新時代黨內(nèi)巡視制度法治化的路徑創(chuàng)新研究

雷浩偉，廖秀健

(重慶市委辦公廳與西南政法大學(xué)共建基地重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心；西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

黨內(nèi)巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要有機(jī)構(gòu)成，是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭、建設(shè)社會主義政治文明與法治文明的核心制度保障，“中央—省—市縣”三級黨內(nèi)巡視巡察工作也是深化全面從嚴(yán)治黨、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的重要戰(zhàn)略舉措。黨的十八大以來，黨內(nèi)巡視制度迎來重大變革，黨內(nèi)巡視巡察工作的強(qiáng)度與深度、廣度與力度前所未有。伴隨著《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》(以下簡稱《黨內(nèi)巡視工作條例》)的兩次修訂實施，黨內(nèi)巡視制度不僅以黨內(nèi)法規(guī)的形式得以正式確立，其也在持續(xù)地更新理念觀念、完善體制機(jī)制以及優(yōu)化方式方法的過程中向法治化建設(shè)進(jìn)程邁出了堅實的一步。①

黨的十八屆四中全會提出，要實現(xiàn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間的無縫銜接，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》與《黨內(nèi)巡視工作條例》的協(xié)調(diào)配合漸被學(xué)界所關(guān)注。黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴(yán)治黨，國家監(jiān)察體制改革同步推進(jìn)，“監(jiān)察全覆蓋”以及“整合反腐資源”等觀點一時間被學(xué)界與民間所熱議，[1]黨內(nèi)巡視與國家監(jiān)察的對接也漸被提上議程。黨的十九大報告明確指出要健全黨和國家監(jiān)督體系，并將黨內(nèi)巡視制度作為深化全面從嚴(yán)治黨的制度基礎(chǔ)，黨內(nèi)巡視制度的優(yōu)化完善迫在眉睫。《中央巡視工作規(guī)劃(2018—2022年)》也進(jìn)一步突出黨內(nèi)巡視巡察在全面從嚴(yán)治黨中的核心地位，并從宏觀工作總體要求和微觀路線具體任務(wù)兩方面規(guī)范和深化黨內(nèi)巡視巡察工作，如何使黨內(nèi)巡視巡察工作順應(yīng)新時代新要求，也亟待探索實踐。基于以上新形勢，從制度規(guī)范到法度遵循、從內(nèi)部機(jī)制完善到外部制度銜接，黨內(nèi)巡視制度走向法治化之路是其必然的路徑選擇。

本文從法治理念與法治方式兩方面著眼，在對黨內(nèi)巡視制度法治化的內(nèi)涵與價值進(jìn)行宏觀界定的基礎(chǔ)上，考察當(dāng)前黨內(nèi)巡視制度法治化建設(shè)的成效與不足，進(jìn)而從“法治巡視”、“責(zé)任巡視”、“陽光巡視”與“精準(zhǔn)巡視”四個維度提出黨內(nèi)巡視制度法治化的創(chuàng)新路徑與策略選擇。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

宏觀而言，除少數(shù)綜述研究外，國內(nèi)學(xué)者大多著眼于黨內(nèi)巡視制度的政策解讀與宣傳教育、內(nèi)涵界定與理論探討、古今比較與中外借鑒、困境分析與機(jī)制創(chuàng)新等幾個方面，鮮有針對黨內(nèi)巡視制度法治化的具體研究。微觀而言，已有部分學(xué)者對黨內(nèi)巡視制度在反腐倡廉、密切黨群聯(lián)系以及純潔干部隊伍建設(shè)中的作用與價值進(jìn)行了探討，[2-3]也有學(xué)者理論聯(lián)系現(xiàn)實分析出黨內(nèi)巡視依舊存在部門合作不暢、內(nèi)容對象模糊、隊伍結(jié)構(gòu)不穩(wěn)、問責(zé)激勵匱乏等問題，[4]提倡通過借鑒各國反腐倡廉有益經(jīng)驗與我國古代巡視寶貴遺產(chǎn)，[5]進(jìn)而在優(yōu)化巡視隊伍建設(shè)與機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善巡視范圍與工作方式、強(qiáng)化巡視成果運用與責(zé)任機(jī)制等方面予以改革創(chuàng)新。[6-7]細(xì)化到黨內(nèi)基層巡察的相關(guān)研究，成果較少且不成體系，相關(guān)文獻(xiàn)多以政策解讀為主，缺乏理論深度。有學(xué)者提出深化巡察工作要深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，[8]也有學(xué)者從“職責(zé)定位”、“權(quán)力配置”以及“配套機(jī)制”等方面分析了基層巡察制度的缺失，并系統(tǒng)地提出“全國統(tǒng)籌規(guī)劃”、“明晰職能定位”、“完善領(lǐng)導(dǎo)體制”和“改進(jìn)配套機(jī)制”等完善對策。[9]

落實到黨內(nèi)巡視制度法治化建設(shè)的相關(guān)研究上，僅有極少數(shù)學(xué)者提出黨內(nèi)巡視制度法治化的理念，[10][11]但其并未對黨內(nèi)巡視制度法治化的涵義、價值、現(xiàn)狀、困境、路徑、策略等進(jìn)行體系化的論證分析。具體而言，有學(xué)者在闡釋紀(jì)檢巡視法治內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對紀(jì)檢巡視實體法治與程序法治二維建設(shè)路徑作以針對性分析，[12]亦有學(xué)者從“巡視權(quán)的科學(xué)配置”、“巡視權(quán)的程序規(guī)范”、“巡視權(quán)行使過程中的權(quán)利保護(hù)”和“巡視隊伍專業(yè)化建設(shè)”四個方面論述了巡視監(jiān)督工作機(jī)制的法治化、規(guī)范化建設(shè)。[13]此外，還有學(xué)者從“創(chuàng)新巡視方式方法”、“協(xié)調(diào)巡視機(jī)構(gòu)職能關(guān)系”、“規(guī)范巡視報告公開制度和責(zé)任落實制度”和“注重巡視制度同法律法規(guī)銜接”等多個角度系統(tǒng)地分析了法治視野下的黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的實踐指向。[14]

綜上所述，已有研究成果縱向上較為貫通、較成體系，其雖能提煉出黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的困境與對策，但礙于理念與方式的落后而無法探索出黨內(nèi)巡視制度的長效發(fā)展機(jī)制，換言之，大量文獻(xiàn)僅停留在“黨內(nèi)巡視制度法制化”的單一層面，而并未結(jié)合時代形勢將法治理念與法治方式創(chuàng)新融入到黨內(nèi)巡視制度優(yōu)化完善的進(jìn)程之中。尤其是在巡視巡察一體化格局建立后，如何貫通巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)、有效發(fā)揮基層巡察反腐整治力度，實現(xiàn)黨內(nèi)巡視精準(zhǔn)化，亟待學(xué)界學(xué)者密切關(guān)注并加以深入研究。

黨內(nèi)巡視制度可持續(xù)發(fā)展理念方興未艾[15]，如何融入法治思維與理念、如何闡述黨內(nèi)巡視制度法治化內(nèi)涵、如何創(chuàng)新黨內(nèi)巡視制度法治化路徑仍為研究空白，因此亟待學(xué)界進(jìn)行探索。當(dāng)前，“法治巡視”的一維發(fā)展不足以支撐起黨內(nèi)巡視制度革新的創(chuàng)新深入，“責(zé)任巡視”、“陽光巡視”以及“精準(zhǔn)巡視”等具體要求已在修訂完善后的《黨內(nèi)巡視工作條例》中得以彰顯，如何將“法治巡視”、“責(zé)任巡視”、“陽光巡視”與“精準(zhǔn)巡視”四維發(fā)展統(tǒng)一在黨內(nèi)巡視制度法治化的進(jìn)程里、落實在黨內(nèi)巡視巡察工作的過程中，使得黨內(nèi)巡視制度在深化全面從嚴(yán)治黨、落實反腐倡廉建設(shè)上卓有成效，是學(xué)界學(xué)者與實務(wù)專家應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注的重大現(xiàn)實問題。

因此，本文旨在解決：(1)黨內(nèi)巡視制度法治化的內(nèi)涵是什么、有何價值？(2)黨內(nèi)巡視制度法治化的發(fā)展現(xiàn)狀怎么樣、存在哪些問題？(3)黨內(nèi)巡視制度法治化的發(fā)展路徑從何處突破、如何進(jìn)行創(chuàng)新？

二、黨內(nèi)巡視制度法治化的現(xiàn)狀與成效

黨內(nèi)巡視制度自2003年正式確立以來②，其工作格局已從“中央—地方”兩級優(yōu)化完善為“中央—省—市縣”三級，其制度建設(shè)也大體經(jīng)歷了“制度化—規(guī)范化—法治化”的三段階梯式進(jìn)程?！爸贫然?guī)范化—法治化”的發(fā)展脈絡(luò)雖無法從理論文獻(xiàn)與政策文本里考證，但是從黨內(nèi)巡視巡察法規(guī)體系健全、覆蓋范圍拓展、人才隊伍建設(shè)，以及程序方式優(yōu)化等方面的成效可以較好地窺見。

(一)黨內(nèi)巡視巡察法規(guī)體系不斷健全

在黨內(nèi)巡視巡察法規(guī)體系的健全上，2003年黨內(nèi)巡視制度被正式確立為黨內(nèi)監(jiān)督的十項基本制度之一，黨內(nèi)巡視工作自此有了制度保障與規(guī)范；2009年7月《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》頒布實施，黨內(nèi)巡視制度以黨內(nèi)法規(guī)的形式得以正式確立和初步完善，黨內(nèi)巡視工作有了基本的黨內(nèi)法規(guī)遵循；2015年8月《黨內(nèi)巡視工作條例》的首次修改使得黨內(nèi)巡視制度的工作定位與工作方針得以明確，黨內(nèi)巡視工作方式方法得以細(xì)化，黨內(nèi)巡視工作責(zé)任機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)體制以及成果轉(zhuǎn)化運用機(jī)制也得以完善；[16]2017年7月《黨內(nèi)巡視工作條例》再次修訂，進(jìn)一步“明確政治巡視定位、突出政治巡視要求”，并對“巡視工作人員素質(zhì)”、“巡視巡察覆蓋格局”以及“巡視監(jiān)督內(nèi)容深化”等方面予以細(xì)化規(guī)范；隨后，《被巡視黨組織配合中央巡視工作規(guī)定》、《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》等“一規(guī)定三規(guī)則”配套制度的完善為巡視工作的開展與其工作效能的提升提供了重要制度保障；2018年1月《中央軍委巡視工作條例》印發(fā)實施，軍隊巡視工作制度得以完善；2018年2月《中央巡視工作規(guī)劃(2018—2022年)》印發(fā)實施，進(jìn)一步明確了巡視全覆蓋目標(biāo)、細(xì)化巡視全覆蓋路徑以及強(qiáng)化巡視全覆蓋質(zhì)量；2020年4月中央軍委辦公廳印發(fā)《關(guān)于軍隊開展巡察工作的意見》，進(jìn)一步優(yōu)化了軍隊巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督的格局，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、全面從嚴(yán)治軍，有效履行新時代軍隊使命任務(wù)提供堅強(qiáng)保證。自此，黨內(nèi)巡視巡察工作有了宏觀的方針指引與微觀的階段要求，基本實現(xiàn)了法制化、規(guī)范化。黨內(nèi)巡視巡察法規(guī)體系的建立健全，是黨內(nèi)巡視制度法治化的制度基礎(chǔ)。

(二)黨內(nèi)巡視巡察覆蓋范圍有益拓展

在黨內(nèi)巡視巡察覆蓋范圍的拓展上，十八屆中央首次實現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋的偉大壯舉，五年內(nèi)共開展12輪巡視，共計巡視277個地方、部門和單位的黨組織，并完成了對16個省、區(qū)、市進(jìn)行了“巡視回頭看”。[17]就省級巡視而言，黨的十八大以來，我國各省、市、自治區(qū)均積極而又深入地開展巡視巡察工作，五年來地方巡視輪數(shù)基本與中央持平，大都維持在10輪左右，以四川9輪為最低值、重慶22輪為峰值。十九屆中央也對巡視全覆蓋提出了更高的要求，十九屆中央首輪巡視第一次將副省級城市黨委和人大常委會、政府、政協(xié)黨組等四套班子主要負(fù)責(zé)人納入中央巡視范圍，[18]將巡察工作下沉至市縣乃至鄉(xiāng)村等級基層黨組織，此舉打通了黨內(nèi)巡視“最后一公里”，實際上彰顯出黨內(nèi)巡視巡察從中央至基層“全方位、無死角”的監(jiān)督全覆蓋力度。黨內(nèi)巡視制度法治化，就是要用法治思維著眼黨內(nèi)巡視巡察全局，“中央—省—市縣”三級黨內(nèi)巡視巡察全覆蓋的實現(xiàn)，從側(cè)面體現(xiàn)出黨內(nèi)巡視制度在深化全面從嚴(yán)治黨中的價值。黨內(nèi)巡視巡察工作能夠宏觀覆蓋全國各地、微觀滲透各個領(lǐng)域，是黨內(nèi)巡視制度法治化的前提條件，更是其體制機(jī)制健全、價值功能實現(xiàn)的重要保障。

(三)黨內(nèi)巡視巡察人才建設(shè)日趨合理

在黨內(nèi)巡視巡察人才隊伍的建設(shè)上，巡視組與巡視人員數(shù)量“穩(wěn)中有增、增中取精、精益求精”，人員配備“專、兼、廣”，成員結(jié)構(gòu)日趨合理。在數(shù)量上，據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來中央巡視組從10個增至15個，十八屆中央累計派出160個組次；中央巡視組人員數(shù)量增長一倍以上，各省區(qū)市巡視組數(shù)量較之前增加100個、人員增加近900人。[19-20]在質(zhì)量上，中央乃至地方均從組建“巡視巡察人才庫”著手，在各個領(lǐng)域和行業(yè)網(wǎng)羅巡視巡察人才，并通過“行業(yè)覆蓋”、“專職配備”、“臨時授權(quán)”、“教育培訓(xùn)”等方式選好配強(qiáng)干部隊伍、優(yōu)化完善人員結(jié)構(gòu)；亦有地方通過縱向“上掛下派”以及橫向“交叉抽調(diào)”等方式強(qiáng)化交流和實戰(zhàn)，不斷提高巡視巡察人員履職能力和水平，[21]并通過配備監(jiān)察室、組織部和審計署等兼職巡視人員，有力增強(qiáng)巡視巡察人員專業(yè)性與技術(shù)性。十九屆中央巡視更加注重巡視工作干部隊伍的合理化配置，實現(xiàn)所有巡視反饋會議均有中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長或成員出席。[22]此外，黨內(nèi)巡視全覆蓋的基本要求若想實現(xiàn)，必然需要不斷豐富擴(kuò)充巡視組及其成員構(gòu)成，而這包含兩個層面：一是巡視領(lǐng)域的拓展，尤其是基層巡察的普遍深化，需要大量的人才予以支撐。二是巡視領(lǐng)域和問題的細(xì)化需要專職、專業(yè)的技術(shù)人才予以保障。當(dāng)前，黨內(nèi)巡視巡察組成員在擴(kuò)充隊伍數(shù)量的基礎(chǔ)上，逐漸朝著多元化、年輕化、精干化與專業(yè)化方向發(fā)展，數(shù)量的提升與質(zhì)量的增進(jìn)，為黨內(nèi)巡視制度法治化提供了智力支持。

(四)黨內(nèi)巡視巡察程序方法持續(xù)優(yōu)化

在黨內(nèi)巡視巡察程序方式的優(yōu)化上，“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進(jìn)發(fā)展”的政治巡視理念的更新，有力地指導(dǎo)并推動了黨內(nèi)巡視程序方式的縱深發(fā)展，巡視監(jiān)督實現(xiàn)“靈、準(zhǔn)、狠”。宏觀來看，“央省巡視”與“基層巡察”上下聯(lián)動、“常規(guī)巡視”與“專項巡視”相互補(bǔ)充、“機(jī)動巡視”與“點穴巡視”交叉進(jìn)行、“下沉巡視”與“回訪巡視”前后配合。“常規(guī)式、專項式、交叉式、機(jī)動式、點穴式、回訪式”巡視巡察的協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)了黨內(nèi)巡視普遍性、針對性、獨立性、精準(zhǔn)性與有效性的有機(jī)結(jié)合。值得特別提出的是，十九屆中央巡視首次將常規(guī)巡視的時長較十八屆中央巡視延長至3個月，同時明確提出由紀(jì)檢機(jī)關(guān)和組織部門加強(qiáng)整改落實日常監(jiān)督，促使巡視工作更加全面、細(xì)致，也進(jìn)一步壓實了巡視整改責(zé)任，提升了巡視監(jiān)督成效。微觀來看，“巡視準(zhǔn)備、巡視了解、巡視匯報、巡視反饋、移交督辦”五個流程環(huán)環(huán)相扣；“聽取工作、專題匯報”、“列席有關(guān)會議”、“受理來信、來電、來訪”、“抽查、核實及向知情人詢問有關(guān)情況”、“召開聽取意見座談會”、“個別談話”、“調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)資料”、“民主測評、問卷調(diào)查”、“走訪調(diào)研”、“開展專項檢查”與“商請有關(guān)職能部門或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)予以協(xié)助”等11種巡視工作方式③綜合運用、相得益彰，黨內(nèi)巡視“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾”的作用得以充分發(fā)揮。黨內(nèi)巡視巡察程序日漸合理，方式與手段日趨完善，這為黨內(nèi)巡視制度有效性的提升與問題線索精準(zhǔn)化的發(fā)現(xiàn)予以了充足的技術(shù)支撐。

三、黨內(nèi)巡視制度法治化的缺失與不足

黨內(nèi)巡視制度法治化的缺失不足，當(dāng)下主要表現(xiàn)在黨內(nèi)巡視巡察工作在法治、責(zé)任、陽光與精準(zhǔn)四個維度上的缺失，具體可概括為法治思維缺失與制度銜接不暢、責(zé)任監(jiān)督不強(qiáng)與激勵保障不足、回應(yīng)反饋欠缺與成果共享不夠、資源信息浪費與方式方法保守等問題。

(一)法治巡視：法治思維缺失、制度銜接不暢

首先，在黨內(nèi)巡視巡察理念上，法治思維不夠、缺乏創(chuàng)新性。一方面，黨內(nèi)巡視制度過于強(qiáng)調(diào)“剛性反腐”而沒能有效發(fā)揮黨內(nèi)巡視法規(guī)這一“軟法”④的“善治”作用。一是體現(xiàn)在“依規(guī)巡視”和“以德巡視”的結(jié)合不夠緊密，黨內(nèi)巡視在“思想巡視”與“意識巡視”領(lǐng)域仍有空白；二是由于偏重強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)巡視巡察的法規(guī)制度建設(shè)，而忽視或弱化了黨內(nèi)巡視政治建設(shè)、思想建設(shè)與組織建設(shè)等層面，致使黨內(nèi)巡視巡察制度慣性增強(qiáng)而政治意識、思想觀念與組織保障缺失，使其創(chuàng)新受阻。誠然，黨內(nèi)巡視巡察法規(guī)制度建設(shè)固然十分重要，制度反腐的成效也十分顯著，然而，制度反腐所引起的制度慣性，會在一定程度上加深對巡視巡察制度的路徑依賴，因循守舊而對制度創(chuàng)新造成不利影響，這也使得黨內(nèi)巡視巡察思想觀念的更新與方式方法的完善相比制度建設(shè)而稍顯弱化、滯后。另一方面，“中央—省—市縣”三級巡視巡察缺少橫向的借鑒與縱向的整合。一是巡視巡察一體化大都局限在面上的政策宣傳而缺少實際的工作銜接，縱向自上而下的指導(dǎo)性與橫向彼此之間的借鑒性不足；二是其也沒能有效借鑒或汲取古今中外有益的巡視、巡察理論或經(jīng)驗，黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新缺少必要的實踐經(jīng)驗與理論成果的支撐。其次，在內(nèi)外機(jī)制銜接上，黨內(nèi)巡視制度的內(nèi)外協(xié)調(diào)性均顯不足，《黨內(nèi)巡視工作條例》與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等其他黨內(nèi)法規(guī)的配合、與《中華人民共和國監(jiān)察法》等國家法律的對接，以及巡視制度與黨內(nèi)外其他制度的銜接尚有空缺，即黨內(nèi)巡視制度的內(nèi)外聯(lián)動性不足。

(二)責(zé)任巡視：責(zé)任監(jiān)督不強(qiáng)、激勵保障不足

首先，在黨內(nèi)巡視巡察責(zé)任機(jī)制設(shè)計上，內(nèi)外監(jiān)督力度不足，考責(zé)、問責(zé)與追責(zé)機(jī)制不健全。一方面，黨內(nèi)巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要構(gòu)成，其自身缺乏嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督與公正的外部監(jiān)督。當(dāng)前過于強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)巡視對被巡視對象監(jiān)督作用的發(fā)揮，而弱于對巡視巡察自身機(jī)構(gòu)與人員必要的外部監(jiān)督，內(nèi)部責(zé)任體系雖然構(gòu)建但卻缺少完備的外部監(jiān)督機(jī)制，“巡視監(jiān)督”與“監(jiān)督巡視”之間的關(guān)系尚未厘清。另一方面，黨內(nèi)巡視巡察機(jī)構(gòu)雖在數(shù)量上有所增加、地位上有所提升，但其獨立性依舊不強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)力仍然不足，因其與監(jiān)察委的職能部分重合而使兩者職能邊界模糊，從而導(dǎo)致兩者職責(zé)不明，進(jìn)而阻礙其考責(zé)、問責(zé)與追責(zé)工作的落實；在“巡視巡察回頭看”的回訪式巡視巡察中，雙向責(zé)任倒查追究機(jī)制也不健全，如何考核、怎么評價、考核評價結(jié)果能否運用尚未明確，黨內(nèi)巡視巡察的成果運用與整改成效難以得到保障。其次，黨內(nèi)巡視巡察激勵機(jī)制與保障機(jī)制不健全。一方面，黨內(nèi)巡視制度的正向激勵不足，其“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾”的“剛、強(qiáng)、狠”易造成“庸政懶政、消極回避、推諉扯皮”的逆向激勵，致使部分黨政官員以“多做被人說、少做少犯錯”為從政原則消極應(yīng)對本職工作與巡視巡察工作。另一方面，黨內(nèi)巡視巡察自身的制度保障、安全保障與保密保障仍不完善，致使巡視巡察人員遭受恐嚇、巡視巡察信息提前泄露，配套制度缺失、安全保護(hù)不足、核心信息泄露等問題，成為當(dāng)前黨內(nèi)巡視工作制度改革亟需解決的難題。

(三)陽光巡視：回應(yīng)反饋欠缺、成果共享不夠

首先，在黨內(nèi)巡視巡察的回應(yīng)反饋上，回應(yīng)不及時、反饋不充分。一方面，“巡視巡察工作不開門”與“巡視巡察賬面不公開”等問題嚴(yán)重，黨內(nèi)巡視巡察工作過程與成果公開程度不足，民眾難以實實在在地接觸或清清楚楚地了解黨內(nèi)巡視巡察工作。就黨內(nèi)巡視巡察工作而言，其必然有涉密而不能夠公開的內(nèi)容，但在黨務(wù)、政務(wù)信息化、數(shù)據(jù)化高度發(fā)展的今天，民眾日益要求廣泛公開黨內(nèi)巡視巡察工作的相關(guān)信息。這種難以公開的現(xiàn)實與民眾期盼公開的需求之間的矛盾，是新時代黨內(nèi)巡視巡察工作開展的掣肘。黨內(nèi)巡視制度的回應(yīng)性缺失，即體現(xiàn)在黨內(nèi)巡視難以“及時回應(yīng)人民群眾的期盼和關(guān)切”，部分黨內(nèi)巡視巡察工作脫離群眾而難以被認(rèn)可和接受。另一方面，黨內(nèi)巡視的“神秘”與“機(jī)密”傾向讓民眾“望而卻步”，使得其問題線索的來源渠道越來越窄，即脫離基層而難以接收到民眾提供的有效線索。對民眾提供的問題線索，其是否確切真實、是否接受采納、是否有效運用鮮有反饋，致使民眾怠于再次提供問題線索。其次，在成果共享上，巡視巡察成果難以真正“惠民”。一方面，黨內(nèi)巡視巡察工作雖已強(qiáng)化對其成果的綜合運用，但其依舊沒有擺脫成果轉(zhuǎn)化難的困境，大量問題線索被揪出但卻未能提出系統(tǒng)的整改方案與詳細(xì)的整改措施，“立巡立改、立查立糾”等追求“速度”的價值取向致使巡視巡察整改只做“表面文章”而難以實現(xiàn)其“效度”；另一方面，“取之于民、用之于民”的黨內(nèi)巡視巡察，即切合民眾實際反映與需要的黨內(nèi)巡視巡察工作開展不足，當(dāng)前黨內(nèi)巡視僅注重其成果在國家反腐等黨政層面的運用，而忽視了民眾在巡視巡察成果中的共享，即民生層面的價值實現(xiàn)較差，民眾難以直接切身感受和享受到相關(guān)工作成果，這種從“成果運用”到“成果共享”的轉(zhuǎn)化在一定程度上被忽視。

(四)精準(zhǔn)巡視：資源信息浪費、方式方法保守

首先，在黨內(nèi)巡視巡察工作的集約性上，資源信息浪費頗重，集約程度不高。黨內(nèi)巡視制度的集約性可從兩個方面理解：一是黨內(nèi)巡視巡察工作的“投入—產(chǎn)出”比，二是其對各類巡視巡察資源的利用程度。一方面，巡視巡察人員“一次一授權(quán)”的頻繁替換使其溝通成本、經(jīng)濟(jì)成本相對過高，擴(kuò)大巡視巡察組和增加巡視巡察員數(shù)量，以及相關(guān)的“培訓(xùn)教育”、“機(jī)構(gòu)設(shè)置”、“部門協(xié)調(diào)”與“人員調(diào)配”等直接、間接“成本”，與黨內(nèi)巡視巡察在增進(jìn)與維護(hù)公共利益上的“收入”難成正比而難以被民眾所認(rèn)同，這種認(rèn)同感的缺失將反過來對黨內(nèi)巡視巡察工作的開展與問題線索的搜集設(shè)阻。另一方面，黨內(nèi)巡視巡察工作對相關(guān)資源的利用程度不足，大量可利用的“市井街坊、田間地頭”的巡視巡察人、財、物、信息等資源被忽視、浪費或擱置，尤其是基層巡察工作中，來自基層主體的自發(fā)能動的監(jiān)督力量并未充分調(diào)動，巡察工作未精準(zhǔn)地“下沉”至個人，也未精確地“點穴”至個案。其次，在有效性上，黨內(nèi)巡視巡察工作方式方法稍顯保守而影響其實效的發(fā)揮。一方面，“點穴式”與“機(jī)動式”巡視巡察礙于方式方法的局限，而僅側(cè)重“時間、人員、任務(wù)”的靈活化，限于固有11種工作方式的桎梏，手段的單一致使被巡組織與個人“有機(jī)可乘、有章可循、有策可對”，即便是在突擊性強(qiáng)的巡視巡察工作中，“臨時補(bǔ)材料”與“提前做準(zhǔn)備”等問題依舊大量存在；另一方面，受制度慣性影響，黨內(nèi)巡視制度側(cè)重“主動出擊”而忽視“被動風(fēng)聞”，過于主動往往“打草驚蛇”而致使問題線索的隱匿性增強(qiáng)；以往“只巡不糾、只查不改、只轉(zhuǎn)不診”的方式與“全面覆蓋、精準(zhǔn)打擊、有效遏制”的目的不協(xié)調(diào)等問題積弊，也使得黨內(nèi)巡視制度的有效性難以得到實質(zhì)發(fā)揮。

四、黨內(nèi)巡視制度法治化的路徑與策略

通過法治理念與法治方式的系統(tǒng)結(jié)合，新時代下黨內(nèi)巡視制度應(yīng)堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念融入滲透與法治、責(zé)任、陽光、精準(zhǔn)四位一體的經(jīng)緯布局，在此基礎(chǔ)上不斷完善黨內(nèi)巡視巡察法規(guī)體系、健全黨內(nèi)巡視巡察體制機(jī)制，以提升黨內(nèi)巡視巡察在全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局中監(jiān)督震懾作用的發(fā)揮。

(一)法治巡視：實現(xiàn)黨內(nèi)巡視制度的協(xié)調(diào)與創(chuàng)新發(fā)展

法治巡視，就是在巡視制度“法制化”的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)黨內(nèi)巡視制度的協(xié)調(diào)與創(chuàng)新發(fā)展。

1.完善法規(guī)體系、密切內(nèi)外銜接

在法制建設(shè)層面，要在黨的“根本大法”《中國共產(chǎn)黨章程》中明確黨內(nèi)巡視制度的“黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)”，完善巡視巡察法規(guī)體系建設(shè)，健全巡視巡察工作方案、工作方式與工作程序等機(jī)制設(shè)計，堅持巡視巡察法規(guī)體系“黨性、公共性與人民性”的系統(tǒng)結(jié)合；[23]在巡視制度協(xié)調(diào)發(fā)展層面，要注重巡視巡察工作力度與強(qiáng)度、廣度與深度以及速度和效度的價值和工具協(xié)調(diào)，“巡視全覆蓋”需有“專項巡視”加以深化，“立巡立改”需有“巡視回頭看”加以鞏固；在巡視制度創(chuàng)新發(fā)展層面，需通過及時修改、適時更新《巡視工作條例》，使得其與其他黨內(nèi)法規(guī)(《中國國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等)以及國家法律(《中華人民共和國監(jiān)察法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等)之間協(xié)調(diào)一致。此外，在國家監(jiān)察體制改革大背景下，黨內(nèi)巡視制度應(yīng)當(dāng)銜接配合或有機(jī)嵌入在國家監(jiān)察體系之中，重點推進(jìn)黨內(nèi)巡視巡察法規(guī)制度同國家監(jiān)察法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，為整合反腐資源、完善黨和國家監(jiān)督體系持續(xù)發(fā)力。

2.更新思想觀念、加強(qiáng)橫縱整合

在思想觀念更新上，要重點把握“彈性巡視”的創(chuàng)新原則，堅持與時俱進(jìn)、立足黨情和國情實況，不斷根據(jù)黨執(zhí)政治國前沿任務(wù)與改革創(chuàng)新難點問題，開展相應(yīng)的專題性巡視巡察工作；還應(yīng)秉承“剛?cè)岵?jì)、德法共施”的黨內(nèi)巡視巡察創(chuàng)新意識，堅持“依規(guī)巡視”與“以德巡視”相結(jié)合，除了制度性的巡視巡察監(jiān)督，亦可通過媒體樹立正面的被巡對象強(qiáng)化正面教育引導(dǎo)等“柔性巡視巡察”，⑤同時加強(qiáng)巡視巡察問題線索遏制的源頭治理，重點開展在意識形態(tài)、思想建設(shè)領(lǐng)域的巡視監(jiān)督工作，圍繞黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利開展監(jiān)督檢查，可通過“談心談話、學(xué)習(xí)教育”等柔性方式遏貪腐等思想萌芽于搖籃之中。在橫縱整合上，新形勢下黨內(nèi)巡視巡察工作應(yīng)善取古今中外巡視巡察的理論成果和工作經(jīng)驗，以彌補(bǔ)現(xiàn)有巡視制度之不足；還應(yīng)加強(qiáng)橫縱溝通，地方巡視巡察工作需保持橫向的聯(lián)系，以交換經(jīng)驗、查漏補(bǔ)缺，中央則需整合各地巡視巡察工作的有益做法，以總結(jié)經(jīng)驗、加強(qiáng)指導(dǎo)。

(二)責(zé)任巡視：健全黨內(nèi)巡視制度的監(jiān)督與激勵機(jī)制

責(zé)任巡視，就是在明確巡視巡察機(jī)構(gòu)職能定位的基礎(chǔ)上，逐步健全黨內(nèi)巡視制度的監(jiān)督與激勵機(jī)制。

1.明確權(quán)責(zé)界限、緊抓責(zé)任監(jiān)督

在明確權(quán)責(zé)界限層面，需進(jìn)一步劃分巡視辦、巡視組與紀(jì)委、監(jiān)察委的職能邊界，在問題線索搜集、移交、核查、整改、督辦、反饋、考核和懲處等不同階段中明確各自的職責(zé)，同為監(jiān)督職能的工作則需著眼各自的側(cè)重并強(qiáng)化相互的銜接，通過細(xì)化黨內(nèi)巡視巡察權(quán)力清單、責(zé)任清單與負(fù)面清單，明確黨內(nèi)巡視巡察“必為、可為與不可為”之處，以不斷提升其領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)能力。在健全責(zé)任監(jiān)督機(jī)制層面，首先要“淬煉自身”，即“監(jiān)督巡視”與“巡視監(jiān)督”兩手都要抓、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩手都要硬，加強(qiáng)對巡視巡察組自身的監(jiān)督，防止“燈下黑”，重點明確“巡視回頭看”的責(zé)任主體，建立雙向責(zé)任追究機(jī)制，即在“巡視回頭看”中再次發(fā)現(xiàn)問題的，要對相應(yīng)巡視組與被巡對象均予以追責(zé)；同時，加強(qiáng)主體多元的外部監(jiān)督，根據(jù)《黨內(nèi)巡視工作條例》第三十二條“巡視進(jìn)駐、反饋、整改等情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督”，可探索建立黨內(nèi)巡視巡察工作群眾滿意度評價機(jī)制與“學(xué)者—委員—代表”第三方監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)巡視監(jiān)督主體的多元化，以確保其各項工作“合民意而不逾矩、接地氣而不失責(zé)”。

2.健全保障機(jī)制、強(qiáng)化正向激勵

在保障機(jī)制的健全上，要進(jìn)一步推動各項配套制度的完善，除制定巡視機(jī)構(gòu)和人員具體工作規(guī)則外，也應(yīng)進(jìn)一步明確和細(xì)化巡察機(jī)構(gòu)和人員的工作規(guī)則，為基層黨組織依法、依規(guī)、依紀(jì)開展巡察工作提供支撐；其次，需加強(qiáng)民眾提供線索信息以及巡視巡察人員工作開展的人身安全保障，通過封閉管理、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、安保配備等方式，保障相關(guān)民眾及工作人員的個人隱私和敏感信息不被泄露、保護(hù)其人身安全不被威脅以及財產(chǎn)不受損失，緊急必要時則需啟動相關(guān)應(yīng)急措施予以救助；此外，還需優(yōu)化巡視巡察前、中、后三階段信息獲取與儲存的保密保障，嚴(yán)把核心信息不泄露、不擴(kuò)散，通過建立信息泄露追責(zé)機(jī)制，提升巡視巡察組及相關(guān)工作人員的保密意識，重要資料則應(yīng)根據(jù)實際情況及時歸檔、按時封存、定期銷毀。在激勵機(jī)制的設(shè)計上，除負(fù)向的問責(zé)與追責(zé)外，亟須通過合理的工作述職與量化考核建立巡視巡察正向激勵機(jī)制，并應(yīng)強(qiáng)化述職與考核結(jié)果在職務(wù)調(diào)動與薪酬福利等板塊的應(yīng)用；激勵可分三個層次：一是對工作成績好、貢獻(xiàn)大的巡視巡察員予以表彰，二是對問題線索“零發(fā)現(xiàn)”、整改措施落實到位的被巡對象予以表揚，三是對有效提供線索信息的民眾予以嘉獎。

(三)陽光巡視：推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度的開放與共享發(fā)展

陽光巡視，就是在保障巡視巡察公開起到維穩(wěn)效用的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)黨內(nèi)巡視制度的開放與共享發(fā)展。

1.積極透明公開、增強(qiáng)回應(yīng)反饋

黨內(nèi)巡視巡察工作何時回應(yīng)反饋、通過何種渠道回應(yīng)反饋、運用何種方式回應(yīng)反饋以及如何提升回應(yīng)效能，是“陽光巡視”建設(shè)的難點與重點。在黨內(nèi)巡視巡察工作的公開上，要在維護(hù)國家和社會穩(wěn)定的前提下，堅持適度、及時、求真、主動的原則。一方面應(yīng)堅持黨內(nèi)巡視巡察“去神秘化”，即對機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、人員配備、工作流程、問題線索、整改落實、回應(yīng)反饋等情況主動予以公開，以“公開”促“信任”、以“透明”促“穩(wěn)定”，在此基礎(chǔ)上，多向民眾宣傳普及巡視巡察常識與日常工作動態(tài)；另一方面則需健全“互聯(lián)網(wǎng)+黨內(nèi)巡視巡察”工作模式，推行巡視巡察事項網(wǎng)上運行，依托大數(shù)據(jù)與新媒體建立體系完備、流程合理的權(quán)力公開運行平臺以透明權(quán)責(zé)清單及工作流程，通過與信訪、紀(jì)委與監(jiān)察委相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺間銜接，實現(xiàn)網(wǎng)上舉報、網(wǎng)上移交、網(wǎng)上督辦一體協(xié)同。在巡視制度開放發(fā)展層面，一是要拓寬巡視巡察工作的“回應(yīng)面”，面向社會公眾盡量公開可公開的事項，做到“有提供有反饋、有舉報有答復(fù)”；二是要緊抓巡視巡察工作的“回應(yīng)點”，切實向民眾公開反饋其密切關(guān)心的、社會影響大的、契合公共利益的重點巡視巡察問題；三是需提升巡視巡察工作的“回應(yīng)力”，明確回應(yīng)時間限制、加強(qiáng)回應(yīng)媒介建設(shè)、提升回應(yīng)工作技能。

2.堅持成果共享、推動多元參與

在巡視制度共享發(fā)展層面，需貫徹“以人民為中心”的發(fā)展理念，除了開展“問題導(dǎo)向”的專項巡視巡察外，還需有效針對群眾反映與需要的問題開展“群眾導(dǎo)向”的“點穴式”專項巡視巡察；在成果的運用上，除了及時反饋和公開以及加強(qiáng)成果的綜合運用外，還應(yīng)樹立成果共享的工作理念。一是與組織部門年度考核、干部考察以及紀(jì)委黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查等工作共享。二是與群眾滿意度評價、第三方監(jiān)督等工作共享，其重點在于讓民眾親眼看到巡視巡察成果、切身感受到問題整改過后的實際成效。此外，治理視閾下的黨內(nèi)巡視巡察工作應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)多元參與，除了黨政組織內(nèi)部人員抽調(diào)配備外，可通過專家學(xué)者、鄉(xiāng)紳五老和基層群眾等體制外主體的參與，以提升巡視巡察人員構(gòu)成的多元化，讓不同主體結(jié)合自身優(yōu)勢在線索搜集、成果反饋、過程監(jiān)督和考核評價中充分發(fā)力。

(四)精準(zhǔn)巡視：落實黨內(nèi)巡視制度的集約與有效發(fā)展

精準(zhǔn)巡視，就是在不斷優(yōu)化巡視巡察方式方法的過程中，逐步落實黨內(nèi)巡視制度的集約與有效發(fā)展。

1.優(yōu)化工作方式、充分利用資源

在巡視巡察方式方法的優(yōu)化上，要堅持“常規(guī)式、專項式、交叉式、機(jī)動式、點穴式、回訪式”巡視巡察工作的綜合開展，創(chuàng)新運用“四微一端”等新媒體平臺與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開辟黨內(nèi)巡視巡察新方式方法。通過網(wǎng)絡(luò)評論、跟帖留言、通訊記錄等信息的搜集匯總分析，發(fā)現(xiàn)常規(guī)渠道難以察覺的問題線索；借鑒古代“風(fēng)聞言事”制度強(qiáng)化“聞風(fēng)而動”意識，以有效發(fā)揮“點穴式”巡視巡察的突擊性、針對性和靈活性，通過風(fēng)聞“坊間消息”和“民間傳聞”避免基層巡視巡察信息資源的浪費，以有效提升細(xì)微問題線索搜集的敏感度以及各類巡視巡察信息資源的利用率。⑥在巡視巡察績效的提升上，需妥善運用巡視巡察人、財、物等資源，做到人盡其能、財盡其值、物盡其用，推進(jìn)巡視制度集約與可持續(xù)發(fā)展，可通過以下四點予以實現(xiàn)：一是精干巡視巡察隊伍、裁減冗員，二是精簡巡視巡察機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一管理，三是集中開展培訓(xùn)教育、減少開支，四是密切協(xié)同部門工作、省時提效。

2.深化基層巡察、因地因事制宜

在基層巡察工作的完善上，除健全相關(guān)法規(guī)體系與配套制度外，應(yīng)發(fā)揮其扎根基層的優(yōu)勢以充分發(fā)掘和整合民間的監(jiān)督資源：一是要正確認(rèn)識民間監(jiān)督資源。官方資源應(yīng)主動接納、善于利用民間資源；二是要保障和推動民間監(jiān)督資源的良性發(fā)展。官方資源要積極保護(hù)、主動引導(dǎo)民間資源；[24]三是要調(diào)動民間監(jiān)督主體的積極性和主動性。官方資源應(yīng)定向選取、重點培養(yǎng)民間主體，并密切溝通、加強(qiáng)激勵。巡察工作凈化基層黨組織政治生態(tài)實效的發(fā)揮必須立足實際，堅持因地制宜、因事制宜，在此基礎(chǔ)上細(xì)化巡察對象、明確巡察目標(biāo)、優(yōu)化巡察方法、精準(zhǔn)巡察信息，并及時向巡視機(jī)構(gòu)、黨委紀(jì)委及相關(guān)部門移交問題線索、提供工作報告，做到巡察、巡視與紀(jì)委等相關(guān)部門核查、整治的協(xié)同；還需貫通巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，通過巡察深化巡視，依托巡察的“微觀精準(zhǔn)”為巡視工作的開展提供“線索指引”與“問題鎖定”，通過巡視帶動巡察，憑借巡視的“宏觀有力”進(jìn)一步解決巡察問題、鞏固巡察成效。[25]此外，還需確保巡察工作能夠下沉至基層鄉(xiāng)村、社區(qū)等每一個黨組織，通過網(wǎng)格化管理與細(xì)胞化治理，實現(xiàn)“巡察全覆蓋”。

五、結(jié)論、討論與展望

黨內(nèi)巡視制度法治化，是黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展方式。黨內(nèi)法規(guī)制度的特殊性，決定了黨內(nèi)巡視制度法治化是一個從制度規(guī)范到法度遵循、從內(nèi)部機(jī)制完善到外部制度銜接的持續(xù)過程，且會與時俱進(jìn)不斷融入新的治國理念與執(zhí)政思想，以及全面從嚴(yán)治黨最新實踐成果和經(jīng)驗規(guī)律的動態(tài)發(fā)展過程。當(dāng)前，黨內(nèi)巡視巡察工作融合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放與共享五大發(fā)展理念也已成大勢，無論是法規(guī)體系的完善、思想觀念的更新，還是機(jī)制設(shè)計的健全、工作方式的優(yōu)化，均是法治巡視、責(zé)任巡視、陽光巡視與精準(zhǔn)巡視四個維度的有力彰顯。

于內(nèi)，應(yīng)重視黨內(nèi)巡視同黨內(nèi)巡察之間的銜接聯(lián)動，以巡視帶動巡察、以巡察反哺巡視。一方面，進(jìn)一步完善黨內(nèi)巡察法規(guī)制度體系，推進(jìn)黨內(nèi)巡察制度層面的供給側(cè)改革，密織基層巡察法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)，并使之與黨內(nèi)巡視法規(guī)制度銜接協(xié)調(diào)、同頻共振。另一方面，進(jìn)一步完善“中央—省—市縣—街鄉(xiāng)”四級巡視巡察監(jiān)督一體化工作格局，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村組進(jìn)一步下沉基層巡察工作的視閾和力量，瞄準(zhǔn)“微腐敗”問題，充分發(fā)揮基層巡察的“顯微鏡”作用，同時為其注入上級和頂層巡視的持久動能，避免其疲軟。其中，極為重要的是，加強(qiáng)對黨內(nèi)巡視巡察自身的監(jiān)督，嚴(yán)防“燈下黑”和“窩里反”，避免巡視巡察組及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員知法而犯法、懂紀(jì)而違紀(jì)。此外，在區(qū)域(省域、市域)聯(lián)動發(fā)展的當(dāng)前，應(yīng)更加注重省際、市際之間巡視巡察工作的聯(lián)動開展。

于外，在國家監(jiān)察體制改革進(jìn)一步深化的當(dāng)前，做好黨內(nèi)巡視巡察與國家監(jiān)察的銜接至關(guān)重要，這也是當(dāng)前學(xué)界應(yīng)加以深入探索的焦點：一方面，厘清界限，分析黨內(nèi)巡視制度與國家監(jiān)察制度的異同，健全獨立而具備中國特色且又能有效服務(wù)國家監(jiān)察制度完善的黨內(nèi)巡視制度；另一方面，加強(qiáng)銜接，探索黨內(nèi)巡視巡察監(jiān)督與國家監(jiān)察監(jiān)督的銜接機(jī)制，尤其要重視黨內(nèi)巡視巡察法規(guī)制度同國家監(jiān)察法規(guī)的對接和嵌入，為反腐資源的整合與黨和國家監(jiān)督體系的完善作以制度上的整體謀劃。

注釋：

(1)宏觀來看，黨內(nèi)巡視制度分為兩個層次，即“巡視”與“巡察”兩個維度，可以理解為“一個制度、兩維開展”；微觀來看，黨內(nèi)巡視工作格局也已從“中央—地方”兩級優(yōu)化完善為“中央—省—市縣”三級，可以理解為“一個工作、三級落實”。2017年最新修訂的《黨內(nèi)巡視工作條例》明確將市縣巡察統(tǒng)一納入在黨內(nèi)巡視工作之中，這與之前“中央—地方”兩級巡視工作格局較有不同，其明確并細(xì)化了“中央—省—市縣”三級巡視巡察格局，將“央省巡視”與“市縣巡察”相統(tǒng)一，旨在強(qiáng)化基層黨內(nèi)監(jiān)督力度。

(2)自中國共產(chǎn)黨成立以來，黨內(nèi)巡視巡察的慣例長有，但2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》才始將巡視制度正式確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度之一，同年中央紀(jì)委、中央組織部正式組建巡視工作專門機(jī)構(gòu)，此可視為我國黨內(nèi)巡視制度確立的正式開端。

(3)《黨內(nèi)巡視工作條例》第四章第十七條列舉了巡視組13種工作方式，本文將其概括總結(jié)成以上11種。

(4)在黨內(nèi)法規(guī)研究學(xué)界，有學(xué)者將黨內(nèi)法規(guī)視為“軟法”。

(5)“柔性巡視巡察”主要指“以德巡視”，即通過媒體樹立正面的被巡對象形成對其他被巡組織和人員的正面教育引導(dǎo)，此類巡視巡察工作強(qiáng)調(diào)“德化”，是黨的思想建設(shè)與巡視巡察工作的有機(jī)結(jié)合。

(6)“風(fēng)聞言事”制度是指是將未經(jīng)證實的情況或傳言上奏，作為考察官吏的參考，其固有弊端是問題線索的真實性難以得到保障。倘若“坊間消息”和“民間傳聞”均為流言而非實情，“風(fēng)聞言事”則會加大巡視巡察工作的難度、增加不必要的成本開支。因此，當(dāng)前借鑒“風(fēng)聞言事”制度主要是強(qiáng)調(diào)其“聞風(fēng)而動”的突擊意識以及基層細(xì)微問題線索搜集的“敏感程度”和“利用效率”，以發(fā)揮其在機(jī)動式巡視中的震懾力度以及微腐敗治理中的精準(zhǔn)效度。