關(guān)于加強(qiáng)船舶污染物接收能力監(jiān)管的思考

宋朋飛，韓俊松，陳益春，劉 奡，董祥武（遼寧海事局，遼寧 大連 116001）

一、我國港口船舶污染物接收現(xiàn)狀

船舶污染物接收情況在全國各地基本類似，各港口殘油、油泥和含油污水接收設(shè)施較為完善，但有毒液體洗艙水、生活污水、消耗臭氧物質(zhì)和廢氣清洗產(chǎn)生的殘余物、固體散裝貨物殘余物等其他污染物接收效果不理想[1]。2019年1月至2021年11月，國際海事組織共接到船舶對污染物接收設(shè)施不足的投訴報告292起，其中對我國的投訴有49起，占比約16.8%，投訴涉及青島、大連、寧波、上海等多個國際貿(mào)易大港，這一數(shù)據(jù)也反映出我國港口船舶污染物接收能力存在不足的問題[2]。

二、法律法規(guī)關(guān)于港口義務(wù)和監(jiān)管職責(zé)的要求

（一）港口船舶污染物接收設(shè)施配置的義務(wù)主體

根據(jù)我國有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，配備足夠的船舶污染物接收設(shè)施是港口、碼頭等單位的法定義務(wù)?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海環(huán)法》）第六十九條規(guī)定港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠必須按照有關(guān)規(guī)定備有足夠的用于處理船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施，并使該設(shè)施處于良好狀態(tài)?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》（簡稱《防污條例》）《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》也有類似的規(guī)定。

目前，我國很多沿海港口、碼頭不具備船舶污染物接收能力，港口、碼頭通過與船舶污染物接收單位簽訂委托協(xié)議將接收業(yè)務(wù)委托給船舶污染物接收單位。法律并未禁止這一做法，這種做法可以視為港口、碼頭履行船舶污染物接收義務(wù)的一種方式。作為船舶污染物接收義務(wù)主體的港口、碼頭應(yīng)當(dāng)對其委托的船舶污染物接收單位進(jìn)行把關(guān)，確保船舶污染物接收單位具備充足的接收能力。

（二）各有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，生態(tài)環(huán)境部門、交通運(yùn)輸部門和海事部門應(yīng)在船舶污染物接收設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營的不同階段從不同角度進(jìn)行監(jiān)管。

在規(guī)劃、建設(shè)階段，《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定，建設(shè)港口、碼頭應(yīng)當(dāng)設(shè)置與其吞吐能力和貨物種類相適應(yīng)的防污設(shè)施?，F(xiàn)有港口、碼頭未達(dá)到前兩款規(guī)定要求的，由環(huán)境保護(hù)主管部門會同港口、碼頭主管部門責(zé)令其限期設(shè)置或者配備。因此，生態(tài)環(huán)境部門對船舶污染物接收設(shè)施的建設(shè)與配備有監(jiān)管職責(zé)。

在港口、碼頭工程竣工、驗(yàn)收環(huán)節(jié)，交通運(yùn)輸部門驗(yàn)收港口、碼頭配備防治船舶污染的設(shè)備設(shè)施，驗(yàn)收的內(nèi)容應(yīng)包括：船舶污染物接收設(shè)施；船舶污染物監(jiān)視設(shè)施；船舶污染應(yīng)急設(shè)備、器材。

在港口、碼頭運(yùn)營期間，港口、碼頭為到港船舶提供接收污染物的服務(wù)是港口經(jīng)營服務(wù)的一部分?！陡劭诮?jīng)營管理規(guī)定》要求港口經(jīng)營人落實(shí)船舶污染物接收設(shè)施配置責(zé)任，不得拒絕接收船舶送交的垃圾、生活污水、含油污水。交通運(yùn)輸部門是港口經(jīng)營行為的主管部門，應(yīng)對港口、碼頭是否配備接收設(shè)施，并提供接收服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

《海環(huán)法》和《防污條例》要求海事部門對港口、碼頭的船舶污染物接收設(shè)施的配備及運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)管。這種監(jiān)管實(shí)際上是船舶污染防治監(jiān)管的一部分，船舶污染物是否合法排放，必然涉及到岸基的一側(cè)，即港口、碼頭是否為船舶提供充足的接收設(shè)施?！逗Ｊ聶?quán)責(zé)清單》中也明確了海事部門的此項(xiàng)權(quán)責(zé)，即：檢查港口、碼頭是否配備與其裝卸貨物種類和吞吐能力相適應(yīng)的船舶污染物接收設(shè)施，或是否有其他替代措施滿足在港船舶的排放需求。

三、港口船舶污染物接收能力管理中存在的問題分析

（一）港口、碼頭污染物接收能力不足

雖然法律、法規(guī)要求港口、碼頭配備與其裝卸貨物種類和吞吐能力相適應(yīng)的船舶污染物接收設(shè)施，但港口、碼頭在船舶污染物接收設(shè)施方面的規(guī)劃、建設(shè)和實(shí)際運(yùn)營是脫節(jié)的，有些港口、碼頭在建設(shè)階段配備了船舶污染物接收設(shè)施，但在運(yùn)營階段并未投入使用。很多港口、碼頭采用與船舶污染物接收單位簽訂委托協(xié)議的方式達(dá)到配備接收設(shè)施的要求，但委托的單位的實(shí)際接收能力不足。例如，全國絕大部分港口并不具備固體散貨洗艙水接收能力，在實(shí)際操作中也基本沒有對固體散貨洗艙水進(jìn)行接收。國際防止船舶造成污染公約（MARPOL公約）附則V和國家標(biāo)準(zhǔn)《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》要求不含危害海洋環(huán)境物質(zhì)的固體散貨洗艙水應(yīng)在距領(lǐng)?；€12海里外排放。在中國沿海航行的船舶往往在無法允許排放的海域全部排出這些洗艙水，而排放海域距領(lǐng)?；€不足12海里就屬于違規(guī)排放。客觀地說，港口沒有接收船舶固體散貨洗艙水能力是導(dǎo)致此類違法排放的重要原因。此外，很多港口、碼頭在船舶有毒有害物質(zhì)洗艙水、船舶生活污水的接收設(shè)施配備方面也存在不同程度的不足，這些都給航運(yùn)公司和船舶造成了很大的困擾。

（二）船舶污染物處置能力不足

現(xiàn)在很多港口、碼頭不具備船舶污染物預(yù)處理能力。例如，由于港口、碼頭不具備船舶含油污水預(yù)處理能力，船舶污染物接收單位只能將接收的含油污水留在船上或排到臨時儲存罐中，這直接影響了船舶污染物接收能力。由于本地缺少含油污水處理設(shè)施，大量船舶含油污水需要轉(zhuǎn)移到外地處理，含油污水運(yùn)輸產(chǎn)生的費(fèi)用會轉(zhuǎn)嫁到接收費(fèi)用上，這極大地增加了船舶污染物接收成本?，F(xiàn)在含污油水的接收費(fèi)用在全國各地的差異很大，價格從每噸50元到每噸700-800元不等，高昂的處置費(fèi)用也嚴(yán)重打擊了船舶合法排放污染物的積極性，給航運(yùn)公司增加了負(fù)擔(dān)，影響了航運(yùn)營商環(huán)境[3]。此外，船舶污染物的異地轉(zhuǎn)運(yùn)也增加了監(jiān)管的難度，導(dǎo)致污染物非法排放的風(fēng)險上升。

四、加強(qiáng)港口船舶污染物接收能力監(jiān)管的建議

（一）加強(qiáng)對船舶污染物接收設(shè)施的監(jiān)管

1. 要求港口、碼頭公布船舶污染物接收設(shè)施配備情況，包括自有的船舶污染物接收設(shè)施的配備情況或委托船舶污染物接收單位的設(shè)施配備情況，讓航運(yùn)公司與船舶充分了解其停泊和作業(yè)碼頭的接收能力，避免由于船舶與港口和碼頭溝通不暢導(dǎo)致船舶污染物無處排放。

2. 海事部門對船舶污染物接收設(shè)施配備情況及運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)管，包括港口自有接收設(shè)施的配備和使用情況；接收船舶污染物種類和接收數(shù)量能否滿足到港船舶需求；船舶污染物接收后是否進(jìn)行了合法的轉(zhuǎn)運(yùn)和處置；船舶水污染物監(jiān)管聯(lián)單和危廢聯(lián)單是否正常運(yùn)行等事項(xiàng)。

3. 通過信息通報和聯(lián)合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門對船舶污染物接收能力的全鏈條閉環(huán)式監(jiān)管[4]。在港口、碼頭建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、環(huán)境評價、建設(shè)、竣工驗(yàn)收以及營運(yùn)期間的各環(huán)節(jié)，各部門協(xié)同合作，堵住監(jiān)管漏洞，使船舶污染物接收設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營使用不脫節(jié)，真正發(fā)揮作用。

（二）積極推動建設(shè)本地船舶污染物處置設(shè)施

船舶污染物的處置能力直接影響到船舶污染物的接收能力，建議配備本地船舶污染物處理設(shè)施能極大降低二次污染的風(fēng)險和船舶排放污染物成本，提高船舶合規(guī)排放污染物的積極性?？紤]到新建處理廠資金投入較大，可以在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)引入民營資本，鼓勵私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，積極推動現(xiàn)有污水處理廠通過新增處理設(shè)備，打通船舶污染物處理渠道，提高船舶污染物本地處理能力，解決本地船舶污染物處理能力不足的問題。

（三）適時修訂相關(guān)法律法規(guī)

現(xiàn)有法律體系雖明確了港口、碼頭配備船舶污染物接收設(shè)施的義務(wù)，但在具體條款中，沒有明確港口、碼頭必須有效運(yùn)行配備的污染物接收設(shè)施，上述內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)修訂中進(jìn)一步明確。目前船舶污染物接收能力的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍然是交通運(yùn)輸行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏強(qiáng)制性，未來應(yīng)推動將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)升級為強(qiáng)制性的國家標(biāo)準(zhǔn)。

（四）不斷改革完善船舶污染物接收的運(yùn)行機(jī)制

近年來，在長江沿線以及上海黃浦江等區(qū)域，已推行船舶污染物免費(fèi)接收的機(jī)制[5]。這對于建立船舶污染防治長效機(jī)制具有重要意義。未來，建議探索支持這些做法的運(yùn)行機(jī)制，逐步將好的做法在全國推廣。

（五）不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段

在監(jiān)管方面，海事部門應(yīng)總結(jié)推廣先進(jìn)的管理手段，并在此基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，提高監(jiān)管水平和效率。例如，長江沿途城市使用電子聯(lián)單幫助各監(jiān)管部門獲取船舶污染物的接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置實(shí)時情況[6]；廣東海事局開發(fā)的“海事之眼”系統(tǒng)將海事信息和海事監(jiān)管事項(xiàng)整合在一起，能夠?qū)崿F(xiàn)對船舶污染物接收作業(yè)的遠(yuǎn)程監(jiān)管，以上做法極大提升了監(jiān)管效率。

五、結(jié)語

船舶污染物接收能力是衡量港口船舶污染防治能力的重要指標(biāo)。針對目前港口船舶污染物接收能力方面存在的問題，海事部門應(yīng)加強(qiáng)和完善對船舶污染物接收能力的監(jiān)管，與各監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法，共同督促港口、碼頭和船舶污染物接收單位履行船舶污染物接收義務(wù)，進(jìn)一步提升轄區(qū)船舶污染防治水平。