“安娜”輪溢油海洋環(huán)境損害鑒定問題回顧與分析

廖兵兵（1. 上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433；2.中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心，上海 200086）

一、事故案例

（一） 案情概要

2014年7月23日，受臺風影響，圖瓦盧籍散貨船“安娜”輪在福建省福州市羅源縣附近海域走錨，最終觸礁擱淺。事故造成“安娜”輪傾覆，船上大量燃油泄漏入海，附近海域及附近養(yǎng)殖區(qū)海產(chǎn)品、養(yǎng)殖設(shè)施受到嚴重污染，海洋生態(tài)環(huán)境遭受損害。事故發(fā)生后，2家清污單位受福州市海上搜救中心指派開展了應(yīng)急處置工作。此案經(jīng)廈門海事法院審理，各方達成調(diào)解協(xié)議。法院確認的各方索賠金額約7 300萬元，遠超“安娜”輪船舶所有人及其保險人設(shè)立的約1 800萬元的海事賠償責任限額。此后各索賠人向船舶油污損害賠償基金（簡稱“油污基金”）管理委員會提出了索賠申請。

（二） 海洋漁業(yè)損害評估

“安娜”輪觸礁擱淺溢油事故發(fā)生后，福建省羅源縣人民政府立即委托福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心開展此次溢油事故的漁業(yè)損害鑒定工作。福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心根據(jù)船舶油污污染特點，對事發(fā)水域進行了采點取樣，海水水質(zhì)評價標準采用《海水水質(zhì)標準》（GB 3097—1997）第二類標準，養(yǎng)殖生物質(zhì)量評價標準采用《海洋生物質(zhì)量》（GB 18421—2001）第一類標準和《無公害食品水產(chǎn)品中有毒有害物質(zhì)限量》（NY 5037—2006）。依據(jù)《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》（HY/T 095—2007）、《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算辦法》（GB/T 21678—2008）等國家標準，福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心出具了《福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心司法鑒定意見書》（司法鑒定許可證號350206011），對此次事故造成海洋漁業(yè)損失評估為3 235.4萬元。

（三） 海洋漁業(yè)損害賠償

此次溢油污染事故由“安娜”輪擱淺所致，是單船事故，其船東及其保險人應(yīng)對事故受害人承擔賠償責任。羅源縣的294戶個體水產(chǎn)養(yǎng)殖戶、3戶合伙養(yǎng)殖戶以及羅源縣盛豐養(yǎng)殖場根據(jù)《福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心司法鑒定意見書》向廈門海事法院提出海洋漁業(yè)損失索賠，向“安娜”輪船東海浪有限公司（Ocean Wave Ltd.）及其保險人美國水質(zhì)保險財團索要水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)損害費用3 235.4萬元。

2017年1月，廈門海事法院作出調(diào)解，確認被告美國水質(zhì)保險財團在責任限額內(nèi)承擔養(yǎng)殖業(yè)損害費用共計12 338 170.48元。隨后，水產(chǎn)養(yǎng)殖戶就不足額受償部分2 000余萬元向油污基金提出索賠。油污基金是我國在海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域設(shè)立的一個政府性基金，基金收入全額上繳中央國庫，實行?？顚Ｓ?，主要用于對油污受害人進行清污費用、海洋生態(tài)、養(yǎng)殖業(yè)等的賠償。2012年5月18日，財政部、交通運輸部聯(lián)合頒布《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（簡稱《基金辦法》），規(guī)定從2012年7月1日起開征油污基金，這標志著我國油污基金正式建立。截至2020年12月31日，基金累計征收約10.9億元。根據(jù)《基金辦法》及中編辦批復(fù)，我國船舶油污損害賠償基金使用管理機構(gòu)具體為：基金管理委員會、基金秘書處以及中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心。截至2021年7月28日，基金管委會共召開6次管委會會議，共審定賠付17起案件，涉及366家索賠單位及個人，總計賠付約8 310萬元。在“安娜”輪案件中，海洋漁業(yè)養(yǎng)殖戶共從船東保險人所設(shè)責任限制基金中獲償1 200余萬元；油污基金根據(jù)《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》（2018年修訂版）也進行了相應(yīng)的理賠核算，作出了相應(yīng)的賠付。

二、海洋環(huán)境損害鑒定現(xiàn)狀分析

（一）鑒定評估機構(gòu)魚龍混雜

我國海洋環(huán)境損害評估鑒定機構(gòu)主要分兩大類：[1]一類具有官方性質(zhì)，主要是指根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決議》的規(guī)定，在司法行政管理部門登記，取得相關(guān)鑒定資質(zhì)的單位，主要從事公事委托；另一類為民營企業(yè)，雖然也有一定的專業(yè)能力，但并未取得司法行政部門認可的鑒定資質(zhì)，主要以鑒定收入作為收入來源，這類通常較多的為公估機構(gòu)以及海洋環(huán)境監(jiān)測部門等。[2]

在我國具有官方性質(zhì)的海洋環(huán)境損害評估鑒定機構(gòu)相對較少，目前有山東省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心、福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心、上海海事大學(xué)司法鑒定中心等。這類鑒定中心通常在司法部門備案，權(quán)威性相對較高。因此，政府部門通常愿意委托此類機構(gòu)開展鑒定工作，其出具的鑒定報告也容易被法院所采納。[3]此類鑒定中心一般也只接受官方委托，并不接受民間個人的委托。即便如此，有觀點認為法院進行委托效果也不一定好。[4]與官方的司法鑒定中心數(shù)量較少不同，公估公司在我國是遍地開花。但由于公估公司為營利所驅(qū)動，存在“誰委托替誰辦事”的現(xiàn)象，公信力和權(quán)威性大打折扣，其做出的鑒定結(jié)果很難得到對方當事人的認可。除此之外，我國建立了船舶油污損害賠償基金制度，制定了《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》，對海洋漁業(yè)損害的評估建立了一套標準。通過近年來相關(guān)案例的理賠驗證，其權(quán)威性及公信力得到了業(yè)界一定程度上的認可?；诖?，公正客觀地評估海上突發(fā)油污事故所造成的損失對于保護海洋生態(tài)健康無疑具有重要意義。[5]

（二）鑒定人員素質(zhì)參差不齊

海洋漁業(yè)環(huán)境損害適用領(lǐng)域較窄，目前專職鑒定人員較少，鑒定人員素質(zhì)參差不齊。以福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心為例，工作人員全是兼職，并非全職人員，其編制在福建省水產(chǎn)研究所。由于從事司法鑒定工作并非其主業(yè)，只是“副業(yè)”，相關(guān)人員責任心并不強，在激勵機制有限的情況下，其開展鑒定工作的積極性受到極大影響，這將對鑒定質(zhì)量造成較大影響。以“安娜”輪案件為例，福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心出具的司法鑒定意見書存在較多不足。如對盛豐養(yǎng)殖場進行了養(yǎng)殖設(shè)施損失的鑒定，但卻沒有對3戶合伙養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖設(shè)施損失進行鑒定；均養(yǎng)殖鮑魚苗的2個不同采樣點，只有1個采樣點統(tǒng)計了鮑魚苗的損失。這也在一定程度上影響到鑒定的質(zhì)量和效果。[6]從中可以看出，官方鑒定機構(gòu)出具的鑒定報告尚存在著一些不足。

（三）海洋漁業(yè)鑒定成本過高

海洋生態(tài)環(huán)境鑒定成本高已成為制約我國海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的障礙之一。以“安娜”輪案件為例，海洋漁業(yè)的鑒定費用高達60萬元，海洋生態(tài)環(huán)境損失鑒定費用也不少于這個金額。鑒于財政經(jīng)費有限，羅源縣政府沒有對海洋生態(tài)損失進行鑒定，致使恢復(fù)海洋生態(tài)措施費用得不到保障，海洋生態(tài)損害恢復(fù)成為一句空話。再如2011年發(fā)生于云南的鉻渣污染，生態(tài)環(huán)境損害鑒定費用竟然高達700萬元，致使該案原告的訴訟活動戛然而止。[7]“塔斯曼海”輪溢油案的鑒定調(diào)查評估費用也高達245.23萬元。[8]由于鑒定費用高昂，外加保險公司賠付能力受限，福建省海洋與漁業(yè)局認為海洋生態(tài)損害索賠基本無法成功，最終放棄了向責任人提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，致使國家遭受重大損失而無法得到賠償和修復(fù)。

（四）對海洋環(huán)境容量損失鑒定意見不一

近年來對于海洋環(huán)境容量損失的索賠，司法裁判并不一致。有的案件認可海洋環(huán)境容量損失，有的并不認可。關(guān)于海洋環(huán)境容量損失，學(xué)界討論已頗多。海洋環(huán)境容量又指海洋納污能力，是指在不造成海洋環(huán)境不可承受影響的前提下，海洋環(huán)境所能容納某物質(zhì)的能力。[9]從這一概念可以看出，當船舶溢油泄漏入海對海洋造成污染，海洋環(huán)境容量損失是客觀存在的。如2002年“塔斯曼海”輪溢油污染案中，天津海事法院認為海洋環(huán)境容量是一種客觀存在，因此對此項費用予以認可，在“金盛”輪與“金玫瑰”輪碰撞溢油案中對海洋環(huán)境容量同樣予以認可[10]；而2005年“阿提哥”輪溢油污染案中，大連海事法院并未予以認可，其理由一是“阿提哥”輪適用于《1992年油污損害民事責任公約》[11]（簡稱1992 CLC），我國是1992 CLC的締約國，根據(jù)1992 CLC，污染損害僅指已經(jīng)采取或者將要采取的恢復(fù)海洋生態(tài)措施的費用，并不包括海洋環(huán)境容量損失；二是認為海洋環(huán)境容量損失的計算系通過推算得出，如有的研究機構(gòu)會通過建立溢油事故對海洋環(huán)境容量損失的評估模型估算出，[12]有的從司法角度對海洋環(huán)境容量量化進行了分析，[13]還有的從技術(shù)角度如價值量化方法來進行計算。[14]

三、海洋環(huán)境損害鑒定完善建議

（一）引入市場化競爭機制

從我國海洋環(huán)境損害鑒定現(xiàn)狀可以看出，當前海洋環(huán)境損害鑒定存在著鑒定機構(gòu)專職化不足、官方認可的鑒定機構(gòu)較少、相關(guān)人員鑒定工作積極性不高等問題。隨著我國司法鑒定機構(gòu)改革的推進，我國的司法鑒定管理項目只限于“法醫(yī)類、物證類、聲像資料和電子數(shù)據(jù)類、環(huán)境損害”四大類，2020年還開展了此類機構(gòu)的清理整頓工作。而公估公司雖然數(shù)量多，但魚龍混雜，并且各為其主，其公正性和公信力不夠。解決上述問題需要引入市場化機制，提高海洋環(huán)境損害鑒定準入門檻，設(shè)立國家統(tǒng)一準入資質(zhì)標準。官方司法鑒定機構(gòu)需要進一步理順管理機制，設(shè)立專職專業(yè)的鑒定隊伍，增加激勵機制。近年來，司法部也在努力推進這項工作，對《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》進行修訂，但至今未正式公布修訂稿，其中有關(guān)編制、公告司法鑒定人和司法鑒定機構(gòu)名冊的具體程序、內(nèi)容和格式等一直沒有正式出臺。

（二）提高鑒定報告質(zhì)量

鑒定質(zhì)量不高的主要原因在于鑒定工作人員的工作能力水平有限及責任心不強。由于存在專業(yè)壁壘，只要是從事相關(guān)專業(yè)的人員通常都被認為具有相應(yīng)的專業(yè)能力，如從事海洋生態(tài)損害鑒定的、從事漁業(yè)資源損害鑒定的，具有較強的專業(yè)性和特殊性，[15]因此，相關(guān)機構(gòu)出具的鑒定報告都會被接受，尤其是官方司法鑒定機構(gòu)出具的。這就需要建立對鑒定機構(gòu)開展鑒定工作、出具報告的監(jiān)督機制。如在司法局設(shè)立鑒定管理委員會，鑒定管理委員會委員應(yīng)由省級權(quán)威專家組成，對已經(jīng)備案的司法鑒定機構(gòu)出具的鑒定報告進行復(fù)核，保證鑒定報告的質(zhì)量。另外需要加強鑒定人員資質(zhì)管理，提高鑒定人員準入門檻。對于取得鑒定資質(zhì)的人員進行動態(tài)管理，引入退出機制，如對于雖取得鑒定人員資質(zhì)但多年未開展鑒定工作的應(yīng)予以清理。

（三）降低鑒定成本

鑒定成本過高直接影響了訴訟進程。以“安娜”輪為例，案涉水產(chǎn)養(yǎng)殖損失的鑒定費用高達60萬元，水產(chǎn)養(yǎng)殖戶根本無力負擔這筆費用，導(dǎo)致此案一度出現(xiàn)養(yǎng)殖戶到羅源縣人民政府、福州市人民政府甚至福建省人民政府靜坐的群體性事件。羅源縣人民政府不得已在財政吃緊的情況下墊付了這筆費用。因此，如何降低鑒定成本亟待考慮。一方面，維護海洋生態(tài)安全本身具有公益性，過高收費無法體現(xiàn)其公益性；另一方面，需加大財政補貼力度，保證鑒定機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)以及鑒定工作人員的合理收入。

四、結(jié)語

海洋環(huán)境損害鑒定存在的問題由來已久，對于海洋環(huán)境損害鑒定機制的完善并非一朝一夕之事，需要從制度設(shè)計、機制管理、人員配備、市場機制的引入、技術(shù)革新等各個方面開展研究。當前《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算辦法》（GB/T 21678—2018）[16]、《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》（GB T 34546.2—2017）、《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》（2020年修訂版）均已發(fā)布，有利于提高海洋漁業(yè)資源損失、海洋生態(tài)損失等鑒定的科學(xué)性以及社會認可度，從而進一步保障油污受害人及各方的利益。