行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度難題及其破解策略

浙江師范大學 陳正浩

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度是基于控制行政權的需要而產(chǎn)生的一種融合行政法和檢察法的制度，不同于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法監(jiān)督制度和行政訴訟檢察監(jiān)督制度，其導致了該制度在運行過程中產(chǎn)生了一些難題，影響著檢察機關進一步運用行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度。對此，本文試圖指出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的幾個發(fā)展難題，并提出相應的破解對策，以期為檢察機關完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度提供一些參考。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的基本內(nèi)涵

在“四大檢察”格局中，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度屬于行政檢察制度，是檢察機關在行政系統(tǒng)履行法律監(jiān)督職能的一種法律制度?！靶姓?zhí)法檢察監(jiān)督主要通過糾正行政機關的行政違法行為，維護國家利益、社會公共利益，督促行政機關依法行政，實現(xiàn)對行政權的監(jiān)督制約，完善國家法治監(jiān)督體系，構建中國特色的行政檢察制度，實現(xiàn)檢察權作為專門法律監(jiān)督權的憲法定位”。[1]

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度難題

縱觀行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度運行現(xiàn)狀，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度主要存在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)范依據(jù)效力等級較低、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍不明確、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督缺少實體處分權、行政執(zhí)法權與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)_突、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督保障不足五方面難題。

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)范依據(jù)效力等級較低

《憲法》第134條賦予了檢察機關探索新型法律監(jiān)督制度的正當性，多年來行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度已經(jīng)成為理論界和實務界公認的一種檢察制度。然而《人民檢察院組織法》至今未對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作出規(guī)定，最高人民檢察院也未出臺行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的相關規(guī)定，這導致了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度缺失明確的法定依據(jù)。實踐中，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的規(guī)定多見于行政執(zhí)法機關與檢察機關聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，這些規(guī)定支撐著行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的發(fā)展。法律制度的良好運行首先需要這項制度具備充分有力的法律依據(jù)基礎。對于行政執(zhí)法機關而言，執(zhí)法權來自法律，那么限制執(zhí)法權的規(guī)定也必須來自法律，否則限權規(guī)定難以抗衡法定的執(zhí)法權，雖然規(guī)范性文件作出的限制執(zhí)法權規(guī)定有一定的效力，但這種效力不足以“威懾”行政執(zhí)法機關。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)范依據(jù)效力等級較低，成為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度發(fā)揮監(jiān)督作用的一大阻礙。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍不明確

從權力監(jiān)督全覆蓋的角度來看，行政執(zhí)法權作為一項強大的權力，特別容易滋生腐敗行為，國家必須對行政執(zhí)法權作出最有力的監(jiān)督，這就應將所有行政執(zhí)法行為納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。然而行政執(zhí)法行為種類繁多、內(nèi)容復雜，一些行政執(zhí)法行為還具有很強的專業(yè)性，檢察機關是否有能力完成對所有行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，則影響著各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的抉擇。一方面，檢察機關長期以刑事檢察為主要業(yè)務，行政檢察處于檢察業(yè)務的薄弱環(huán)節(jié)，因此檢察機關未必有足夠能力對所有行政執(zhí)法行為展開檢察監(jiān)督。另一方面，對于一些使用簡易程序的現(xiàn)場行政處罰行為，檢察機關未親歷現(xiàn)場，難以對行政執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中是否違法作出判斷。因此，行政執(zhí)法行為種類繁多、內(nèi)容復雜也是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督無法對行政執(zhí)法全覆蓋的主要原因。正因行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)]有對行政執(zhí)法全覆蓋，上位法又尚未規(guī)定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍，則導致了監(jiān)督范圍不明確的難題，使得各地只能根據(jù)檢察機關和行政執(zhí)法機關的意愿，或上級機關制定的規(guī)范性文件，從而確定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。但由于各地行政執(zhí)法具有普遍性，而行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的差異將引起公平性問題。對于同種行政執(zhí)法行為，一些行政相關人可能在甲地因當?shù)貦z察機關對這種行政執(zhí)法行為開展監(jiān)督從而獲得合法權益保障，也可能在乙地因當?shù)貦z察機關未對這種行政執(zhí)法行為開展監(jiān)督從而失去合法權益，這對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的公平性帶來挑戰(zhàn)，不利于增加行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的公信力。

（三）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機關缺少實體處分權

實體處分權是一種能夠決定最終結(jié)果的權利。然而行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機關卻缺少實體處分權，其導致了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機關在案件處理中失去了“最鋒利的武器”。檢察機關只是能夠作出是否啟動和接續(xù)進行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督程序的決定，對于已在檢察監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，檢察機關無權處理。檢察機關只有調(diào)查核實、依據(jù)法律規(guī)定提出糾正意見和檢察建議的權利，這表明檢察監(jiān)督只能停留在提出糾正意見和檢察建議的層面，至于收到糾正意見和檢察建議的行政執(zhí)法機關是否根據(jù)檢察監(jiān)督機關的意見和建議進行更正，檢察機關無權干涉。正由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機關缺少實體處分權，實踐中一些行政執(zhí)法機關并不重視行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，則導致了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督難以真正“威懾”行政執(zhí)法機關。

（四）行政執(zhí)法權與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)_突

行政執(zhí)法權的裁量性以及行政執(zhí)法權的效率價值追求決定了行政執(zhí)法排斥外界力量介入，行政執(zhí)法權與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的沖突由此而生。一方面，行政執(zhí)法權具有裁量性。行政執(zhí)法事務形形色色，法律不可能對所有行政執(zhí)法事務作出規(guī)定，因而這賦予行政執(zhí)法機關裁量權。行政執(zhí)法權的裁量性是行政執(zhí)法機關得以保障行政執(zhí)法制度良性運行的重要基礎，然而行政執(zhí)法檢察監(jiān)督卻注重于在行政執(zhí)法機關行使裁量權的過程中發(fā)現(xiàn)問題，限制著行政執(zhí)法機關行使裁量權，這恰與法律賦予裁量權的精神相悖。另一方面，行政執(zhí)法權追求效率價值。行政執(zhí)法權的復雜性決定了其必須注重效率，在一些現(xiàn)場行政執(zhí)法過程中，如果行政執(zhí)法人員不當機立斷地采取一些強制行為，可能會錯失最佳的執(zhí)法時機。然而并非所有行政執(zhí)法行為都適合采取行政強制行為，這就導致了違法行政執(zhí)法行為產(chǎn)生的可能性。“行政貴在神速，檢察監(jiān)督則不以效率為先，而更追求法律實施的公平公正。”[2]因此行政執(zhí)法權與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在效率與公平的問題上存在沖突，使得行政執(zhí)法權排斥行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的介入。

（五）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督保障不足

2019年以前，最高人民檢察院只設民事行政檢察廳負責民事、行政和公益訴訟檢察業(yè)務，這與刑事檢察相比，行政檢察在機構和人員設置上就處于劣勢地位。地方各級檢察機關基本參照最高人民檢察院設置民事行政檢察部門，相關人員配置也極其有限。在一些中西部地區(qū)的檢察機關，甚至沒有行政檢察業(yè)務人員，大多由其他檢察業(yè)務人員兼辦行政檢察業(yè)務。2019年后，行政檢察廳單獨設立，但行政檢察專職工作人員數(shù)量仍處在較低水平。由此可見，多年以來，行政檢察并沒有得到充分的重視，其無形中為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督帶來了人力、物力和財力障礙，這是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在業(yè)務上的一大難題。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督難題的破解策略

結(jié)合行政檢察制度發(fā)展實際，本文認為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的難題可以通過以下策略進行破解：加快行政執(zhí)法檢察監(jiān)督修法工作、設置行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的確立原則、增設行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實體處分權、建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督協(xié)商合作機制和配備行政執(zhí)法檢察監(jiān)督保障資源。

（一）加快行政執(zhí)法檢察監(jiān)督修法工作

單獨制定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法的可能性雖然存在，但因行政執(zhí)法檢察監(jiān)督僅僅作為檢察制度的一個分支，就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督單獨立法的可能性不大。因此，當前只有通過修法的方式，在現(xiàn)有法律規(guī)范中增設行政執(zhí)法檢察監(jiān)督內(nèi)容，以便將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督上升為明確的法律制度安排，作為最有力的規(guī)范依據(jù)基礎。修法可分兩步進行：一是《人民檢察院組織法》第20條須增設“對行政執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督”的檢察職權內(nèi)容。二是在處于立法籌備狀態(tài)中的《行政程序法》增加行政執(zhí)法檢察監(jiān)督內(nèi)容。“修改行政程序法時將行政檢察監(jiān)督作為專章予以規(guī)定”[3]，在《行政程序法》中增加行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是從監(jiān)督客體層面作出法律制度安排，在行政法的角度倒逼行政執(zhí)法機關接受監(jiān)督，與從監(jiān)督主體層面作出法律制度安排的《人民檢察院組織法》形成合力。

（二）設置行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的確立原則

由于行政執(zhí)法行為的復雜性決定了對行政執(zhí)法行為進行檢察監(jiān)督全覆蓋不具有可行性，所以要解決行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍不明確的問題，可以通過設置行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的確立原則，使得各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍保持在大體一致的情況。姜明安教授主張以“協(xié)同和補充監(jiān)督原則、循序漸進原則、不代行行政權原則和差別原則”。[4]除此之外，筆者認為應將差別原則改為有限差別原則，對于一些在各地普遍存在的經(jīng)常性違法行政執(zhí)法行為，應當確立為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督必須納入的對象，以克服該制度潛在的不平等性。

（三）增設行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實體處分權

缺乏實體處分權是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度不受行政執(zhí)法機關重視的主要原因，因此未來應在《人民檢察院組織法》中增設檢察機關的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實體處分權。根據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，檢察機關就行政執(zhí)法機關經(jīng)督促后仍不履行職責的可向法院起訴就是一種實體處分權，這對行政執(zhí)法機關形成威懾力。對此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政公益訴訟監(jiān)督同為行政檢察監(jiān)督，《人民檢察院組織法》修法時可以參照《行政訴訟法》第25條第4款之規(guī)定，為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督配置起訴行政執(zhí)法機關的實體權力。

（四）建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督協(xié)商合作機制

行政執(zhí)法權與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的沖突客觀存在、難以避免，對此需要采取柔性的監(jiān)督模式才可能有效處理沖突問題。從行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度目的出發(fā)，檢察監(jiān)督目的在于推進行政執(zhí)法機關依法行政、嚴格執(zhí)法，檢察權無意于通過擠壓行政權從而提高自身在權力格局中的地位，行政權也無須對檢察權高度設防，要將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督視為合作者，不斷促進行政執(zhí)法專業(yè)化、合法化、規(guī)范化。因此，應當建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的協(xié)商合作機制，在行政執(zhí)法權與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)_突時，行政執(zhí)法機關與檢察機關要通過協(xié)商溝通、信息共享，雙方及時化解沖突問題，共同合作推進法治政府建設和檢察制度建設。

（五）配備行政執(zhí)法檢察監(jiān)督保障資源

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度良性運行離不開一定的資源保障，否則行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度將無法執(zhí)行。因此，檢察機關除了單獨設置行政檢察廳，通過行政檢察機構的獨立地位明確行政檢察業(yè)務的重要性外，還應從兩方面配備行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的保障資源。一是在各級檢察機關中選配行政檢察業(yè)務人員，保證行政檢察業(yè)務部門有人可用。在一定條件下選調(diào)行政執(zhí)法部門工作人員，加入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督隊伍，這類業(yè)務人員有利于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法的弊端弱點，提升行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的效能。二是各級財政要充分保證行政執(zhí)法檢察監(jiān)督經(jīng)費，提高行政執(zhí)法檢察監(jiān)督業(yè)務人員待遇，吸引優(yōu)秀行政執(zhí)法檢察監(jiān)督人才，打造新時代行政檢察專業(yè)化隊伍。

四、結(jié)語

基于國家強化權力監(jiān)督制度體系和法治政府建設的需要，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度迎來了良好的發(fā)展機會，但該制度是一種行政權與檢察權相互交織的制度，其決定了該制度的復雜性，這種復雜性為該制度的發(fā)展完善帶來了許多難題，其中包括監(jiān)督規(guī)范依據(jù)效力等級較低、監(jiān)督范圍不明確、監(jiān)督缺少實體處分權、行政執(zhí)法權與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)_突、監(jiān)督保障不足五方面難題，影響著該制度在推進法治政府建設過程中發(fā)揮更大作用。對此，本文認為應當通過加快行政執(zhí)法檢察監(jiān)督修法工作、設置行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的確立原則、增設行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實體處分權、建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督協(xié)商合作機制和配備行政執(zhí)法檢察監(jiān)督保障資源從而破解難題，進而完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度。