梧州學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院 余越,李秋玲,莫舒霞
近年來,高投入型經(jīng)濟發(fā)展模式導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題日漸嚴(yán)峻。探索出新的經(jīng)濟發(fā)展模式,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展成為亟待解決的問題。面對環(huán)境污染嚴(yán)重、資源日漸短缺、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),綠色經(jīng)濟的發(fā)展模式應(yīng)運而生。目前,綠色發(fā)展已經(jīng)成為許多國家優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟增長的重要選擇。隨著我國工業(yè)化和城市化進程加快,我國政府不僅面臨著調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、消除貧困、實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展的巨大任務(wù),還受到資源環(huán)境的制約。為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境協(xié)同發(fā)展,我國政府積極順應(yīng)世界發(fā)展的潮流與趨勢,將綠色經(jīng)濟作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動經(jīng)濟健康發(fā)展的新引擎,在污染治理與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面出臺了多項政策,以促進污染密集型產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是在社會和經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時存在的現(xiàn)象,當(dāng)區(qū)域間出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大及資源配置存在不均衡的情況,為了追求更高利潤,降低生產(chǎn)成本,部分發(fā)達地區(qū)將一些已經(jīng)失去競爭優(yōu)勢且資源消耗高、經(jīng)濟附加值低的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到較為落后的地區(qū)。一般而言,這些被轉(zhuǎn)出的落后產(chǎn)業(yè),通常稱為污染密集型產(chǎn)業(yè)。
1999年,隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,我國一直在助力于推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。近年來,我國中西部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)呈現(xiàn)出較大規(guī)模的趨勢,但基于市場、自由、無序的轉(zhuǎn)移較多,政府調(diào)節(jié)不足,部分地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟效益與環(huán)境保護背道而馳的現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟與社會進一步發(fā)展,我國更加重視對生態(tài)環(huán)境的保護,并針對產(chǎn)生污染較為嚴(yán)重的行業(yè)出臺多項政策。2018年《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》指出深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃,推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式;2019年,我國生態(tài)環(huán)境部強調(diào)要高度重視污染企業(yè)“上山下山”,向中西部、向城鄉(xiāng)結(jié)合部、向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢。2020年《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中首次引入“高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo),著重強調(diào)西部地區(qū)加快綠色發(fā)展的步伐。可以看出在未來中西部地區(qū)承接更多是高效益、高質(zhì)量、綠色層面的產(chǎn)業(yè)??v觀我國出臺的多項政策與措施,可以發(fā)現(xiàn)我國污染密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷受到限制。當(dāng)前,我國經(jīng)濟進入新常態(tài),經(jīng)濟規(guī)模雖然有所放緩,但污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化成為新的重要任務(wù),在未來發(fā)展過程中,政府將在綠色經(jīng)濟理念的推動下不斷加強對經(jīng)濟質(zhì)量的把控,污染密集型產(chǎn)業(yè)面臨著新的調(diào)整。
當(dāng)前,中國經(jīng)濟快速發(fā)展,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快,為此我國通過采取多項政策與措施,促進我國經(jīng)濟從傳統(tǒng)的粗放型模式轉(zhuǎn)變成綠色經(jīng)濟的發(fā)展模式。但就目前情況而言,仍然面臨一些亟待解決的問題。
我國政府出臺了多項政策與措施促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問題,然而,在污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)政策方面還缺乏足夠的重視與規(guī)劃,導(dǎo)致中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移缺乏具有足夠吸引力的政策優(yōu)勢。從全國整體來看,無論是財政金融政策、專項產(chǎn)業(yè)基金、用地指標(biāo)供應(yīng),還是稅收優(yōu)惠等區(qū)域間政策優(yōu)惠差異較小,加之其他國家和地區(qū)競相出臺優(yōu)惠政策,導(dǎo)致中西部地區(qū)承接污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)政策力度不足。
此外,引導(dǎo)東部地區(qū)進行國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策效果并不明顯。就目前情況而言,中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然較為落后,在與東部地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作對接中,往往出現(xiàn)基礎(chǔ)配套設(shè)施不相匹配的現(xiàn)象,造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效率低、花費成本過高,為此,東部地方政府對于轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主動性和積極性不高。
近年來,我國助力于推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措,但當(dāng)前,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局缺乏國家統(tǒng)籌安排,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局政策體系不夠完善。
一方面,中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局仍受地方政府偏好影響,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局不合理。一些地方政府出于對本地經(jīng)濟發(fā)展的需要及自身的績效考核,在制定產(chǎn)業(yè)布局政策時,對于經(jīng)濟效益高且需求量大的項目盲目定位與引進,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局較為分散。
另一方面,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局沒有緊密圍繞中西部特色資源優(yōu)勢,導(dǎo)致中西部區(qū)域優(yōu)勢難以得到充分發(fā)揮。中西部一些地區(qū)為了實現(xiàn)經(jīng)濟總量的擴張,在承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中,一般比較重視短期經(jīng)濟利益而忽視區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色,缺乏對資源環(huán)境條件與產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的考慮,造成嚴(yán)重的區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象,單一的污染源聚集過多。
隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的有力推進,污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策在很大程度上得到了完善,但污染密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)入給當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和居民身體健康帶來潛在風(fēng)險,許多地方官員及居民持反對態(tài)度,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入政策的落實并不穩(wěn)固。近年來,中央政府將綠色GDP作為地方政府績效考核的重要指標(biāo),部分官員出于對自身發(fā)展的需要,對于引進污染密集型產(chǎn)業(yè)的積極性不高。而對于當(dāng)?shù)鼐用穸?,污染密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)入嚴(yán)重破壞本地生態(tài)環(huán)境,危及生命安全,為此污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入遭到嚴(yán)重的抵制。如:在2008年中國廣核集團與信陽市人民政府正式簽署核電站開發(fā)項目,派遣專家對信陽市的選址條件進行勘察,并在2010年3月選出了信陽市浉河區(qū)董家河楊家塘作為建設(shè)地址,項目規(guī)劃已經(jīng)基本完善,但最終在當(dāng)?shù)孛癖姀娏曳磳Φ那闆r下,信陽核電站被迫停止建設(shè)。對于當(dāng)?shù)卣賳T和居民反對污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入的現(xiàn)象,成為污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入政策落實的困境。
當(dāng)前,我國為促進經(jīng)濟綠色發(fā)展,不斷助力于推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,而污染密集型產(chǎn)業(yè)政策作為一項暫時性促進經(jīng)濟總量上升與平衡地域發(fā)展的措施,面對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策難以與之相匹配。
一方面,缺乏足夠的財政資金對污染密集型產(chǎn)業(yè)進行調(diào)整升級。污染企業(yè)在更新?lián)Q代的過程中,需要淘汰高耗能、高污染落后生產(chǎn)設(shè)施,投入大量的資金引進高端環(huán)保設(shè)備及使用更環(huán)保與清潔的能源材料,需要花費的成本過高。然而,政府的年度財政撥款不能滿足工業(yè)調(diào)整升級的工作要求,導(dǎo)致污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合度相對不足。
另一方面,缺乏更精準(zhǔn)科學(xué)的污染密集型產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級技術(shù)。當(dāng)前,我國產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)較為落后,專業(yè)化水平與自主創(chuàng)新能力不高,再加上專業(yè)人才供給不足,導(dǎo)致短時期內(nèi)很難開發(fā)出先進的產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級技術(shù),導(dǎo)致污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策難以與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合。
為促進污染密集型產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)社會經(jīng)濟與生態(tài)文明健康發(fā)展,針對上述問題,應(yīng)采取相應(yīng)措施以促進環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,為綠色經(jīng)濟的發(fā)展模式奠定基礎(chǔ)。
為引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移與科學(xué)承接,推動產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展,應(yīng)適當(dāng)加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)優(yōu)惠政策力度。
一是在土地優(yōu)惠政策方面提供必要的支持。中西部地區(qū)在承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中,實施工業(yè)用地最低價格標(biāo)準(zhǔn),探索出工業(yè)用地租讓制度,盡可能降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地成本,加大用地保障。
二是實施積極的財稅政策。通過加大轉(zhuǎn)移支付,支持中西部地區(qū)進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接環(huán)境,為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目設(shè)立專項資金,加大資金支持力度不斷完善中西部產(chǎn)業(yè)承接地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
三是加大金融政策支持力度。強化預(yù)期引導(dǎo),積極支持金融機構(gòu)對東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移項目提供多元化、差異化的金融服務(wù),為中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地提供充分的投資來源與動力,并鼓勵東部企業(yè)到中西部進行企業(yè)并購和重組。
在中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中,要充分發(fā)揮政府公共管理和公共服務(wù)的職能,以綠色經(jīng)濟為導(dǎo)向,不斷加強對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌規(guī)劃,合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。一方面,設(shè)立專門產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移管理機構(gòu)。從國家層面統(tǒng)籌管理我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作,建立健全相關(guān)的法律法規(guī),制定完善的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)規(guī)劃,不斷落實有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的各項工作要求。同時,對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進度及結(jié)果進行追蹤與檢測,指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)科學(xué)合理轉(zhuǎn)移。另一方面,完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局規(guī)劃,因地制宜承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)要綜合考慮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與文化底蘊,基于現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)鏈與工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,選擇承接適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。此外,通過規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū),合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目集群發(fā)展,形成集聚效應(yīng),集中解決工業(yè)污染治理,為綠色經(jīng)濟的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
為進一步落實污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策,我國政府應(yīng)探索創(chuàng)新政策落實方式,以助力綠色經(jīng)濟進一步發(fā)展。
一是加大政策宣傳力度,確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策落實。政府要結(jié)合地方環(huán)境保護工作的實際情況,集中力量開展中共中央關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策要求,通過開展如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移知識競賽、講座、論壇等形式多樣、卓有成效的宣傳活動,增強民眾對污染密集型產(chǎn)業(yè)政策的理解。
二是明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移監(jiān)督管理部門的職能。政府工作人員要通過實地考察、問卷調(diào)查、座談會等方式深入了解中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實際情況,督促地方政府積極貫徹落實中央政策,鼓勵中西部地區(qū)積極主動結(jié)合本地實際情況開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作。
三是政府要注重輿論引導(dǎo)的突出地位,不斷提高輿論引導(dǎo)水平。政府應(yīng)進一步深化與主流媒體的合作,充分發(fā)揮地方主要媒體的資源優(yōu)勢,及時、準(zhǔn)確宣傳國家關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的具體措施,加大污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的落實力度,進一步助力綠色經(jīng)濟發(fā)展。
為促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策與結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合,應(yīng)以綠色經(jīng)濟為目標(biāo),加強對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資力度,不斷推進工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,以適應(yīng)新時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。
一是政府要制定切實有效的政策支持,投入適當(dāng)資金對污染密集型產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級。進一步明確企業(yè)整改標(biāo)準(zhǔn),采取恰當(dāng)措施鼓勵老污染企業(yè)進行升級改造,并幫助企業(yè)如期建成投運。
二是在鼓勵企業(yè)創(chuàng)新,對企業(yè)中具有經(jīng)濟效益、低污染低能耗的研究項目給予一定支持,積極鼓勵企業(yè)與高校開展合作,切實提升企業(yè)創(chuàng)新能力,加大對污染密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的效率以適應(yīng)不斷更新的結(jié)構(gòu)調(diào)整進度。
三是地方政府要加大對新型工業(yè)園區(qū)的建設(shè)力度,進一步加強工業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策與結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合奠定基礎(chǔ)。積極投入科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)經(jīng)費,安排專項資金對人員進行技能培訓(xùn),培養(yǎng)和引進一批高技能人才隊伍,為污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策結(jié)構(gòu)調(diào)整的創(chuàng)新工作提供強有力的人才支撐。