海事遠程在線行政執(zhí)法檢查合法性分析及建議

王中強，陳 沛（董家口海事局，山東 青島 250014）

一、前言

新冠肺炎疫情發(fā)生后，為確保海事監(jiān)管和服務正常有序，2020年2月，交通運輸部海事局印發(fā)《關于做好疫情防控期間海事監(jiān)管工作的通知》，要求各級海事管理機構探索對船舶遠程核查，同時部署研究對外國籍船舶開展遠程港口國監(jiān)督檢查，并向國際海事組織提交多份提案，推動東京備忘錄組織以通函形式通過了《遠程港口國監(jiān)督檢查指南》（2021年4月1日實施）。多地海事管理機構也在總結借鑒行業(yè)經(jīng)驗的基礎上，不斷探索實施了遠程船舶安全監(jiān)督檢查、遠程航運公司體系審核、遠程事故調(diào)查等措施，出現(xiàn)了“云登輪”“互聯(lián)網(wǎng)+海事監(jiān)管”等多個代表性監(jiān)管品牌。不難發(fā)現(xiàn)，以不登輪、不接觸為基本特點的遠程在線行政執(zhí)法檢查（以下簡稱“遠程檢查”）是各類海事遠程監(jiān)管措施的主要方式。

二、遠程檢查概述

遠程檢查概括來講是指海事執(zhí)法人員基于船舶和岸基通信設施，通過即時通信軟件工具（如微信、釘釘、TeamViewer等）或電子郵箱等，與船員或公司人員在線溝通，通過網(wǎng)絡途徑傳遞檢查要素載體，實施行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，出具執(zhí)法文書并根據(jù)情況采取后續(xù)滯留、行政調(diào)查等措施的執(zhí)法方式。遠程檢查的形式目前沒有統(tǒng)一規(guī)范，表現(xiàn)形式多樣，歸納起來主要有兩種：第一種是執(zhí)法人員與被檢查對象視頻連線，全程按照現(xiàn)場執(zhí)法的流程開展遠程檢查，期間執(zhí)法文書、證據(jù)等以拍照或掃描等形式通過電子郵箱或通信軟件收集或送達。第二種是執(zhí)法人員不與被檢查對象視頻連線，僅通過通信軟件、電子郵箱等出示執(zhí)法證件照片，并通過電子郵箱或通信軟件溝通查看需檢查內(nèi)容，執(zhí)法文書、證據(jù)等同樣以拍照或掃描等形式通過電子郵箱或通信軟件收集或送達。

三、具體行政行為合法性構成要件

《行政訴訟法》第六條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查?！辈⒃诘诹艞l、第七十條、第七十二條至第七十八條，針對不同情況給出不同的處理方式，可見對行政行為的合法性審查是全面審查，包括具體行政行為和抽象行政行為的合法性審查。具體行政行為是指行政機關行使行政權力，對特定的公民、法人和其他組織作出的有關其權利義務的單方行為，顯然遠程檢查屬于具體行政行為，故本文只從具體行政行為層面討論遠程檢查的合法性。

針對行政行為的合法性要件構成，目前主流學說為“五分法”：（1）作出行政行為的主體應當合法；（2）行政主體應當具有法定職權；（3）行政行為的內(nèi)容應當合法、合理；（4）行政行為應當符合法定程序；（5）行政行為的形式應當合法。此外，行政主體和法定職權也可以合二為一，余凌云則總結為“四要件說”，即主體、內(nèi)容、程序、形式合法[1]：主要包括行為主體資格是否具備、事實認定是否真實、證據(jù)是否充分、法律適用是否準確、行政程序是否正當、行政結果是否適當?shù)取?/p>

四、遠程檢查合法性審查及常見問題

（一）主體合法性審查

主體合法即看行政主體是否具有管轄權和是否具有決定權，指法律所明確規(guī)定的行政主體具有法定行政職權，且行政主體必須在法定的職權范圍內(nèi)作出行政行為。海事管理機構進行遠程檢查，在行政主體層面本質(zhì)上和現(xiàn)場執(zhí)法檢查并無二致，均是履行法定監(jiān)督職責，且目前相關法律法規(guī)并沒有限制檢查方式，故在行政主體方面遠程檢查是具備合法性要素的。

但我們?nèi)孕枳⒁?，一是遠程檢查的范圍不能超出法定現(xiàn)場監(jiān)督的范圍，也不能超出事務管轄權和層級管轄權的范圍；二是鑒于遠程檢查方式的靈活性，部分船舶要求在錨地或者進港前進行檢查，或者在開航后就部分缺陷要求復查并給予復查標注，這就必須注意地域管轄權問題，不能超出我國管轄水域的范圍和實施檢查的海事管理機構的管轄范圍。

（二）內(nèi)容合法性審查

內(nèi)容合法即適用條件和處理結果合法，包括：事實認定是否真實、證據(jù)是否充分、法律適用是否準確。顯而易見，遠程檢查和現(xiàn)場檢查就事實認定是否真實、法律適用是否準確而言并沒有因檢查形式的變化而產(chǎn)生變化，但是，就證據(jù)是否充分方面，遠程檢查和現(xiàn)場檢查存在一定區(qū)別。[2]

1. 證據(jù)的取得方式和形式有所不同

《行政訴訟法》中列明的證據(jù)法定類型有8種，分別是書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見和勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄，每種類型均有不同的證據(jù)要求。如前文所述，遠程檢查中執(zhí)法文書、證據(jù)等以拍照或掃描等形式，通過電子郵箱、通信軟件等收集或送達，而現(xiàn)場檢查一般由當事人直接提供或執(zhí)法人員直接收集，故遠程檢查和現(xiàn)場檢查中關于證據(jù)的最大區(qū)別是遠程檢查收集的證據(jù)全部是照片或掃描件，最終保存的是復印件的照片或掃描件的打印件。那么遠程檢查情況下，是否因為收集的證據(jù)均為照片打印件或者掃描打印件而變成了視聽資料或者電子數(shù)據(jù)呢？其實不然，對證據(jù)按照不同的標準加以區(qū)分，其目的在于研究不同類別證據(jù)在證明力和證據(jù)力上的特點，以及運用各類證據(jù)的規(guī)則和客觀規(guī)律，證據(jù)種類與證明效力之間并沒有直接的邏輯關系，從《海事行政執(zhí)法證據(jù)管理規(guī)定》對于各類證據(jù)的定義可以看出，證據(jù)分類主要是以其待證事實的原始表現(xiàn)形式進行劃分的，如“書證是指以書面形式存在且記載的內(nèi)容與案件事實具有證明關系的材料”，故本文認為，遠程檢查中相關證據(jù)雖然經(jīng)多次復印、拍照、傳遞，但其證據(jù)類型沒有變化，變化的是相同證據(jù)種類的具體表現(xiàn)形式，因為復印件、掃描件在法定收集制作要求上均與原件有所不同，具體來看主要增加了反復注明證據(jù)來源、取得時間、簽字確認的環(huán)節(jié)。

2. 證據(jù)的效力有所不同

因遠程檢查收集相關證據(jù)多為復印件或掃描件，故較現(xiàn)場檢查證據(jù)多為原件、原物而言，其收集的證據(jù)效力等級相對較低，且證據(jù)經(jīng)多次拍照、復印、傳遞，很容易出現(xiàn)不清晰、無法辨認、人為改動等影響證據(jù)效力的情況。證據(jù)效力的審查主要從合法性、真實性、關聯(lián)性3個方面開展。

其中，證據(jù)的合法性審查主要包括：（1）證據(jù)是否符合法定形式；（2）證據(jù)的取得是否符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的要求；（3）是否有影響證據(jù)效力的其他違法情形。具體主要看取證主體是否合法、取證程序是否合法、證據(jù)是否為法定形式，其中取證主體和證據(jù)的法定形式前文已作介紹，取證程序方面主要考慮取證手段、取證時限以及取證順序等程序性要求。遠程執(zhí)法因其自身特點，容易出現(xiàn)被檢查人陳述、申辯的權利得不到保障，在被檢查人確定同意開展遠程檢查前通過郵箱等收集部分證據(jù)，遠程檢查結束后執(zhí)法人員單獨向被檢查人進行補充調(diào)查等影響證據(jù)合法性的問題。故在遠程檢查時，應當嚴格遵守證據(jù)收集的合法程序和順序，在雙方同意開展遠程檢查后，在告知并充分保障當事人合法權益的基礎上，尤其要明示可以隨時表達陳述申辯意見的有效渠道，通過雙方協(xié)商認可的渠道傳遞收集證據(jù)。檢查結束后需要補充調(diào)查的，應再次啟動遠程檢查，而不應隨意聯(lián)系補充收集證據(jù)。在避免出現(xiàn)以上問題的基礎上，遠程檢查收集的證據(jù)具備合法性。證據(jù)的真實性審查，主要包括：（1）證據(jù)形成的原因；（2）發(fā)現(xiàn)證據(jù)時的客觀環(huán)境；（3）證據(jù)是否為原件、原物或復制件、復制品與原件、原物是否相符；（4）提供證據(jù)的人或者證人與當事人是否具有利害關系；（5）影響證據(jù)真實性的其他因素。（1）（2）（4）（5）主要考慮的是證據(jù)的客觀屬性、效力層級等，不受遠程檢查、現(xiàn)場檢查的形式影響，（3）是遠程檢查和現(xiàn)場檢查的主要區(qū)別，主要考慮能否確定證據(jù)來源和真實性，否則很可能不被采信或被被檢查人予以否認。故在遠程檢查中，要讓相對人將相關證據(jù)按照法定形式制作后傳遞，海事工作人員再制作、保存，如證書或文書復印件，由被檢查人復印后標注“與原件一致”、證據(jù)來源，簽字或蓋章并注明日期后，拍照或掃描發(fā)給執(zhí)法人員打印、制作并歸檔。涉及關鍵證據(jù)的，要重點保存證據(jù)的來源途徑證明，因遠程檢查主要依托通信軟件、電子郵箱收集證據(jù)，本文認為執(zhí)法人員應當參考《最高人民法院關于修改<關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定>的決定》關于電子數(shù)據(jù)的要求，將聊天記錄、電子郵箱郵件發(fā)送記錄等通過打印、導出等進行固定，且一定要保存原始記錄，不得修改。理論上，證據(jù)的關聯(lián)性審查在遠程檢查和現(xiàn)場檢查中并無不同，但因遠程檢查收集證據(jù)的形式和效力不同，可能存在因無法與原件、原物核對的復制件或者復制品而不能單獨作為定案依據(jù)的情況，故遠程檢查中要更加注重收集多種證據(jù)，避免出現(xiàn)孤證，剔除無關證據(jù)，辨明矛盾證據(jù)，保證證據(jù)之間互相印證，形成完整的證據(jù)鏈。

（三）程序合法性審查

我國沒有統(tǒng)一的行政程序法，對行政程序的具體要求散見于行政實體法或某些程序性原則中。《交通運輸行政執(zhí)法程序》對部分環(huán)節(jié)做了比較詳細的規(guī)定，概括來講行政執(zhí)法程序是行政行為內(nèi)容在時間和空間的展開，主要有步驟、順序、形式、期限等基本要素，包括步驟不能增減、順序不能顛倒、形式要合法完備、遵守法定期限、保障權利與救濟、回避等。從當前遠程檢查的開展情況看，理論上通過視頻連線完全可以實現(xiàn)以上要求。但我們還應注意以下問題：

1. 被檢查人有權拒絕開展遠程檢查

根據(jù)新修訂的《海上交通安全法》（以下簡稱新《海安法》）：“海事管理機構依法履行監(jiān)督檢查職責，有關單位、個人應當予以配合，不得拒絕、阻礙依法實施的監(jiān)督檢查。”但是法律并沒有要求船舶或相關單位安裝或配備適合遠程檢查的裝備或者設施，根據(jù)行政法相關原則：沒有立法性規(guī)定的授權，行政機關不得作出不利行政，即剝奪相對人權利、課以義務的行政行為，故被檢查人以不具備檢查條件為由拒絕開展遠程檢查是不違反法律規(guī)定的。《遠程港口國監(jiān)督檢查指南》也明確：“船舶不能被強制要求參加遠程檢查。開展遠程檢查必須是在船舶和我們海事管理機構共同同意的基礎上才能進行?！钡牵绻Ｊ鹿芾頇C構提供了相關設備并告知操作方法步驟等，充分遵守行政執(zhí)法程序規(guī)定，被檢查人應該配合實施遠程監(jiān)督檢查。

2. 行政執(zhí)法必須兩人執(zhí)法，亮明身份

新《海安法》規(guī)定：“海事管理機構工作人員執(zhí)行公務時，應當按照規(guī)定著裝，佩戴職銜標志，出示執(zhí)法證件，并自覺接受監(jiān)督?！惫蔬h程檢查中人員資質(zhì)的標準和現(xiàn)場檢查人員必須一致，且執(zhí)法人員必須視頻與被檢查人進行連線，說明目的、告知權利、亮明身份，并保證被檢查人能夠核對執(zhí)法證件與執(zhí)法人員是否相符，同時保障被檢查人主張回避等權利。故前文所述的執(zhí)法人員僅通過微信等將執(zhí)法證件發(fā)送給被檢查人而不給予核對權利的做法是不妥的。

3. 按照相關要求送達執(zhí)法文書

遠程檢查無法直接送達文書，而是采取電子郵箱、微信等進行電子送達，根據(jù)《交通行政執(zhí)法程序規(guī)定》：“經(jīng)受送達人同意，可以采用傳真、電子郵件、移動通信等能夠確認其即時收悉的特定系統(tǒng)作為送達媒介電子送達執(zhí)法文書，但行政處罰決定書、行政強制措施決定書、行政強制執(zhí)行決定書除外。受送達人同意采用電子方式送達的，應當在送達地址確認書中予以確認?！惫蔬h程執(zhí)法中，在送達執(zhí)法文書時要征得受送達人同意，并明確送達地址，相關協(xié)商過程要通過制作確認書或截圖等予以證據(jù)支撐。

4. 嚴格執(zhí)行全過程執(zhí)法記錄

基于遠程檢查的特點，進行執(zhí)法過程全程錄音錄像尤其必要，可以全面還原執(zhí)法過程，必要時能判定爭議，且錄音錄像本身也是重要的行政執(zhí)法證據(jù)之一，要嚴格按照規(guī)定錄音錄像并妥善保存，避免對執(zhí)法錄音錄像進行編輯導致無法辨識真?zhèn)?、還原事實。

（四）形式合法性審查

形式合法主要指具體行政行為是否符合法定形式，新《海安法》第八十九條第一款規(guī)定：“海事管理機構實施監(jiān)督檢查可以采取登船檢查、查驗證書、現(xiàn)場檢查、詢問有關人員、電子監(jiān)控等方式”，從字面意思來看，并沒有直接包含遠程檢查，但近年來科技信息技術快速發(fā)展，形成了廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎設施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟社會發(fā)展新形態(tài)，《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》（國發(fā)〔2015〕40號）、《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18號）相繼印發(fā)，要求行政管理部門探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管精準化、智能化水平，在交警非現(xiàn)場執(zhí)法、城管非接觸執(zhí)法、海事港口國監(jiān)督遠程復查等領域均進行了有益的探索和創(chuàng)新，結合遠程檢查的特點，本文認為遠程檢查只是改變了海事監(jiān)督檢查形式，而沒有創(chuàng)設監(jiān)督檢查方式，在遠程檢查中往往綜合運用查驗證書、詢問有關人員，并可以與電子監(jiān)控等做好結合，是登輪檢查、現(xiàn)場檢查的一種拓展和有效替代。

五、遠程檢查規(guī)范性建議

綜上，遠程檢查理論上具備了具體行政行為的合法性構成要件，但在實際工作依然存在很多需要探討和注意的問題，建議從以下方面規(guī)范和發(fā)展遠程檢查：

（一）從法律規(guī)范層面明確遠程檢查合法性

以新《海安法》實施為契機，借鑒《行政處罰法》第四十一條關于非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定的經(jīng)驗，在司法解釋、配套法律法規(guī)修訂時，充分考慮遠程檢查的發(fā)展和現(xiàn)實需要，在法律層面對其合法性予以明確并進行嚴格規(guī)范。

（二）從制度設計層面明確遠程檢查作用

在優(yōu)化豐富海事監(jiān)督檢查方式方法層面，將遠程檢查作為常態(tài)化監(jiān)督檢查方式之一，配合海事信用管理要求，客觀評估科技信息技術發(fā)展水平，進而明確遠程檢查的適用范圍，按照分類分級分步的原則，逐步試點推廣遠程檢查。

（三）從實際操作層面制定遠程檢查配套制度

盡快制定遠程檢查配套的規(guī)章制度，進一步明確選取檢查對象、溝通準備、實施流程、缺陷或問題判斷及處置、報告簽發(fā)、問題跟蹤整改、工作記錄及保存等要求，編制具體的規(guī)范流程或操作指南，制定必要的標準化執(zhí)法文書模版，確保合法、合理開展遠程檢查。

（四）從未來發(fā)展角度加強技術力量和科技人才儲備

借鑒電子政務經(jīng)驗，推進行政執(zhí)法領域中電子簽名的應用和研究，開展電子檔案管理系統(tǒng)開發(fā)，實現(xiàn)執(zhí)法證據(jù)的自動確認和保存，以自助獲取或推送電子執(zhí)法文書作為紙質(zhì)執(zhí)法文書的補充或替代。要積極培養(yǎng)既懂海事業(yè)務又有互聯(lián)網(wǎng)思維和知識的復合性人才，探索建立有效的人才培養(yǎng)模式，促進海事管理與科技信息技術應用的融合，推動海事執(zhí)法現(xiàn)代化水平不斷提升。