可持續(xù)發(fā)展視角下養(yǎng)老金制度改革
——基于瑞典的改革經(jīng)驗(yàn)與啟示

西南大學(xué) 朱琰

當(dāng)某國(guó)國(guó)內(nèi)60歲以上的人口數(shù)量超過總?cè)丝诘陌俜种?5歲以上人口數(shù)量超過百分之七時(shí)，根據(jù)聯(lián)合國(guó)的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)就可以認(rèn)定該國(guó)已經(jīng)步入了老齡化社會(huì)階段。在世衛(wèi)組織公布的《世界保健統(tǒng)計(jì)2016》數(shù)據(jù)顯示，瑞典國(guó)民的平均預(yù)期壽命排在世界前十位，壽命大約在82.4周歲。預(yù)期壽命的大幅度增加，使瑞典的經(jīng)濟(jì)、政治方面也受到一定影響，而最為關(guān)注的養(yǎng)老問題是瑞典在眾多問題中最為重要也是急于解決的問題之一。我國(guó)的老人人口預(yù)計(jì)在2050年將會(huì)達(dá)到4.37億，占人口總數(shù)16億的比重達(dá)到驚人的27.3%，遠(yuǎn)超瑞典的老齡化比例。對(duì)于我國(guó)目前的境況，養(yǎng)老問題同樣也是急亟待應(yīng)對(duì)的主要任務(wù)。養(yǎng)老金是人們進(jìn)入老年生活的一種保障，同樣它也是組成社會(huì)保障基金的一個(gè)重要分枝，對(duì)社保制度建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展均具有深遠(yuǎn)的影響。通過對(duì)瑞典養(yǎng)老金制度改革的深度探究，為我國(guó)養(yǎng)老信托體系的進(jìn)一步發(fā)展起到借鑒和引導(dǎo)的作用。

一、瑞典養(yǎng)老金制度改革的原因

瑞典政府于1994年針對(duì)養(yǎng)老金的現(xiàn)有制度進(jìn)行根本性的改革。

首先，原有養(yǎng)老金制度（ATP）的不公平。舊制度中的30年規(guī)則的設(shè)定對(duì)于瑞典的各階級(jí)是不公平的，這一規(guī)則的設(shè)定一方面不能充分刺激人們尋找有高報(bào)酬的工作，使得人們尋求有較高收入就業(yè)的動(dòng)機(jī)較弱。另一方面使達(dá)到退休年齡時(shí)收入較高的人比收入固定的人領(lǐng)取的退休金更多。

其次，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢和壽命的持續(xù)改善，從財(cái)政角度看，舊的固定收入體系是不能得到連續(xù)性發(fā)展。在20世紀(jì)70年代左右，瑞典的養(yǎng)老金支出占整個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障支出比例超過了60%。一方面是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的緩慢發(fā)展和福利支出的不斷增長(zhǎng)，促使瑞典經(jīng)濟(jì)發(fā)展背上承重的包袱。另一方面，由于醫(yī)療技術(shù)、生活方式和工作環(huán)境的改善，健康狀況得到了極大改善。正是由于平均壽命的增長(zhǎng)，人們對(duì)知識(shí)的學(xué)習(xí)，投入更多的時(shí)間，如學(xué)歷晉升，導(dǎo)致進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的年齡已經(jīng)超過正常進(jìn)入的年齡。

最后，依據(jù)瑞典統(tǒng)計(jì)局2017年發(fā)布的“1960-2016年瑞典人口撫養(yǎng)比及對(duì)2017年-2060年人口撫養(yǎng)比的預(yù)測(cè)”，2017年瑞典人口撫養(yǎng)比為75%，預(yù)計(jì)到2060年瑞典人口撫養(yǎng)比將達(dá)到92%。由此，老年人口撫養(yǎng)比的不斷攀升，導(dǎo)致財(cái)政問題也會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。

二、養(yǎng)老金制度改革歷程

瑞典于1913年在全國(guó)范圍內(nèi)建立了國(guó)家基本養(yǎng)老金制度。此制度是以基金制計(jì)劃為主干，以待遇確定式計(jì)劃為分支。但由于當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障水平較低，瑞典不得不提出《國(guó)民年金法案》，建立以稅收為基礎(chǔ)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金制度。新養(yǎng)老金制度的實(shí)施可以保障大部分的瑞典勞動(dòng)人口能平等地享受到養(yǎng)老金待遇，但其公平性仍有待提升。隨著養(yǎng)老金制度的進(jìn)一步完善，瑞典政府通過將養(yǎng)老金待遇變成自動(dòng)指數(shù)化的方法，完成養(yǎng)老金待遇跟消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)的關(guān)聯(lián)作用。

隨著高齡人的逐漸增多、經(jīng)濟(jì)得不到有效發(fā)展和失業(yè)率的攀升，養(yǎng)老金制度不得不與實(shí)際相適應(yīng)。20世紀(jì)60年代瑞典開始正式實(shí)行與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金制度（ATP），在探索中建立了通貨膨脹的調(diào)整方式。由于ATP養(yǎng)老金制度不能很好地適應(yīng)人口老齡化發(fā)展的需要，瑞典于1999年再一次提出養(yǎng)老金制度的改革新態(tài)勢(shì)。改革方向主要由“保障養(yǎng)老金、基金積累養(yǎng)老金、名義賬戶養(yǎng)老金”三部分組成。

作為最先引進(jìn)名義賬戶制的國(guó)家，瑞典改革的名義賬戶在制度配套措施銜接上十分完整，為解決新舊制度過渡過程中的問題，針對(duì)參保人群的出生年月作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，采取老、新、中三種政策。以1937年及以前出生年份的人員全部按照老制度相關(guān)政策執(zhí)行，1954年及其以后出生的按照新政策執(zhí)行，而處于1938—1953年這個(gè)時(shí)間段的按照養(yǎng)老金二十分之一的比例逐漸向新的方向過渡。同時(shí)，在瑞典的改革中參保者服兵役、照顧年幼的孩子、接受高等教育、生病、失業(yè)和殘疾都會(huì)得到國(guó)家提供的補(bǔ)償金。2003年瑞典制定了彈性退休制度，配套養(yǎng)老金獎(jiǎng)懲制度實(shí)施。勞動(dòng)者達(dá)到退休年齡可選擇延遲退休，每月給予0.7%比例的養(yǎng)老金作為獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于提前離開工作崗位的勞動(dòng)者，按照實(shí)際參保的月數(shù)每月扣減0.5%的養(yǎng)老金。同時(shí)為了延遲退休還增加了鼓勵(lì)政策，當(dāng)超過法定退休年齡的勞動(dòng)力，還愿意繼續(xù)留在市場(chǎng)的，給予稅收優(yōu)惠。

因人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，導(dǎo)致瑞典之前的現(xiàn)收現(xiàn)付的方式難以繼續(xù)實(shí)施。瑞典政府創(chuàng)新了名義賬戶的設(shè)置，在原有賬戶的基礎(chǔ)之上加入財(cái)政平衡機(jī)制。平衡機(jī)制的建立是根據(jù)參保人群終生繳費(fèi)與給付的中長(zhǎng)期精算測(cè)算兩者相結(jié)合下實(shí)施的。以制度資產(chǎn)與負(fù)債的“平衡率”為契機(jī)，當(dāng)這種有效平衡被破壞，則會(huì)改變?yōu)槊x賬戶的記賬利率，以此來控制過低水平的現(xiàn)象發(fā)生，最終實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡的資產(chǎn)負(fù)債。由此，這種財(cái)政平衡機(jī)制的設(shè)置不僅可以緩解人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)所引起的財(cái)政壓力問題，而且也能促使養(yǎng)老金制度的運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙協(xié)調(diào)發(fā)展。從保障制度的公平性和互助共濟(jì)的角度出發(fā)，瑞典實(shí)行的名義賬戶制對(duì)低收入群體建立了安全網(wǎng)，目的是幫助低收入群體老年時(shí)期不會(huì)陷入貧困的生活。瑞典政府通過系統(tǒng)的改革措施，較高程度體現(xiàn)了養(yǎng)老金制度的公平性。國(guó)家金融監(jiān)管局、國(guó)家稅務(wù)局等與養(yǎng)老金管理相關(guān)的職能部門聯(lián)合養(yǎng)老金管理局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作。這種專業(yè)化資金管理模式和運(yùn)營(yíng)方式，促使基金投資增值率和回報(bào)率大大提高。根據(jù)安聯(lián)集團(tuán)(Allianz)在2016年發(fā)布的數(shù)據(jù)，2005—2014瑞典的養(yǎng)老金投資收益率為6.5%-7%，居全世界前列。因此，瑞典對(duì)養(yǎng)老金制度改革實(shí)施還是取得較好的成果。

三、瑞典養(yǎng)老金制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

從改革開放以來，我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)和發(fā)展雖然取得較大的進(jìn)步。但距離2020年基本建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，人人享有基本生活保障”的戰(zhàn)略目標(biāo)還存在一定的差距。而我國(guó)采用的統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老金給付模式存在較多缺陷。因?yàn)槿狈?lì)措施，導(dǎo)致大部分職工越來越多地傾向于少工作、早退休，由此，不但加大了政府養(yǎng)老金收支平衡的壓力而且導(dǎo)致養(yǎng)老金需求缺口風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。

瑞典在養(yǎng)老金制度改革上在人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)下加入人口因素的指數(shù)化調(diào)整，瑞典在制度改革上主要從繳費(fèi)率和替代率水平兩部分做政策約束，待遇水平下降時(shí)，采取其他養(yǎng)老金項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)充。同時(shí)從單一的養(yǎng)老金模式逐漸向多層次養(yǎng)老金體系過渡，在充分實(shí)現(xiàn)多重風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的同時(shí)，保障不影響離退休人群原有的基本生活水平。因此，借鑒瑞典養(yǎng)老金改革經(jīng)驗(yàn)，建立具有中國(guó)特色的養(yǎng)老金制度。需要從以下幾個(gè)方面著手：

（一）設(shè)置養(yǎng)老金財(cái)務(wù)平衡機(jī)制

瑞典養(yǎng)老金制度在設(shè)計(jì)上有清晰合理的政策制定，制度供給較為完善。采用“自動(dòng)平衡機(jī)制”的設(shè)置，該機(jī)制主要將收入指數(shù)、管理費(fèi)用、年金除數(shù)、平衡指數(shù)等相關(guān)精算參數(shù)納入自動(dòng)平衡機(jī)制的設(shè)置，從而保證了養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)平衡，進(jìn)而確保瑞典養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)穩(wěn)定發(fā)展。由此，我國(guó)的養(yǎng)老金制度的改革要納入人口老齡化帶來的人口結(jié)構(gòu)調(diào)整和失業(yè)率等多種因素的影響，設(shè)置財(cái)務(wù)平衡機(jī)制，對(duì)我國(guó)解決支付缺口問題、保障養(yǎng)老金制度財(cái)務(wù)平衡等都具有重大意義。因此，要建立財(cái)務(wù)平衡機(jī)制，可采用短期機(jī)制和長(zhǎng)期機(jī)制的兩部分，確保財(cái)務(wù)的精算平衡和可持續(xù)發(fā)展。

（二）構(gòu)建多元化、專業(yè)化的養(yǎng)老金投資渠道

瑞典的養(yǎng)老金制度改革主要通過重新劃分政府、市場(chǎng)和個(gè)人三方的責(zé)任，旨在以增加更多的個(gè)人保障為主，由此逐步削弱政府的作用，以此借助更多的市場(chǎng)力量更好地促進(jìn)養(yǎng)老保障的實(shí)施。但伴隨我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)4+2+1模式的出現(xiàn)以及養(yǎng)老金個(gè)人賬戶運(yùn)行中依舊存在諸多問題，迫使我國(guó)需重建養(yǎng)老金制度。應(yīng)該從養(yǎng)老金制度上和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。要結(jié)合我國(guó)國(guó)情完善和健全養(yǎng)老金個(gè)人賬戶基金管理工作。從基金的投資使用、投資環(huán)境、金融市場(chǎng)等方面做好監(jiān)察，由國(guó)家機(jī)構(gòu)監(jiān)管，以防止賬戶制在運(yùn)行中存在資金管理、運(yùn)行的漏洞。選擇專業(yè)的基金團(tuán)隊(duì)來加強(qiáng)對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金做好投資運(yùn)營(yíng)，盡快實(shí)現(xiàn)增值、保值的目標(biāo)。另外，政府應(yīng)完善我國(guó)金融市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)外金融市場(chǎng)開放，拓寬我國(guó)基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)多元化市場(chǎng)發(fā)展。

（三）引入彈性退休制度

瑞典養(yǎng)老金制度改革后的40年里，瑞典人領(lǐng)取公共養(yǎng)老金的年齡下降，養(yǎng)老金領(lǐng)取者的預(yù)期壽命大幅增加。原則上，通過加強(qiáng)額外工作和養(yǎng)老金規(guī)模之間的聯(lián)系，獎(jiǎng)勵(lì)放棄提前退休的老年工人和達(dá)到法定年齡未退出勞動(dòng)力市場(chǎng)給予稅收優(yōu)惠，以此應(yīng)對(duì)人口老齡化引發(fā)的財(cái)政危機(jī)。彈性退休制度的實(shí)施不但便于人力資源的有效配置，還可減輕養(yǎng)老金的支付壓力，是退休制度改革過程中的不二之選。對(duì)于我國(guó)目前養(yǎng)老金支付的財(cái)政壓力和老齡化程度的不斷加深，應(yīng)當(dāng)充分引入彈性退休制度，在立足我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，在退休制度的頂層設(shè)計(jì)中合理安排勞動(dòng)力市場(chǎng)配套政策的制定。提高老年勞動(dòng)參與率，保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，借鑒瑞典給予老年勞動(dòng)者稅收優(yōu)惠和就業(yè)補(bǔ)貼，通過加大政策優(yōu)惠力度鼓勵(lì)職工繼續(xù)工作以此減少其選擇提前退休的行為。在不減少養(yǎng)老金支出的同時(shí)，還會(huì)相應(yīng)地增加部分養(yǎng)老金收入，以此達(dá)到緩解財(cái)政支付退休金的壓力目的。

總之，要理論結(jié)合實(shí)際，在立足本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，建立適用于中國(guó)本土化的特色的養(yǎng)老金制度，但是改革不可能一步到位，而應(yīng)該逐步進(jìn)行探索和改進(jìn)，將改革過程中的方方面面處理好，進(jìn)而逐步完善制度。