政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的路徑研究*

頊春雨

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

針對新時(shí)期的“三農(nóng)”問題，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。此次大會之后，中央下發(fā)了多項(xiàng)與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的文件，對金融支持鄉(xiāng)村振興提出了明確要求：提高金融服務(wù)水平，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求[1]。政策性金融作為金融體系的一部分，不僅有金融屬性，而且有財(cái)政屬性，因此在支持鄉(xiāng)村振興上要發(fā)揮引導(dǎo)的作用。政策性金融受多重因素制約，離農(nóng)趨勢愈發(fā)嚴(yán)重，支持鄉(xiāng)村振興的力度明顯不足。因此，分析政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀以及思考后續(xù)如何發(fā)展極為重要。

1 政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的重要意義

1.1 “三農(nóng)”的特性決定了需要政策性金融支持

一方面， “三農(nóng)”的特性決定了其需要政策性金融來彌補(bǔ)市場失靈。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有一定的公共屬性，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要大量的外部資源投入（水利設(shè)施等），即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對外部環(huán)境具有一定的依賴性，同時(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有不可控性。商業(yè)性金融的經(jīng)營目標(biāo)之一是盈利，強(qiáng)調(diào)資源的有效配置。根據(jù)銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的公共屬性和風(fēng)險(xiǎn)不可控性必然會使商業(yè)性金融降低對其的風(fēng)險(xiǎn)偏好。這種情況加劇了商業(yè)性金融的離農(nóng)程度，導(dǎo)致市場資源得不到有效配置。針對這種市場失靈現(xiàn)象，根據(jù)相關(guān)理論，政府必須實(shí)施干預(yù)，如可以利用政策性金融的產(chǎn)品特性，調(diào)整商業(yè)性金融在“三農(nóng)”領(lǐng)域的資源低效配置。另一方面， “三農(nóng)”的先天弱質(zhì)性決定其需要政策性金融扶持。 “三農(nóng)”問題是制約我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一塊短板。為解決“三農(nóng)”問題，國家出臺了許多相關(guān)政策來拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政策性金融作為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等特定政策性目標(biāo)的重要金融手段，在支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中可以采取一定的優(yōu)惠政策，并為特定的人與事提供資金支持。因此，為了解決“三農(nóng)”具有的先天弱質(zhì)性問題，必須要有相對應(yīng)的政策性資金的介入和扶持。

1.2 支持鄉(xiāng)村振興是國家要求和政策性金融的責(zé)任

一方面，與一般的商業(yè)性金融相比，政策性金融的政治屬性更強(qiáng)。加大對鄉(xiāng)村振興相關(guān)領(lǐng)域中長期信貸的投入力度，充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，這是國家對政策性金融支持鄉(xiāng)村振興提出的要求[2]。另一方面，政策性金融是為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等特定的政策目標(biāo)而采取的金融手段。在涉及鄉(xiāng)村振興的貸款申請方面，政策性金融要在利率水平和貸款期限等方面給予優(yōu)惠。作為三大政策性銀行之一的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其主要工作就是用吸納的資金服務(wù)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過資金的投入來改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，在所有支農(nóng)惠農(nóng)的金融機(jī)構(gòu)中發(fā)揮主力軍作用。因此，對于政策性金融而言，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施是其職責(zé)所在。

2 政策性金融支持鄉(xiāng)村振興面臨的困境

2.1 金融產(chǎn)品及服務(wù)模式缺乏創(chuàng)新

1）政策性金融產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)市場的需求推出有關(guān)“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品，以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的融資需求。但是現(xiàn)階段的政策性金融產(chǎn)品多是根據(jù)城市居民的需求所設(shè)計(jì)，與商業(yè)性金融產(chǎn)品相比沒有太大的區(qū)別。與國家開發(fā)銀行和商業(yè)性銀行的中長期貸款相比，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展的有關(guān)“三農(nóng)”的中長期貸款只有還款源和投放領(lǐng)域的不同，在其他方面差別不大。此外，政策性金融與商業(yè)性金融在產(chǎn)品設(shè)計(jì)上基本沒什么區(qū)別，這種情況容易引起政策性金融與商業(yè)性金融之間的惡性競爭，對各機(jī)構(gòu)和新時(shí)代“三農(nóng)”主體都會產(chǎn)生不利的影響。

2）政策性金融服務(wù)模式滯后，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體申請貸款有難度。一方面，審批流程復(fù)雜，周期長。在信貸審批機(jī)制上，政策性金融比商業(yè)性金融的審批流程更為嚴(yán)格、繁瑣，周期較長，而且審批環(huán)節(jié)多。政策性金融的授信審批權(quán)基本集中在省級分行或者總行，導(dǎo)致審批效率低下，資金發(fā)放周期過長，無法及時(shí)滿足涉農(nóng)項(xiàng)目融資需求。另一方面，政策性金融貸款資金死滯沉淀太多，導(dǎo)致不良率居高不下，逾期貸款比例過高等因素使得政策性金融機(jī)構(gòu)資金供給不足，間接導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體申請貸款難度加大。

2.2 融資渠道單一且融資成本高

政策性金融主要是為鄉(xiāng)村振興提供中長期信貸支持，因此其資金投入方向基本是固定的。由于農(nóng)業(yè)的特殊性，在很多經(jīng)營性領(lǐng)域需要其他資本的介入。目前政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)大多數(shù)是自營性業(yè)務(wù)，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的自營性業(yè)務(wù)相差無幾，兩者基本屬于競爭關(guān)系，且合作少，使得商業(yè)性金融具有的運(yùn)營范圍廣、營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多的優(yōu)勢以及政策性金融獨(dú)具的低資金融資優(yōu)勢不能有效結(jié)合，協(xié)同效應(yīng)較差，導(dǎo)致政策性金融的融資渠道單一，資金欠缺[3]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施急需大筆資金投入，而農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)性較高，導(dǎo)致政策性金融的融資成本居高不下。

2.3 缺乏精英人才

金融行業(yè)精英人才缺乏。政策性金融機(jī)構(gòu)在人員和營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的配置上明顯少于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。例如，雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在縣域設(shè)置了營業(yè)機(jī)構(gòu)，但其覆蓋范圍僅限于縣一級行政區(qū)域。因此，政策性金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置遠(yuǎn)低于現(xiàn)實(shí)需要。受網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量的限制，政策性金融機(jī)構(gòu)吸納的新人較少，內(nèi)部競爭力不強(qiáng)，會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)部老齡化嚴(yán)重，創(chuàng)新力不足?？偟膩碚f，政策性金融的服務(wù)覆蓋面以及供給情況在一定程度上受制于基礎(chǔ)資源的配置情況，如營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和人員的配置。

2.4 缺少具有差異性的監(jiān)管制度

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要巨額資金的投入，而金融信貸投放力度會受到監(jiān)管，且只有定量的指標(biāo)。鄉(xiāng)村振興對政策性金融的需求量大，但在監(jiān)管指標(biāo)上政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)并沒有太大的差異。嚴(yán)格的監(jiān)管制度使得政策性銀行的資金投入量無法滿足鄉(xiāng)村振興的融資需求，極易引起政策性金融機(jī)構(gòu)資本需求與資本供給之間的矛盾。同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受外部因素的影響，收入不穩(wěn)定。雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良率總體上處于一個(gè)較低的水平，但有小部分省份的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良率一直處在一個(gè)高位。防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的重要任務(wù)，制約政策性金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的主要因素必然是居高不下的不良率。政策性金融為了防范風(fēng)險(xiǎn)會進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)格信貸審批。農(nóng)村商業(yè)銀行是支農(nóng)惠農(nóng)的主力軍，但對其政策性業(yè)務(wù)的差異化監(jiān)管不明顯，導(dǎo)致其對鄉(xiāng)村振興的支持力度不夠。既要求農(nóng)村商業(yè)銀行具有支農(nóng)的政策性服務(wù)性質(zhì)又有盈利性要求，只能使沖突加劇。因此，在鄉(xiāng)村振興巨額資金需求下，對政策性金融與商業(yè)性金融進(jìn)行無差異的監(jiān)管一定程度上會降低政策性金融的投入力度。

3 政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

3.1 創(chuàng)新政策性金融產(chǎn)品和服務(wù)模式

1）創(chuàng)新政策性金融產(chǎn)品，使其具有政策性金融特有的產(chǎn)品屬性。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾對美好生活的向往，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)農(nóng)業(yè)市場和鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)需求，推出適合于“三農(nóng)”新主體的融資產(chǎn)品。在創(chuàng)新政策性金融產(chǎn)品時(shí)，要將符合“三農(nóng)”特有屬性作為創(chuàng)新重點(diǎn)，推出適合“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品，大力發(fā)展有利于滿足農(nóng)戶需求的信貸金融，推行小額度信貸。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)戶追求美好生活至關(guān)重要，因此針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)業(yè)水利建設(shè)方面的金融產(chǎn)品創(chuàng)新必不可少。

2）創(chuàng)新政策性金融服務(wù)模式，優(yōu)化服務(wù)流程。一方面，政策性金融機(jī)構(gòu)要簡化審批流程，創(chuàng)造性地推出既能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)又方便的審批流程，把重復(fù)累贅的流程簡單化。例如，把要查明的要點(diǎn)統(tǒng)一規(guī)范，各層級按照要點(diǎn)辦事，這樣可以提高審批效率；制作詳細(xì)的工作進(jìn)度表，做好各環(huán)節(jié)的銜接工作，對各環(huán)節(jié)審批提出一定的時(shí)間要求；對審批流程中涉及的工作人員進(jìn)行績效考核，建立健全相關(guān)激勵(lì)與約束機(jī)制。另一方面，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)?shù)靥暨x貸款項(xiàng)目，降低不良率和逾期率，以此來提高資金使用效率，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。

3.2 構(gòu)建多元化的融資渠道降低融資成本

目前政策性金融機(jī)構(gòu)的資金基本來源于自營性業(yè)務(wù)，與商業(yè)性金融的合作也處于初級階段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要巨額資金的投入，政策性金融機(jī)構(gòu)本身所能提供的資金是非常有限的。為滿足鄉(xiāng)村振興的資金需求，創(chuàng)建多元化的融資渠道是解決途徑。其他政策性金融機(jī)構(gòu)可以借鑒國家開發(fā)銀行PPP項(xiàng)目融資模式，在鄉(xiāng)村振興方面和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，也可以通過發(fā)行以國家信用為擔(dān)保的專項(xiàng)債務(wù)。

3.3 培養(yǎng)有深度有創(chuàng)新的“三農(nóng)”金融服務(wù)精英

鄉(xiāng)村振興，人才是關(guān)鍵。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，培養(yǎng)一批有深度、有創(chuàng)新的“三農(nóng)”金融服務(wù)精英是重中之重。一方面，政策性金融機(jī)構(gòu)要提升自身素質(zhì)，開展服務(wù)鄉(xiāng)村振興金融人才培訓(xùn)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供金融精英。通過創(chuàng)新服務(wù)方式，節(jié)省時(shí)間，提高工作效率，為鄉(xiāng)村振興提供有效的金融支持。另一方面，政策性金融機(jī)構(gòu)要處理好“走” “留” “引”三者之間的關(guān)系[4]，吸納有創(chuàng)新思維的新人和有經(jīng)驗(yàn)的老金融人成立鄉(xiāng)村振興工作小組，共同為鄉(xiāng)村振興服務(wù)；要加強(qiáng)與地方政府及有關(guān)部門的溝通對接，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要與相關(guān)制度要求設(shè)計(jì)實(shí)施方案，在各方的配合下充分發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的主力軍作用。

3.4 根據(jù)信貸投放力度制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則

從監(jiān)管層面來看，政策性金融與商業(yè)性金融沒有太大的區(qū)別。政策性金融機(jī)構(gòu)一直都是支農(nóng)惠農(nóng)的主力軍，承擔(dān)著支農(nóng)支小的政治責(zé)任，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)的不良貸款率會比商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)高。在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)代背景下，過高的不良率必然會受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)注。為此，各大政策性金融機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)格信貸審批與降低信貸投放力度的方式來改善過高的不良率，從而導(dǎo)致其服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力降低。因此，要實(shí)行差異化監(jiān)管，使政策性金融機(jī)構(gòu)加大對鄉(xiāng)村振興的貸款投放力度，普惠“三農(nóng)”主體。

4 結(jié)束語

在整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是必不可少的一環(huán)，而實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵戰(zhàn)略[5]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開政策性金融的支持，因此要重視政策性金融對鄉(xiāng)村振興的作用，對其作用路徑進(jìn)行優(yōu)化，使其更加有效地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。