鄉(xiāng)村振興背景下關(guān)于土地整治工作的探討

徐洋

（平度市自然資源局，山東 平度 266700）

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得土地整治模式不斷更新，現(xiàn)如今，土地綜合整治的應(yīng)用十分廣泛，已經(jīng)成為踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。充分把握土地綜合整治工作的基本內(nèi)涵，協(xié)調(diào)各項(xiàng)要素，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，改善生態(tài)環(huán)境，可以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的生命力。然而，土地綜合整治工作的實(shí)施仍然存在一些不足之處，導(dǎo)致相關(guān)工作效果不理想，未能取得預(yù)期成效，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)。因此，需要積極扭轉(zhuǎn)陳舊思維，引入現(xiàn)代化信息技術(shù)，構(gòu)建完善的溝通機(jī)制和監(jiān)管體系，從而推動(dòng)土地綜合整治工作的穩(wěn)步高效開展，縮小城鄉(xiāng)差距，助力鄉(xiāng)村振興。

1 土地整治概念

農(nóng)村土地綜合整治是一個(gè)復(fù)雜的大工程，實(shí)際操作主要是以土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減為平臺(tái)，以行政村為基本單元整合各方資金，推進(jìn)整村連片田、水、路、林和村綜合整治為主要內(nèi)容的綜合治理行為。而開展土地綜合整治工作的根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為更好地解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對(duì)土地的需求，實(shí)施中就要采用各種法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，在一定約束條件下協(xié)同做好土地綜合整治涉及的土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等工作。

2 加快推進(jìn)農(nóng)村土地整治的意義

2.1 推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)步伐也不斷加快，而土地整治工作的大力發(fā)展，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展指明了新方向，并在做好鄉(xiāng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等工作中，促進(jìn)土地空間資源的差異性融合，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有機(jī)協(xié)調(diào)。

2.2 加快新農(nóng)村建設(shè)步伐

新農(nóng)村建設(shè)的核心是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，而土地綜合整治是加快新農(nóng)村建設(shè)的新平臺(tái)，實(shí)際操作中通過對(duì)國(guó)家專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)合理運(yùn)用，可以促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)方向靠近、集中區(qū)房屋建設(shè)也能體現(xiàn)多樣性，城市環(huán)境與農(nóng)村環(huán)境相互融合，在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)民生活質(zhì)量也能得到進(jìn)一步提高。

2.3 實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)

鄉(xiāng)村振興除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)以外，還包括保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。而土地整治工作的大力展開，就可以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)保護(hù)，涉及的自然環(huán)境破壞問題也能得到及時(shí)妥善解決，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.4 符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求

“三農(nóng)”問題的存在制約著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合，構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，可以為農(nóng)民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，顯著提升農(nóng)民收入水平。全域土地綜合整治的開展可以對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，盤活閑置土地資源，滿足產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展對(duì)土地資源的旺盛需求，吸引外來資本投入鄉(xiāng)村，給鄉(xiāng)村地區(qū)制造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定實(shí)施。

3 農(nóng)村土地整治現(xiàn)存的主要問題

3.1 土地整治項(xiàng)目的制度化、規(guī)范化有待進(jìn)一步提高

由于土地整治項(xiàng)目模式處于探究階段，項(xiàng)目的管理方式與現(xiàn)行有關(guān)項(xiàng)目管理不相符，地方政府存在顧慮，擔(dān)心項(xiàng)目資金使用不安全、程序不合規(guī)等，不敢大膽嘗試。作為土地整治的一種新型模式，在項(xiàng)目、資金管理方面以及政策的支持上還不夠完善，導(dǎo)致各個(gè)“村民自建”項(xiàng)目的模式無法統(tǒng)一，更加依靠自然資源部門的技術(shù)指導(dǎo)、支持。作為項(xiàng)目主要技術(shù)支撐的縣級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)，人員少、資金小、技術(shù)力量較為薄弱，無法服務(wù)所有土地整治項(xiàng)目。同時(shí)，行業(yè)內(nèi)部及全社會(huì)對(duì)土地整治工作在新形勢(shì)下的重新定位認(rèn)識(shí)不足，準(zhǔn)備不充分。大部分“村民自建”土地整治項(xiàng)目，仍有相當(dāng)大的比重停留在為傳統(tǒng)種植產(chǎn)業(yè)提高基礎(chǔ)設(shè)施配套率這一認(rèn)識(shí)層面上，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的工程布局缺乏統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)，偏重某一項(xiàng)單體工程，缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)耕地質(zhì)量提升的總體布局，地區(qū)土地整治制度保障有待加強(qiáng)。

3.2 空間邏輯較弱

現(xiàn)階段土地整治工作在空間邏輯上，主要分為城鎮(zhèn)體系空間和項(xiàng)目地塊空間兩個(gè)層次，前者開展土地整治項(xiàng)目需要從區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展角度出發(fā)進(jìn)行綜合分析，后者則是從發(fā)生時(shí)序、空間重疊等有無沖突對(duì)土地整治項(xiàng)目地塊進(jìn)行綜合考量。但是大部分地區(qū)開展土地整治工作時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展缺少考慮，各項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性也把握不足，多數(shù)項(xiàng)目實(shí)施分散整治，整體效果也不夠理想。

3.3 土地整治綜合效益較低

土地整治的本質(zhì)是人類短期內(nèi)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生劇烈擾動(dòng)的行為，其目的是優(yōu)化“三生空間”。然而，在過去的土地整治項(xiàng)目中，由于對(duì)生態(tài)空間的認(rèn)識(shí)不到位，未考慮或未全面考慮農(nóng)村區(qū)別于城市的特色——生態(tài)環(huán)境的天然性，常因?yàn)橥恋卣雾?xiàng)目損害了生態(tài)效益，如：傳統(tǒng)的土路整治成現(xiàn)在的柏油路，農(nóng)田景觀規(guī)則化分布，導(dǎo)致生態(tài)廊道被破壞，生態(tài)系統(tǒng)連通性減弱，生物多樣性減少，土壤被壓實(shí)，無法發(fā)揮土壤吸水等特性；排灌溝渠等的不合理利用使土壤出現(xiàn)鹽堿化、沼澤化等現(xiàn)象。追求最高綜合效益的土地整治項(xiàng)目往往因?yàn)榭紤]、布局不周，導(dǎo)致生態(tài)效益降低，進(jìn)一步降低了項(xiàng)目綜合效益。

4 土地整治實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的有效路徑分析

4.1 采取科學(xué)的環(huán)保措施，著力加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境的綜合治理

在綜合整治的過程中，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，采取科學(xué)的環(huán)保措施，著力加強(qiáng)對(duì)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境的綜合治理。首先，牢固樹立堅(jiān)守生態(tài)紅線的理念，充分保障鄉(xiāng)村原有的風(fēng)貌，保護(hù)歷史文脈，愛護(hù)生態(tài)環(huán)境。在制定發(fā)展措施的過程中，需要充分結(jié)合鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，以生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)控為主要方式，以打造“生態(tài)風(fēng)景化”為基本目標(biāo)，通過運(yùn)用“自然手法”實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。其次，著力彰顯不同地區(qū)的特色，高度注重鄉(xiāng)村特色品牌的打造，持續(xù)推進(jìn)“風(fēng)貌田園化”的建設(shè)，充分保護(hù)傳統(tǒng)村落文化，傳承鄉(xiāng)土文化，采取有效的方法建設(shè)具有特點(diǎn)的鄉(xiāng)土空間，積極構(gòu)建“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展模式。再次，持續(xù)推動(dòng)對(duì)公共空間的綜合治理工作，激發(fā)村集體以及社會(huì)各界的參與積極性，持續(xù)提高對(duì)公共空間的綜合利用率，不斷提高基層的綜合治理水平，有效改善鄉(xiāng)村環(huán)境，促進(jìn)治理能力的切實(shí)提高。

4.2 提高農(nóng)戶的自身發(fā)展能力

土地整治項(xiàng)目及其后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)戶的素質(zhì)要求很高，因此需要培育新型農(nóng)民，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶想單純依靠政府的思想觀念，使他們掌握產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的專業(yè)知識(shí)和技能才是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵?？梢酝ㄟ^建立農(nóng)戶教育培訓(xùn)體系，培養(yǎng)更多掌握新技能、專業(yè)知識(shí)的新型職業(yè)農(nóng)民；在農(nóng)民種植、養(yǎng)殖等方面，還可以依托高校和農(nóng)業(yè)局的技術(shù)推廣服務(wù)對(duì)他們進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)；最后在提高農(nóng)戶新技能的基礎(chǔ)上還要提高農(nóng)戶的科學(xué)技術(shù)水平，可以加強(qiáng)后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈的加工技術(shù)培訓(xùn)，采取面對(duì)面指導(dǎo)、實(shí)地培訓(xùn)、上戶培訓(xùn)等多種方式，增強(qiáng)農(nóng)戶的綜合水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4.3 強(qiáng)化資金管理

資金管理是農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目管理中的重點(diǎn)內(nèi)容，由于開展農(nóng)村土地綜合整治工作需要大量資金支持，而是否合理科學(xué)地使用資金會(huì)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)和實(shí)施效果產(chǎn)生極大影響，因此開展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目管理工作，就要對(duì)專項(xiàng)資金使用加強(qiáng)關(guān)注。實(shí)際操作中，需要對(duì)各類涉農(nóng)建設(shè)資金進(jìn)行充分整合，并對(duì)項(xiàng)目專項(xiàng)資金實(shí)施專門管理。整個(gè)過程也要貫徹?？顚Ｓ迷瓌t，并且項(xiàng)目資金必須按照項(xiàng)目預(yù)算加以執(zhí)行，實(shí)施中也不得發(fā)生擅自調(diào)整、修改預(yù)算、超預(yù)算開支等情況[6]。與此同時(shí)，需要提前做好農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目資金使用規(guī)劃工作，并優(yōu)先保障農(nóng)村土地綜合整治重點(diǎn)工程的投入，項(xiàng)目承擔(dān)單位也要嚴(yán)格按照計(jì)劃、預(yù)算、進(jìn)度和質(zhì)量撥付工程款；針對(duì)出現(xiàn)的弄虛作假、擠占挪用項(xiàng)目資金等違規(guī)違紀(jì)行為也要按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置，確保項(xiàng)目專項(xiàng)資金的使用規(guī)范合理。

4.4 建立健全工作機(jī)制

土地整治工作關(guān)系到基層群眾的切身利益，并且實(shí)際工作涉及面非常廣，若缺乏健全完善的工作機(jī)制的引導(dǎo)，會(huì)降低土地整治工作的科學(xué)性、規(guī)范性和實(shí)效性。為防止這些問題出現(xiàn)，就要結(jié)合實(shí)際情況建立科學(xué)規(guī)范的工作機(jī)制，具體措施有以下三方面：①根據(jù)國(guó)家頒布的政策法規(guī)和上級(jí)部門的指導(dǎo)文件，對(duì)土地整治工作內(nèi)容、目標(biāo)、要求等進(jìn)行全面細(xì)致梳理，并以此為基礎(chǔ)建立相應(yīng)的工作規(guī)范，在為各項(xiàng)工作開展提供有力指導(dǎo)的同時(shí)，也能保障各項(xiàng)工作內(nèi)容得到貫徹落實(shí)。②針對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)用地用途、土地變更承包關(guān)系等情況，也要建立嚴(yán)格的審查制度，對(duì)這些情況進(jìn)行細(xì)致審查，對(duì)于未經(jīng)調(diào)研和充分考慮農(nóng)民方面因素的土地整治工程，除了要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管審查以外，還要杜絕以強(qiáng)制性手段進(jìn)行整治的情況發(fā)生。③將土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有效結(jié)合起來，并在梳理好各方權(quán)責(zé)以后，以具體的規(guī)章制度展現(xiàn)出來，既可以推動(dòng)土地整治工作更加規(guī)范有序地組織實(shí)施，又能充分調(diào)動(dòng)基層政府及農(nóng)村干部參與的積極性。

4.5 樹立大數(shù)據(jù)思維，挖掘鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢(shì)

土地綜合整治工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化開展，需要相關(guān)職能部門及人員樹立大數(shù)據(jù)思維，挖掘信息價(jià)值，利用鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢(shì)，達(dá)成土地資源利用及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。使用大數(shù)據(jù)技術(shù)將土地資源劃分為多個(gè)類別，堅(jiān)持因地制宜原則，根據(jù)土地資源的特有功能進(jìn)行分類整治，突出地方資源和文化特色，可以防止“千村一面”現(xiàn)象的產(chǎn)生。劃定“三類空間”和“三條紅線”，確定城鎮(zhèn)邊界，既要對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)和農(nóng)田加以充分保護(hù)，又要大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，吸收更多社會(huì)資本用于投資建設(shè)項(xiàng)目，以此盤活土地資源，將閑置土地徹底利用起來，發(fā)掘鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。將交通、水文、社會(huì)、文化等要素有效植入土地綜合整治項(xiàng)目中，同時(shí)對(duì)這些要素進(jìn)行優(yōu)化布局，高效利用土地資源，推進(jìn)土地綜合整治工作的持續(xù)開展。

4.6 創(chuàng)造強(qiáng)大的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，全面推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的三產(chǎn)融合

在土地綜合整治的過程中，還需要嚴(yán)格、積極地圍繞鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)土地資源空間的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，創(chuàng)造強(qiáng)大的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，以此推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的三產(chǎn)融合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，激活農(nóng)村地區(qū)人口、土地以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素，著力提高產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的綜合效應(yīng)，并將“造血機(jī)制”的建設(shè)優(yōu)先納入綜合整治的范圍，騰出一定的空間用于農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)之間的融合發(fā)展。其次，不斷拓寬廣大農(nóng)民的增收渠道，不斷優(yōu)化收益的科學(xué)分配機(jī)制，積極推動(dòng)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)收益共享，全面助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村的科學(xué)化與現(xiàn)代化發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)共同富裕。

4.7 完善土地整治，助推鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實(shí)施

依據(jù)相關(guān)規(guī)定，按照上級(jí)土地整治規(guī)劃的要求，編制本區(qū)域土地整治助推鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，統(tǒng)籌安排本區(qū)域各項(xiàng)土地整治項(xiàng)目，確保各項(xiàng)土地整治助推鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)逐級(jí)分解落實(shí)到項(xiàng)目和地塊，保證土地整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施。

5 結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出主要是為了更好地解決“三農(nóng)”問題和推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，而土地整治又是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵手段，通過做好該項(xiàng)工作可以為農(nóng)業(yè)農(nóng)村科學(xué)化、現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造有利條件。實(shí)踐中要想取得這一理想效果，除了要深化土地整治工作開展重要性的認(rèn)識(shí)外，還要對(duì)當(dāng)前土地整治工作開展中存在的問題進(jìn)行細(xì)致分析，并做好明確土地整治思路、建立健全工作機(jī)制、提高土地整治實(shí)效性、注重與生態(tài)建設(shè)融合等工作，提高土地整治的科學(xué)性，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)更好發(fā)展。