鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)中面臨的困境及對策
——以杭州市為例

浙江理工大學(xué)法政學(xué)院 程文慧

鎮(zhèn)（街）社會工作站亦稱作“社會工作服務(wù)站”，是指為轄區(qū)社會工作者能力提升、社會工作機構(gòu)發(fā)展、社會工作服務(wù)項目實施提供服務(wù)和支持，并積極引導(dǎo)社會力量參與社會治理的基層綜合型服務(wù)平臺。杭州市于2020年7月6日在西湖區(qū)文新街道成立了第一家鎮(zhèn)（街）社會工作站，此后在全市9個區(qū)、2個縣、2個代管縣級市（行政區(qū)劃改革前）推廣覆蓋。截止2020年12月，杭州已建立鎮(zhèn)（街）社會工作站70家，其中52家已投入運營，預(yù)計于2023年前在條件較好的地區(qū)完成站點的全覆蓋。杭州市鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)總體呈現(xiàn)出有序推進的態(tài)勢，在“一核雙社N次方”模式引導(dǎo)下，鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)不斷凸顯出專業(yè)優(yōu)勢，同時也面臨著亟待解決的問題。

一、杭州鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)的基本情況

（一）定位于基層，功能綜合化

自2020年4月起，浙江省民政廳與杭州市民政局相繼發(fā)布了有關(guān)鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)的通知。杭州市民政局《關(guān)于開展首批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站及社區(qū)特色社會工作室示范點建設(shè)的通知》將鎮(zhèn)（街）社會工作站定位為“基層綜合性服務(wù)平臺”，強調(diào)了鎮(zhèn)（街）社會工作站定位的基層性、功能的綜合性。總體來看，杭州市大多數(shù)鎮(zhèn)（街）社會工作站依托于黨群服務(wù)中心而建，并多與街道社會組織服務(wù)中心合署辦公。組織部條線與民政部條線在這一空間實現(xiàn)了匯集，為鎮(zhèn)（街）社會工作站帶來了豐富的區(qū)域資源。同時，鎮(zhèn)（街）社會工作站承托了開辦街道級政府購買服務(wù)的功能，如舉辦社區(qū)微公益創(chuàng)投等。通過協(xié)助政府購買服務(wù)落地，促進了社會工作與民政服務(wù)的有機融合。

（二）專業(yè)為根本，助力微治理

提供社會工作專業(yè)服務(wù)和助力基層社會治理是杭州市鎮(zhèn)（街）社會工作站的兩大服務(wù)內(nèi)容。在專業(yè)服務(wù)的探索上，各鎮(zhèn)（街）社會工作站都以當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H需求為導(dǎo)向確定了特色化的服務(wù)方向，走上了“小而精”的實操路線。如西湖區(qū)文新街道社會工作站以“殘障人士服務(wù)”作為品牌，實現(xiàn)了社會工作站1.0版本向2.0版本的轉(zhuǎn)型；九堡街道社會工作站以“社創(chuàng)”為特色，將公益和商業(yè)聯(lián)動起來；上城區(qū)積極將站內(nèi)服務(wù)向?qū)W校延伸，聚焦于“學(xué)校社會工作”；拱墅區(qū)力圖將社會工作融入認(rèn)知障礙癥老人專業(yè)化服務(wù)；濱江區(qū)則在醫(yī)務(wù)社會工作領(lǐng)域進行了探索。此外，在微治理層面，各鎮(zhèn)（街）社會工作站一方面通過培育社區(qū)社會組織、志愿服務(wù)組織，提升治理主體的能力，另一方面以社會工作專業(yè)方法賦權(quán)賦能于基層居民，提高居民自治意識。

（三）建設(shè)有標(biāo)準(zhǔn)，空間規(guī)范化

在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，杭州市各鎮(zhèn)（街）社會工作站充分整合所在地的共建配套設(shè)施資源，或者通過新建、置換、租賃等方式提供專業(yè)服務(wù)場地。杭州市各鎮(zhèn)（街）社會工作站辦公場所多落地于鎮(zhèn)（街）黨群服務(wù)中心，深居于基層社區(qū)。在《關(guān)于開展首批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站及社區(qū)特色社會工作室示范點建設(shè)的通知》指導(dǎo)下，根據(jù)服務(wù)工作和居民需求，各鎮(zhèn)（街）社會工作站因地制宜，科學(xué)布局，除設(shè)置必要的辦公、活動場地之外，還設(shè)立了專門的綜合服務(wù)室、個案工作室、小組工作室等功能室，旨在為轄區(qū)群眾提供專業(yè)的社會工作服務(wù)。

（四）內(nèi)外兼施力，促有序建設(shè)

在“軟件”配備上，杭州市鎮(zhèn)（街）社會工作站高度重視對社會工作專業(yè)人才的落實，明確要求駐站人員必須通過直接招聘社區(qū)工作者或委托社會工作服務(wù)機構(gòu)運營的方式來落實，同時規(guī)定每個鎮(zhèn)（街）社會工作站應(yīng)至少配備3名持證社會工作者。此外，為了正確引導(dǎo)社會工作者積極投身于社會工作站的建設(shè)和服務(wù)中，杭州市民政局以項目制的形式，通過公益創(chuàng)投方式，將鎮(zhèn)（街）社會工作站督導(dǎo)項目外包給了杭州市芋園社會工作服務(wù)中心和杭州市上城區(qū)紫薇原點社會工作發(fā)展中心，并由這兩家社會工作機構(gòu)以“團體督導(dǎo)+個體督導(dǎo)”“本土督導(dǎo)+外引督導(dǎo)”等方式提供督導(dǎo)服務(wù)。

二、杭州鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)中面臨的困境

（一）功能發(fā)揮受阻礙

鎮(zhèn)（街）社會工作站的功能包括直接的一線服務(wù)功能和間接樞紐型服務(wù)功能，其功能的發(fā)揮同時受街道要求、托管機構(gòu)性質(zhì)和場地功能情況等影響。其一，鎮(zhèn)街被定位為“主抓”鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)的主體，與鎮(zhèn)（街）社會工作站的聯(lián)系極為密切，二者在空間、功能等方面都有交融，街道的風(fēng)格直接影響鎮(zhèn)（街）社會工作站的功能側(cè)重；其二，托管機構(gòu)自身的服務(wù)優(yōu)勢也會間接影響鎮(zhèn)（街）社會工作站的功能傾向，社會工作一線服務(wù)力量強的機構(gòu)所托管的鎮(zhèn)（街）社會工作站直接服務(wù)性質(zhì)會略強，反之則較弱。其三，鎮(zhèn)（街）社會工作站辦公場地會限制鎮(zhèn)（街）社會工作站的功能發(fā)揮，場地能容納較多社會組織入駐的鎮(zhèn)（街）社會工作站的培育、孵化、支持性服務(wù)易形成體系化運作。因此，目前杭州市鎮(zhèn)（街）社會工作站的功能發(fā)揮存在兩大問題，一是功能偏重性顯著，要么側(cè)重一線服務(wù)，要么主攻間接服務(wù)，其集成性仍然偏弱；二是間接服務(wù)能力普遍較弱，開展講座培訓(xùn)、協(xié)助申報公益創(chuàng)投是目前主要的間接服務(wù)方式，其專業(yè)性相對不高、效果也難保障。

（二）多重身份難平衡

作為基層綜合性服務(wù)平臺，鎮(zhèn)（街）社會工作站也難逃“上面千條線，下面一根針”的困境。目前鎮(zhèn)（街）社會工作站與黨群服務(wù)中心、社會組織服務(wù)中心、退役軍人服務(wù)站等交錯存在的現(xiàn)象比較普遍，鎮(zhèn)（街）社會工作站的多重身份特征突出。具體表現(xiàn)為部分鎮(zhèn)（街）社會工作站與社會組織服務(wù)中心由一個團隊負(fù)責(zé)，另有部分街道黨群服務(wù)中心、社會組織服務(wù)中心與鎮(zhèn)（街）社會工作站皆由一個團隊負(fù)責(zé)。這種情況下，如何平衡多重關(guān)系，發(fā)揮鎮(zhèn)（街）社會工作站基層綜合性服務(wù)平臺功能，提供社會工作專業(yè)化服務(wù)成了一大難題。此外，同一團隊以不同身份接收多項資源，可能因人員不足、服務(wù)效率低而導(dǎo)致資金資源重疊浪費的現(xiàn)象。

（三）人才隊伍缺保障

一是人員“掛名”現(xiàn)象。鎮(zhèn)（街）社會工作站普遍存在專職人員不足的問題。盡管文件要求每個站點至少需要3名以上的持證社工，但實際上在職在崗的人員多屬“掛名”人員，實際駐站人員中有不少是實習(xí)生、行政人員或新媒體運營人員。二是人員保障不足。各鎮(zhèn)（街）社會工作站的資金配套標(biāo)準(zhǔn)因地而異、高低有別，間接影響到駐站社工的薪酬保障。例如，九堡街道社會工作站表示每年有30萬的配套資金，空間運營和公益創(chuàng)投也有相應(yīng)資金投入，但一些老城區(qū)的鎮(zhèn)（街）社會工作站缺乏相應(yīng)的資金配套措施，每年只提供3萬的運營經(jīng)費。這導(dǎo)致部分鎮(zhèn)（街）社會工作站的運營資金缺乏，社工薪酬水平無法保障。三是人員專業(yè)服務(wù)能力參差不齊。目前，駐站社工掛名化、年輕化、流動化的困境制約著其專業(yè)服務(wù)的提供，鎮(zhèn)（街）社會工作站培育、孵化功能的發(fā)揮則高度依賴于高校教師、外部專家的支持，不穩(wěn)定性因素較大。

（四）督導(dǎo)制度有短板

現(xiàn)階段杭州市鎮(zhèn)（街）社會工作站的兩大督導(dǎo)方向包括規(guī)范建設(shè)督導(dǎo)和社會工作專業(yè)督導(dǎo)。在規(guī)范建設(shè)督導(dǎo)上，其內(nèi)容涵蓋了制度上墻、規(guī)范化運營、人員配備情況和服務(wù)組織情況等。在社會工作專業(yè)督導(dǎo)上，督導(dǎo)方采用本地督導(dǎo)、外引督導(dǎo)相結(jié)合的方式，依駐站人員的需求為鎮(zhèn)（街）社會工作站提供個督或團督。存在的問題有：第一，各區(qū)縣培養(yǎng)的各類督導(dǎo)人才沒有真正發(fā)揮作用。盡管杭州市已經(jīng)培育了不少督導(dǎo)人才，但這些督導(dǎo)人才沒有轉(zhuǎn)化為鎮(zhèn)（街）社會工作站實際的督導(dǎo)資源；第二，過度集中的第三方機構(gòu)督導(dǎo)容易形成督導(dǎo)內(nèi)卷。目前杭州市各鎮(zhèn)（街）社會工作站的督導(dǎo)工作主要由兩家社會工作專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)，但杭州市鎮(zhèn)（街）社會工作站數(shù)量龐大，督導(dǎo)內(nèi)容千差萬別，同時兩家機構(gòu)有資質(zhì)的督導(dǎo)數(shù)量有限，難以做到督導(dǎo)工作全覆蓋。

三、對策及建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃：重視制度建設(shè)，強化評估考核

目前杭州市沒有制定統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)縣層面也只是對各鎮(zhèn)（街）社會工作站的制度上墻、持證人員數(shù)量等內(nèi)容作了規(guī)定。同時，區(qū)縣層面已開展的督查工作仍不夠徹底、深入，沒有實現(xiàn)全面覆蓋，實際效果有所欠缺。從制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方面來看，建議由市民政局牽頭制定有關(guān)鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)縣可以制定實施細(xì)則。一方面需要對鎮(zhèn)（街）社會工作站的場地、功能空間、管理制度等作出具體規(guī)定，另一方面還應(yīng)從專業(yè)力量、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)效果等維度進行考量，制定指標(biāo)要求，確保鎮(zhèn)（街）社會工作站功能得以發(fā)揮、服務(wù)質(zhì)量得以保障。特別是在鎮(zhèn)（街）社會工作站服務(wù)效果的考核方面，應(yīng)及早建立起一套評估機制，明確評估主體，定期、持續(xù)地對鎮(zhèn)（街）社會工作站開展評估。要避免做表面功夫，要明察暗訪相結(jié)合，仔細(xì)考核上墻的制度與實際實施情況是否表里如一。強調(diào)以政策倒逼行動，推動杭州鎮(zhèn)（街）社會工作站有序健康發(fā)展。

（二）資源整合：厘清基層條線，明確功能定位

鎮(zhèn)（街）社會工作站需要厘清與基層治理其他條線的關(guān)系，明確功能定位。特別是實行街道黨群服務(wù)中心、鎮(zhèn)（街）社會工作站和街道社會組織服務(wù)中心“三位一體”工作體系的基層鎮(zhèn)街更需要各司其職，避免功能與資源的糅雜。一方面可以對三者主體性質(zhì)、服務(wù)方向、服務(wù)內(nèi)容進行分類梳理，另一方面需要對三者的功能進行整合，將重疊的功能進行協(xié)調(diào)，進而開展精準(zhǔn)化、精細(xì)化的專業(yè)服務(wù)，避免重復(fù)服務(wù)。另外，要將基層治理資源精準(zhǔn)、高效投放，實現(xiàn)?？顚Ｓ茫瑢①Y源效用最大化。

（三）雙管齊下：穩(wěn)定薪酬標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)能力

第一，統(tǒng)一專職社工的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，制定激勵機制。建議各區(qū)縣制定、出臺鎮(zhèn)（街）社會工作站建設(shè)運營的資金配套標(biāo)準(zhǔn)，明確區(qū)級和街道資金投入配比，特別是制定專職社工的最低薪酬標(biāo)準(zhǔn)，以縮小駐站專職社工與社區(qū)工作者的薪資差距，并設(shè)立激勵機制，激發(fā)駐站社工工作積極性，避免專職社工流失。第二，對駐站社工開展繼續(xù)教育培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變其服務(wù)觀念，提升其專業(yè)理念與專業(yè)技能，充分利用各方資源促進駐站社工專業(yè)服務(wù)能力提升，從而保障鎮(zhèn)（街）社會工作站可更好地服務(wù)于基層社區(qū)治理。

（四）推陳出新：完善督導(dǎo)制度，提升督導(dǎo)效果

第一，統(tǒng)分結(jié)合，改變現(xiàn)行的通過公益創(chuàng)投選擇督導(dǎo)機構(gòu)的模式。應(yīng)由市民政局牽頭，將全市各級督導(dǎo)人才進行整合分配，建立督導(dǎo)人才庫，按區(qū)域、專業(yè)、領(lǐng)域進行分配，組建一支穩(wěn)定的、長期服務(wù)的外部督導(dǎo)隊伍。重點是落實“一站一督導(dǎo)”制度，實現(xiàn)各區(qū)、各鎮(zhèn)（街）社會工作站的協(xié)同發(fā)展。第二，引導(dǎo)各鎮(zhèn)（街）社會工作站設(shè)立內(nèi)部督導(dǎo)。從駐站社工或轄區(qū)內(nèi)的社會工作者中選擇資歷、經(jīng)驗豐富的發(fā)展、培育成內(nèi)部督導(dǎo)，發(fā)揮其在地優(yōu)勢，協(xié)同進行督導(dǎo)服務(wù)，提升駐站社工的服務(wù)專業(yè)性，滿足鎮(zhèn)（街）社會工作站品牌化發(fā)展需要。第三，既要針對鎮(zhèn)（街）社會工作站的規(guī)范化建設(shè)開展督導(dǎo)，以確保鎮(zhèn)（街）社會工作站的全面有序建設(shè)，也要針對駐站社工服務(wù)情況開展督導(dǎo)，以促進鎮(zhèn)（街）社會工作站直接服務(wù)功能與統(tǒng)籌、孵化的樞紐型功能的發(fā)揮。第四，保持督導(dǎo)工作的持續(xù)性。開展常態(tài)化、連貫性的督導(dǎo)活動。明確督導(dǎo)時間、督導(dǎo)形式和督導(dǎo)內(nèi)容，出臺督導(dǎo)考核標(biāo)準(zhǔn)，從而提升督導(dǎo)的實效性和規(guī)范性。