對(duì)中央與地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分問(wèn)題的思考
——基于分級(jí)分稅預(yù)算管理體制視域

河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 郭明君

一、引言

財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任之間的劃分是實(shí)現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、高效的政府間關(guān)系的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，中央與地方、地方各級(jí)政府的權(quán)責(zé)劃分一直是社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾十年的探索，我國(guó)中央與地方財(cái)權(quán)劃分和支出責(zé)任劃分的制度框架已初步建立，但在運(yùn)行過(guò)程中仍存在不明確、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，導(dǎo)致基層財(cái)政困難、地區(qū)間公共產(chǎn)品供給差異較大等現(xiàn)象叢生。國(guó)務(wù)院等有關(guān)部門對(duì)此問(wèn)題高度重視,積極探索央地財(cái)權(quán)事權(quán)和支出責(zé)任劃分問(wèn)題的最優(yōu)解。

二、我國(guó)中央與地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的演變

（一）劃分改革的歷史背景

中華人民共和國(guó)成立之初，在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制下，地方政府的收支由中央統(tǒng)一調(diào)節(jié)，這大大降低了地方政府增收節(jié)支的積極性。改革開(kāi)放后,雖然“分灶吃飯”的包干制度很好地解決了地方積極性不足的問(wèn)題,但中央財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)GDP中所占的比重卻逐漸下降。1994年，中國(guó)實(shí)施了分稅制改革，基本解決了當(dāng)時(shí)地方收入的不確定性問(wèn)題。然而，隨著社會(huì)支出比重的迅速上升，地方支出的不可預(yù)測(cè)性所帶來(lái)的壓力也在不斷加大。2016年全面實(shí)施“營(yíng)改增”的過(guò)程中，采取增值稅五五分成的過(guò)渡性措施并沒(méi)有改變其對(duì)地方財(cái)政的削弱作用。再加上地方事權(quán)并沒(méi)有隨之削弱，央地政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任一直處于不相匹配的狀態(tài)。

（二）新時(shí)代下劃分改革的發(fā)展走向

政府間財(cái)政關(guān)系涉及許多方面，但概括起來(lái)主要由財(cái)力、財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任四個(gè)要素構(gòu)成，我國(guó)財(cái)政體制改革的歷史就是這四個(gè)要素不斷結(jié)合變化的歷史。如何對(duì)央地間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行合理明確的劃分一直是財(cái)稅體制改革中一塊難啃的“硬骨頭”，建立一套與之相適應(yīng)的制度也是近年來(lái)我國(guó)財(cái)政體制改革的重要方向。隨著問(wèn)題的演變，改革路徑也在不斷進(jìn)行調(diào)整。在實(shí)行“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”分級(jí)分稅預(yù)算管理體制的今天，“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”成為了新時(shí)代財(cái)政體制改革的明確要求，也是我國(guó)落實(shí)建立現(xiàn)代財(cái)政制度、深化財(cái)稅體制改革總體部署的深度延展，充分發(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的職能作用也不斷被放在更高的高度上。

三、我國(guó)中央與地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)存問(wèn)題

（一）存在的主要制度問(wèn)題

（1）事權(quán)劃分不清，事權(quán)下放過(guò)多。一方面，政府事權(quán)存在越位、缺位的情況，政府與市場(chǎng)之間沒(méi)有明確的界限。一是市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮好其應(yīng)有的資源配置作用；二是政府對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的基本公共服務(wù)提供不夠。另一方面，政府間事權(quán)錯(cuò)位。一是中央和地方事權(quán)錯(cuò)位,央地事權(quán)的重疊使得對(duì)財(cái)政事權(quán)合理歸屬的判斷更加困難;二是地方各級(jí)政府事權(quán)錯(cuò)位，省、市、縣三級(jí)政府間事權(quán)劃分不規(guī)范，造成職責(zé)模糊、相互擠占、互留缺口和無(wú)從問(wèn)責(zé)等現(xiàn)象，大大降低了行政運(yùn)行的效率，而且在很大程度上影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。（2）支出責(zé)任劃分不合理，支出責(zé)任過(guò)度上移。1994年實(shí)行分稅制改革后，規(guī)模較大且較穩(wěn)定的稅種被統(tǒng)一歸類為中央稅或央地共享稅，其余小而雜、稅源分散零散的稅種留給地方政府。隨后，大部分財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到中央政府，地方稅收的比例急劇下降。這種做法也被地方各級(jí)政府所模仿，最終在全國(guó)范圍內(nèi)形成了層層向上集中的收入分配格局，隨之而來(lái)的是支出責(zé)任的同步上移。分稅制改革有效改變了國(guó)家財(cái)力過(guò)于分散的局面，將更多的財(cái)力從地方收歸中央，顯著增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，但改革過(guò)程中出現(xiàn)的地方權(quán)力和支出責(zé)任倒置也為行政體制運(yùn)行帶來(lái)了“跑部錢進(jìn)”、寅吃卯糧、亂收費(fèi)等麻煩。（3）轉(zhuǎn)移支付制度不完善，權(quán)力和財(cái)力難以匹配。為了解決央地財(cái)政收支不匹配的情況，中央通過(guò)大量轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)貼地方財(cái)力。然而，我國(guó)尚不完善的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任不平等劃分的調(diào)節(jié)作用十分有限：一是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模低，難以滿足地方財(cái)政需求；二是專項(xiàng)撥款比例偏高，仍存在“多頭管理”現(xiàn)象，一些地方還需予以配套,加重了地方財(cái)政困難；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付發(fā)放遲緩，且分配層次多，難以及時(shí)實(shí)現(xiàn)效益最大化，同時(shí)也缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，甚至出現(xiàn)了部分資金被擠占或挪用的情況；四是省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度體系建設(shè)落后，還存在資金分配不合理、管理不規(guī)范及政策不透明等現(xiàn)象。

（二）引發(fā)的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題

（1）地方政府嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”。土地作為地方政府控制范圍內(nèi)的重要資源，在得到合理利用的情況下可以為地方政府帶來(lái)一筆可觀的壟斷收入，其作用路徑是“貸款—低價(jià)征地—基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)—土地增值—出售土地以收回資金—還款”，這種模式在繁榮的土地市場(chǎng)中可以實(shí)現(xiàn)永續(xù)循環(huán)。然而，近年來(lái)地方政府的土地財(cái)政迅速膨脹，土地財(cái)政依賴癥越來(lái)越嚴(yán)重。資料顯示，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)收入從1995年的400多億元飆升至2016年的3.76萬(wàn)億元，增幅超過(guò)90倍。土地出讓收入顯然已成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，部分地區(qū)對(duì)土地的財(cái)政依賴度甚至超過(guò)了50%。雖然土地出讓收入可以彌補(bǔ)財(cái)力緊張的地方政府的大量收支缺口，但也出現(xiàn)了“土地尋租”、社會(huì)資源和資金浪費(fèi)、地方政府財(cái)力穩(wěn)定性下降等一系列社會(huì)問(wèn)題。（2）地方政府債務(wù)規(guī)模居高不下。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革后，地方政府有限的財(cái)力越來(lái)越難以滿足日益增長(zhǎng)的支出需求。為了維持政府財(cái)政的正常運(yùn)行，同時(shí)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府不得不走上通過(guò)舉債來(lái)謀發(fā)展的道路。近年來(lái)，地方債規(guī)模增長(zhǎng)迅猛。2016年，共發(fā)行地方債60458.40億元，同比增長(zhǎng)98.69%，其中新發(fā)行地方債為11698.4億元，而置換債券為48760億元，超過(guò)了地方債總規(guī)模的八成。雖然置換債券有利于緩解地方政府的短期償債壓力，但從長(zhǎng)期來(lái)看，這種壓力只能得到暫時(shí)性延緩而并非永久性消除，這種情況下實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然也不具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。此外,每年新債券的發(fā)行也推動(dòng)著待還款額迅速增加,債務(wù)總規(guī)模逐年擴(kuò)大，地方財(cái)政“赤字率”的攀升、企業(yè)“三角債”風(fēng)險(xiǎn)的加大、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控受到干擾等問(wèn)題隨之出現(xiàn)。

四、我國(guó)中央與地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分完善建議

（一）科學(xué)界定中央與地方的事權(quán)

厘清中央與地方各級(jí)政府的職能及定位，根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍以及行政管理原則合理劃分財(cái)政事權(quán)，將部分執(zhí)行權(quán)上劃的同時(shí)下劃一些決策權(quán)；允許省以下地方政府以地方立法的形式明確其政府間的事權(quán)劃分，盡量減少上面決策下面執(zhí)行的事項(xiàng)，將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)劃歸同一級(jí)政府。根據(jù)各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任對(duì)其收入進(jìn)行合理劃分，再通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)劑上下級(jí)的財(cái)力余缺，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)相匹配、事權(quán)與能力相適應(yīng)。

（二）合理配置中央與地方的財(cái)力

綜合考慮我國(guó)中央與地方各級(jí)政府對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的具體情況，本著在保障中央履行職能的同時(shí)培育地方可用財(cái)力的原則，根據(jù)稅種屬性特征，將收入周期性變動(dòng)較大、稅基分布不平衡、流動(dòng)性大、易于轉(zhuǎn)嫁的稅種劃分為中央稅，將具有其他區(qū)域性特征顯著且不直接影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的稅種歸為地方稅，盡量減少央地共享稅，切實(shí)增加社會(huì)各階層的收入規(guī)模，充分調(diào)動(dòng)其積極性。

（三）協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套制度改革

事權(quán)支出的責(zé)任劃分改革涉及政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，并非是任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或部門可以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的。因此，這一改革的有效推進(jìn)，不僅在于體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng)新管理等行政體制改革的相互銜接，同時(shí)還要與醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育等改革相結(jié)合，形成協(xié)同并進(jìn)的統(tǒng)籌改革局面。

（四）實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)移支付制度的法制化和規(guī)范化

加快建立科學(xué)完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出制度，首先，對(duì)轉(zhuǎn)移支付模式進(jìn)行調(diào)整，合理利用橫向轉(zhuǎn)移與縱向轉(zhuǎn)移雙刃劍；其次，進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧貧困地區(qū)補(bǔ)貼和富裕地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)；再次，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支出結(jié)構(gòu)，壓縮特定項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付比例，完善一般性轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)督指導(dǎo)，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)地方財(cái)力分配不足的工具這一特殊作用，實(shí)現(xiàn)二次分配效率與公平的兼顧。

（五）加快國(guó)庫(kù)單一賬戶制度等法治化規(guī)范化體系建設(shè)

進(jìn)一步加大改革相關(guān)配套法律法規(guī)體系建設(shè)力度，逐條細(xì)化央地專有事權(quán)、共同事權(quán)與對(duì)應(yīng)支出責(zé)任劃分等事項(xiàng)；進(jìn)一步完善《預(yù)算法實(shí)施條例》等法規(guī)制度，明確國(guó)庫(kù)在劃分改革過(guò)程中的監(jiān)督地位，切實(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)在改革中的橋梁紐帶作用；積極推動(dòng)建立真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶，并由其對(duì)支付的全部收入、支出業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一核算，確保對(duì)預(yù)算資金的集中管理和全程監(jiān)控，以期更好地實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。