數(shù)字平臺的監(jiān)管需要思路創(chuàng)新

數(shù)字平臺的動態(tài)競爭、跨界經(jīng)營、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、寡頭競爭等特征，使得壟斷問題嚴(yán)重且復(fù)雜。破壞競爭，損害消費(fèi)者利益，抑制創(chuàng)新活力，阻礙高質(zhì)量發(fā)展，需要加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管。但是，強(qiáng)化監(jiān)管，不是簡單強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)監(jiān)管、加重責(zé)罰，重點(diǎn)在于監(jiān)管轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)在于監(jiān)管創(chuàng)新，通過監(jiān)管轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新切實(shí)改進(jìn)監(jiān)管。推進(jìn)高效的包容審慎監(jiān)管、公平公正監(jiān)管、協(xié)同整體監(jiān)管、激勵性監(jiān)管、信用監(jiān)管和智慧監(jiān)管、技術(shù)賦能監(jiān)管，是實(shí)現(xiàn)平臺反壟斷監(jiān)管的善治之道。

作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)典型企業(yè)組織形式和商業(yè)模式的數(shù)字平臺，在快速發(fā)展和急劇擴(kuò)張過程中沒有及時受到應(yīng)有的反壟斷監(jiān)管，產(chǎn)生的競爭問題也日益嚴(yán)重。數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有強(qiáng)大的技術(shù)、資本、數(shù)據(jù)聚集效應(yīng)和資源配置功能，數(shù)字平臺越來越成為新發(fā)展階段社會財富的主要創(chuàng)造和分配場域，關(guān)涉社會財富增加、社會福利提高和社會公平分配。在新發(fā)展格局下，建設(shè)更加完善的國內(nèi)統(tǒng)一大市場，推動高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，都對數(shù)字經(jīng)濟(jì)公平競爭和數(shù)字平臺良法善治具有高度期待。

強(qiáng)化數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管也是世界趨勢，具有深刻的全球背景。對數(shù)字平臺從立法到執(zhí)法加強(qiáng)監(jiān)管，已成全球共識。然而，由于數(shù)字平臺壟斷問題非常復(fù)雜，各個國家、地區(qū)還在摸索中，如何監(jiān)管，遠(yuǎn)未達(dá)成共識。反壟斷監(jiān)管沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，為避免數(shù)字平臺反壟斷陷入從過度包容這個極端走向過度管制的另一個極端，或者相反，以至陷入監(jiān)管悖論，我們需要確立謙抑性理念和積極的包容審慎監(jiān)管原則，升級改造傳統(tǒng)的監(jiān)管體系。

數(shù)字平臺壟斷的基本特征

數(shù)字平臺作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)最主要的載體和最典型的組織形式，天然受數(shù)字經(jīng)濟(jì)整體特征的深刻影響，數(shù)字平臺競爭也具有自身的特征。

與傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和企業(yè)相比，數(shù)字經(jīng)濟(jì)及平臺具有鮮明特征，與競爭有著緊密關(guān)聯(lián)的特征主要是雙邊市場特性、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、破壞性創(chuàng)新及其動態(tài)競爭等，直接影響著數(shù)字平臺市場競爭的獨(dú)有品性，進(jìn)而直接或間接塑造了數(shù)字平臺壟斷的基本屬性。

首先，數(shù)據(jù)成為平臺競爭的關(guān)鍵要素。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，數(shù)據(jù)已經(jīng)取代石油成為當(dāng)今世界最有價值的資源，并成為繼土地、勞動力、資本之后的第四大生產(chǎn)要素。數(shù)字平臺之間的競爭主要圍繞數(shù)據(jù)展開，或者因數(shù)據(jù)爭奪而產(chǎn)生競爭問題，數(shù)據(jù)封鎖便成為突出的競爭問題。平臺寡頭格局之下的數(shù)據(jù)封鎖，容易造成進(jìn)入壁壘。其次，平臺競爭的動態(tài)性更加顯著。競爭是一個過程而非狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)從對既定資源的最優(yōu)配置轉(zhuǎn)化為對長期的創(chuàng)新效率的追求。再次，平臺跨界競爭日益普遍?？缃绺偁幆B加創(chuàng)新因素和多元經(jīng)營，促使數(shù)字經(jīng)濟(jì)的市場競爭強(qiáng)度更大、頻率更高、范圍更廣，同時增強(qiáng)了壟斷的不穩(wěn)定性。最后，平臺扼殺式并購和寡頭競爭并存?！摆A者通吃”是平臺發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象，而扼殺式并購加劇了市場集中度，數(shù)字平臺市場的寡頭競爭格局得以固化和放大。

基于上述數(shù)字平臺競爭的特性，平臺企業(yè)在資本實(shí)力、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、規(guī)則制定權(quán)力的加持下，運(yùn)用數(shù)據(jù)、用戶流量和算法等杠桿撬動各個市場上的市場份額，導(dǎo)致其商業(yè)平臺無限伸展，商業(yè)疆界不斷擴(kuò)張，在不同場域出現(xiàn)了一系列壟斷亂象，大部分可歸入傳統(tǒng)反壟斷法視野中的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中的制度框架內(nèi)予以監(jiān)管。但是，由此產(chǎn)生的許多新現(xiàn)象和問題，需要監(jiān)管上更多關(guān)注大平臺是否妨礙新機(jī)構(gòu)進(jìn)入、以算法達(dá)成更隱蔽的共謀、拒絕開放應(yīng)當(dāng)公開的信息、脅迫或誤導(dǎo)用戶和消費(fèi)者等問題?，F(xiàn)實(shí)中，監(jiān)管沒能跟上平臺發(fā)展步伐，產(chǎn)生監(jiān)管滯后甚至監(jiān)管空白，新問題導(dǎo)致風(fēng)險隱患積累疊加，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新窗口期。

數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管亟待理論創(chuàng)新

數(shù)字平臺市場競爭的特征及其壟斷屬性，為我國數(shù)字平臺監(jiān)管從數(shù)字競爭規(guī)則建構(gòu)到監(jiān)管執(zhí)法改進(jìn)提出了時代命題，也確定了發(fā)展方向?？疾彀l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行反壟斷監(jiān)管規(guī)則不能滿足數(shù)字平臺監(jiān)管的新需求，更是讓監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)退維谷。

數(shù)字平臺對反壟斷規(guī)則及其分析工具帶來的挑戰(zhàn)，主要集中在相關(guān)市場界定、市場支配地位認(rèn)定、經(jīng)營者集中審查幾個方面。

一是數(shù)字平臺相關(guān)市場界定的挑戰(zhàn)。相關(guān)市場界定為識別經(jīng)營者市場勢力、判定經(jīng)營者行為的市場損害效果提供了場域，在各類反壟斷案件中均具有至關(guān)重要的作用。眾所周知，以替代性分析為主的傳統(tǒng)定性分析方法大多注重產(chǎn)品或服務(wù)本身在消費(fèi)者中的功能用途需求、價格接受度與質(zhì)量認(rèn)可度。然而，該方法卻可能難以適應(yīng)以“非價格競爭”為主的數(shù)字平臺競爭領(lǐng)域。

二是數(shù)字平臺市場支配地位認(rèn)定的難題。市場份額、市場集中度與邊際利潤被認(rèn)為是傳統(tǒng)市場支配地位認(rèn)定中的重要因素，也被稱作支配地位認(rèn)定的結(jié)構(gòu)性認(rèn)定因素。值得注意的是，高市場份額、高市場集中度、高邊際利潤均為平臺本身的特征而非衡量市場力量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，靜態(tài)的分析方法和動態(tài)的平臺競爭本質(zhì)上產(chǎn)生抵牾。我國如何通過修法使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)定數(shù)字平臺市場支配地位時，將平臺經(jīng)營者對數(shù)據(jù)的掌握、處理及利用能力作為認(rèn)定因素并使之具有操作性，成為橫亙在數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管立法面前的一大障礙。

三是數(shù)字平臺經(jīng)營者集中審查面臨困境。與市場支配力濫用和協(xié)議共謀的直接分析靜態(tài)壟斷行為和事后規(guī)制不同，事前的經(jīng)營者集中審查，要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)預(yù)測能力。因?yàn)樵谑虑皩彶闀r集中對市場競爭的影響尚未體現(xiàn)，預(yù)測的難度由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的動態(tài)性而大大增加。

數(shù)字平臺對反壟斷法律規(guī)則和分析工具形成挑戰(zhàn)，直接導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法部門面臨監(jiān)管難題。傳統(tǒng)的反壟斷監(jiān)管在實(shí)施層面亦存在政策運(yùn)作偏好，一定程度和范圍內(nèi)存在運(yùn)動式和選擇性執(zhí)法，監(jiān)管公平公正與否經(jīng)受考驗(yàn);以事后懲戒為主，強(qiáng)制性有余而柔性執(zhí)法和倡導(dǎo)性監(jiān)管不足，寬嚴(yán)失當(dāng)，不能滿足數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要。

一是包容審慎監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中被曲解。監(jiān)管面對平臺出現(xiàn)“能力缺失”和“監(jiān)管迷?！保罕O(jiān)管機(jī)構(gòu)期望通過新興行業(yè)蓬勃發(fā)展來推動業(yè)務(wù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長，又擔(dān)心阻礙創(chuàng)新，從而忌憚監(jiān)管，包容有余而監(jiān)管不足;監(jiān)管機(jī)構(gòu)擔(dān)心新興業(yè)態(tài)對既有監(jiān)管框架和分析工具構(gòu)成沖擊，使其面臨較大的監(jiān)管風(fēng)險，但不知從何管起和如何監(jiān)管。在主客觀雙重因素影響下，包容審慎監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中演化為弱監(jiān)管和慢監(jiān)管甚至不敢和不會監(jiān)管。

二是自我規(guī)制與激勵性監(jiān)管被忽略。自我規(guī)制是相對于政府規(guī)制、監(jiān)管而言的，具有“規(guī)制負(fù)擔(dān)更小，更有利于政府將稀缺資源用于更擅長的領(lǐng)域”，以及“能夠利用累積性判斷力和經(jīng)驗(yàn)去解決政府較難處理的問題”的特點(diǎn)。把“平臺競爭行為守則”內(nèi)化為“數(shù)字平臺反壟斷合規(guī)指引”，值得期待?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府監(jiān)管過于倚重懲戒性監(jiān)管的作用，忽略對市場主體自我規(guī)制的激勵。

三是反壟斷監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管各自為政致使平臺監(jiān)管碎片化。即使對同一個行業(yè)、企業(yè)的反壟斷監(jiān)管，在我國事實(shí)上也存在市場監(jiān)管部門的專業(yè)監(jiān)管和行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管交叉現(xiàn)象。比如，一些平臺企業(yè)廣泛涉足網(wǎng)約車、外賣、物流等細(xì)分市場，與之對應(yīng)的監(jiān)管部門和治理規(guī)則卻各不相同。這使不同監(jiān)管部門在面對平臺時猶如盲人摸象，平臺在應(yīng)對各個監(jiān)管部門不同規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)時也無所適從。

反壟斷監(jiān)管理論需要反思與創(chuàng)新

面對數(shù)字平臺領(lǐng)域的未知風(fēng)險和不確定性挑戰(zhàn)，需要在過度包容和過度監(jiān)管之間確定理論基點(diǎn)和治理原則，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)換，促進(jìn)監(jiān)管規(guī)則和機(jī)制創(chuàng)新。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)對涵蓋了反壟斷法的經(jīng)濟(jì)法理論的影響并非顛覆性的，經(jīng)濟(jì)法的基本理論依然具有相當(dāng)大的包容性和解釋力，應(yīng)進(jìn)行必要的理論拓展和機(jī)制創(chuàng)新。在經(jīng)濟(jì)法視野中“市場決定論”蘊(yùn)涵了政府干預(yù)和監(jiān)管的“自我克制”與“謙抑包容”，現(xiàn)代公法亦普遍倡導(dǎo)“謙抑性理念”以適應(yīng)數(shù)字平臺發(fā)展需求。在數(shù)字平臺監(jiān)管意義上，在監(jiān)管法律實(shí)踐中，最能充分體現(xiàn)謙抑精神的是包容審慎監(jiān)管原則。法治范疇的包容審慎，首先必須依法，包括立法謙抑與依法監(jiān)管;其次是科學(xué)監(jiān)管，即尊重數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和平臺壟斷特征;再者是積極有效監(jiān)管，即注重監(jiān)管效能。

基于此，宜將包容審慎監(jiān)管原則確立為數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管的一項(xiàng)法治原則。但務(wù)必重申，“包容審慎”排斥過去那種“不監(jiān)管、弱監(jiān)管”即消極的包容審慎監(jiān)管狀態(tài)，追求的是積極有效的包容審慎監(jiān)管。需運(yùn)用系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)方法，在以《反壟斷法》修訂為中心的數(shù)字競爭規(guī)則建設(shè)和改進(jìn)平臺反壟斷監(jiān)管實(shí)踐中一以貫之。

構(gòu)建以《反壟斷法》為基礎(chǔ)的良法善治

健全數(shù)字競爭規(guī)則是改進(jìn)數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管的前提，也是不少國家和地區(qū)應(yīng)對監(jiān)管挑戰(zhàn)的共同選擇。立法機(jī)關(guān)正在積極推進(jìn)《反壟斷法》修訂，該法修訂乃健全我國數(shù)字競爭規(guī)則的重中之重。

為妥當(dāng)增補(bǔ)數(shù)字競爭規(guī)則，《反壟斷法》的修訂應(yīng)在秩序與創(chuàng)新之間尋求平衡。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新驅(qū)動和動態(tài)激烈競爭特征對自由公平競爭的要求更高，但都不能突破《反壟斷法》的主要立法目的即維護(hù)公平競爭秩序這一底線。強(qiáng)調(diào)立法包容性即謙抑審慎立法，有必要在制度安排上對新業(yè)態(tài)新模式適當(dāng)給予比傳統(tǒng)行業(yè)更高的包容度和必要的彈性，不奢求“畢其功于一役”而采取漸進(jìn)式立法方案，充分利用低位階法規(guī)規(guī)章的分散立法以及適時頒行《指南》類配套規(guī)則，降低規(guī)則建構(gòu)的試錯成本，注重積累立法和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并適當(dāng)加快《反壟斷法》修訂頻率。“創(chuàng)新”是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心，是否意味著必須將“創(chuàng)新”增設(shè)為反壟斷法的立法宗旨？筆者認(rèn)為宜慎重考慮。《反壟斷法》從本質(zhì)上來說是“消極的、禁止性的”，通過建立公平的競爭環(huán)境并維護(hù)自由的競爭秩序以促進(jìn)創(chuàng)新，而非依靠文本規(guī)范來鼓勵創(chuàng)新。

確立了原則，修法便有了方向。當(dāng)前，我國競爭法學(xué)界與實(shí)務(wù)界、立法機(jī)關(guān)就數(shù)字平臺的反壟斷監(jiān)管立法可以達(dá)成的共識是，需要在立法活動中就數(shù)字經(jīng)濟(jì)對相關(guān)市場界定、平臺市場支配地位認(rèn)定及濫用行為判定、算法共謀及“扼殺式并購”等新興的焦點(diǎn)問題有所回應(yīng)。

必須要強(qiáng)調(diào)的是，期望通過法律的一次修訂就能解決一切問題的愿望是良好的，但任何法律面對快速發(fā)展且充滿不確定性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺競爭，規(guī)則滯后將是常態(tài)。除了適時對法律進(jìn)行修訂以緩解這個矛盾之外，根據(jù)實(shí)際需要出臺相關(guān)規(guī)則規(guī)范平臺監(jiān)管實(shí)乃根本。

“以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”，需要在當(dāng)下及未來長期堅(jiān)持。當(dāng)下加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管，不應(yīng)當(dāng)片面理解為擴(kuò)大監(jiān)管范圍，加大監(jiān)管力度，加重法律責(zé)任，而應(yīng)在健全數(shù)字規(guī)則、實(shí)現(xiàn)“良法”的基礎(chǔ)上，依循謙抑性理念實(shí)現(xiàn)反壟斷監(jiān)管轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“善治”。平臺反壟斷監(jiān)管“善治”的內(nèi)涵與維度在于：原則上從消極的包容審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向積極的包容審慎監(jiān)管;方向上從區(qū)別性監(jiān)管轉(zhuǎn)向公平性監(jiān)管;機(jī)制上從專業(yè)性碎片化監(jiān)管轉(zhuǎn)向中央整體監(jiān)管和大部制協(xié)同監(jiān)管;方法上從強(qiáng)制性懲戒性監(jiān)管向自主性激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變;工具上積極利用信用監(jiān)管和智慧監(jiān)管。