險(xiǎn)管控方面，銀保監(jiān)會(huì)基本上參照了對(duì)五大AMC的監(jiān)管框架，對(duì)地方AMC治理框架、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、信息披露等制度進(jìn)行明確規(guī)定，要求地方AMC建立穩(wěn)健的資本管理制度，實(shí)施資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四、監(jiān)管新政下對(duì)地方AMC發(fā)展的幾點(diǎn)思考

（一）關(guān)于地方AMC發(fā)展定位

眾所周知，不良資產(chǎn)具有顯著的“逆周期”特點(diǎn)。判斷經(jīng)濟(jì)周期和轉(zhuǎn)換規(guī)律，用時(shí)間換取空間，是不良資產(chǎn)投資的基本邏輯。不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)的周期性決定了不良資產(chǎn)市場(chǎng)在大多數(shù)時(shí)期不會(huì)是一片藍(lán)海?！?+N+AIC+外資AMC+X”不良資產(chǎn)市場(chǎng)新格局的形成以及新進(jìn)參與者展業(yè)初期急于搶占市場(chǎng)的沖動(dòng)，已然讓現(xiàn)在的不良資產(chǎn)市場(chǎng)成為紅海。《中國(guó)地方資產(chǎn)管理行業(yè)白皮書(shū)（2020）》顯示，現(xiàn)有地方AMC資產(chǎn)規(guī)模和資本實(shí)力普遍有限，大多不具備跨越經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)行長(zhǎng)期運(yùn)作的能力。地方AMC單純以金融不良資產(chǎn)收購(gòu)和處置作為主業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)，其經(jīng)營(yíng)將十分艱難。銀行系A(chǔ)IC或下屬資產(chǎn)管理公司“近水樓臺(tái)先得月”，提前截留了“優(yōu)質(zhì)”的不良資產(chǎn)，而不良市場(chǎng)本身容量有限，與五大AMC或外資AMC的競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)非常激烈。

因此，對(duì)于那些規(guī)模和資金實(shí)力有限的地方AMC來(lái)說(shuō)，可以將不良資產(chǎn)收購(gòu)和處置作為業(yè)務(wù)之一，選擇性地進(jìn)入不良資產(chǎn)市場(chǎng)，不失為一種保守但明智的發(fā)展策略。對(duì)于具備一定資本實(shí)力、希望在不良資產(chǎn)市場(chǎng)有所作為的地方AMC來(lái)說(shuō)，則是面臨著艱巨挑戰(zhàn)，單一的金融不良業(yè)務(wù)不足以維持業(yè)務(wù)和盈利的可持續(xù)性，需要突破的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和落實(shí)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的結(jié)合。地方AMC只有將業(yè)務(wù)開(kāi)展與化解地方風(fēng)險(xiǎn)的歷史使命相融合，發(fā)揮特有的“地緣”和“人緣”優(yōu)勢(shì)，才能在市場(chǎng)化企業(yè)紓困、破產(chǎn)重整、重組并購(gòu)等業(yè)務(wù)中取得佳績(jī)。

（二）關(guān)于提升地方AMC的競(jìng)爭(zhēng)力

歸根結(jié)底，地方AMC所處的區(qū)域決定了其資源稟賦和發(fā)展?jié)摿Αｋm然部分地方AMC將展業(yè)范圍拓展至全國(guó)，企圖剪斷區(qū)域?qū)傩浴板^鏈”以擺脫或降低對(duì)展業(yè)的影響和限制，但監(jiān)管新政將徹底關(guān)閉跨區(qū)域展業(yè)的大門(mén)。其他影響地方AMC競(jìng)爭(zhēng)力的因素仍有許多，但本文著重就管理機(jī)制創(chuàng)新提升競(jìng)爭(zhēng)力方面進(jìn)行探討。

重視以股權(quán)多元優(yōu)化法人治理。利用地方AMC業(yè)務(wù)擴(kuò)張為契機(jī)推進(jìn)股權(quán)多元化，引入戰(zhàn)略投資者，提升資本實(shí)力，激活市場(chǎng)化激勵(lì)、約束和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。地方AMC必須優(yōu)先考慮完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，搭建合理的治理框架，建立科學(xué)的“三會(huì)一層”決策機(jī)制，完成自身的頂層設(shè)計(jì)和管理框架體系，形成一套機(jī)制靈活、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、權(quán)力制衡的管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

重視構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理防控體系。實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的全過(guò)程管理，關(guān)注重大風(fēng)險(xiǎn)事件的處理。摸索搭建全流程風(fēng)控體系，積極發(fā)揮監(jiān)事會(huì)、法律、內(nèi)審、紀(jì)檢等內(nèi)部監(jiān)督合力，開(kāi)展事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督。構(gòu)建與重大決策、運(yùn)營(yíng)、內(nèi)控等信息系統(tǒng)相融合的一體化信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)平臺(tái)高效實(shí)時(shí)監(jiān)控。

重視人才引進(jìn)和智庫(kù)打造。市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)最終可以歸結(jié)到人才的競(jìng)爭(zhēng)。地方AMC成功與否取決于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型，而轉(zhuǎn)型創(chuàng)新離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)化的人才。地方AMC需要引入專(zhuān)業(yè)的投行、金融、法律，財(cái)務(wù)等人才，進(jìn)而提升自身的資本運(yùn)作、重組并購(gòu)和資產(chǎn)處置等能力。除此之外，地方AMC還應(yīng)根據(jù)自身展業(yè)特點(diǎn)建立外部專(zhuān)家智庫(kù)，幫助評(píng)估、判斷業(yè)務(wù)的前景和風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助整合不同區(qū)域和行業(yè)的優(yōu)勢(shì)資源，提供專(zhuān)家級(jí)的咨詢(xún)服務(wù)和方案建議。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)地方AMC而言，監(jiān)管新政在關(guān)閉了一扇窗的同時(shí)也打開(kāi)了另一扇門(mén)。在新的監(jiān)管形勢(shì)下，不良資產(chǎn)主業(yè)被賦予了更加豐富的內(nèi)涵，主業(yè)道路也變得更加寬闊。未來(lái)，地方AMC應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定立足地方、聚焦主業(yè)，建立一套符合自身特點(diǎn)的管理機(jī)制和可持續(xù)盈利模式，提高資本運(yùn)作能力和資源協(xié)調(diào)整合能力，構(gòu)建核心競(jìng)爭(zhēng)力，一定可以在不良資產(chǎn)市場(chǎng)中有所作為。