普惠金融視角下發(fā)展內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村合作金融組織的思考

呂知新 孫德美 侯鳳珍

(內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010011)

農(nóng)民融資難是制約中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的一大瓶頸。有效解決農(nóng)民融資難的問題，是從根本上改變農(nóng)村面貌、改善我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的關(guān)鍵所在，也是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、“三農(nóng)”工作由“補短”向“升級”轉(zhuǎn)變的必然要求，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉。長期以來,因為我國農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)滯后、抗風(fēng)險能力弱、過于依賴土地要素,使得農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所能獲得的有效金融支持非常有限,主要來源還是政府提供的政策性資金以及農(nóng)民自己的儲蓄資金。政府提供的政策性資金，主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)戶生產(chǎn)補貼,無法對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展起到長效提升作用，更不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)宏觀調(diào)整。農(nóng)民自己的儲蓄除去保障正常生活開銷及觀念性儲備外，用在農(nóng)業(yè)上的資金有限且分散，對推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的作用微乎其微。如何有效解決農(nóng)村經(jīng)濟融資難的問題，已成為國家相關(guān)政策關(guān)注的重點。近年來，國家出臺了一系列支持農(nóng)村金融發(fā)展的經(jīng)濟金融政策，鼓勵社會資本投入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，支持各種農(nóng)村資金聯(lián)合模式的探索實踐。我們可以借鑒西方國家在這些方面的一些探索經(jīng)驗，比如，可以給合作社成員提供金融服務(wù)的農(nóng)村互助合作金融模式，其不以盈利為目的，與我國農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活實際以及農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化需求基本相符合,對促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展具有明顯的積極作用。

從我國1978年制度性變革推動扶貧工作以來，四十多年的時間里取得了巨大成就。精準(zhǔn)扶貧的重要思想是習(xí)近平2013年11月在湖南湘西考察時所作的“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”重要指示中首次提出的。中共中央辦公廳于2014年1月對精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計進行了詳細(xì)規(guī)劃。以此為起點，精準(zhǔn)扶貧重要思想不斷豐富發(fā)展，國家先后出臺了一系列配套政策，其中就包括惠普金融。2016年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府為貫徹落實國務(wù)院文件精神，印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，進一步擴大金融服務(wù)覆蓋率、增加金融服務(wù)可得性、提升金融服務(wù)滿意度，這也成為推動農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的有利契機。

一、內(nèi)蒙古農(nóng)村合作金融組織發(fā)展背景、意義及定位

(一)現(xiàn)實背景

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處祖國北方、地域遼闊、生態(tài)環(huán)境惡劣、經(jīng)濟資源貧乏、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展缺乏資金支持，主要依靠本地區(qū)的原始經(jīng)濟積累，融資渠道少、融資效果差的現(xiàn)實狀況成為制約內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)牧民增產(chǎn)增收的主要因素，導(dǎo)致脫貧攻堅任務(wù)重、難度大，在《規(guī)劃》的推動下，內(nèi)蒙古對57個貧困旗縣實施“金融扶貧富民工程”，以政府財政扶貧資金為主導(dǎo)，以信貸資金運作為基礎(chǔ)，同時建立健全風(fēng)險防控機制，旨在解決貧困地區(qū)農(nóng)牧民無抵押、無擔(dān)保、貸款難的問題。通過一系列工作，普惠金融政策在扶貧工作中產(chǎn)生了一定的效果，根據(jù)內(nèi)蒙古扶貧信息系統(tǒng)與問卷調(diào)查顯示，普惠金融扶貧具有58%的需求市場，其中只有32.3%的需求實現(xiàn)了有效市場，25.7%的貧困戶貸款需求被金融機構(gòu)視為“無效需求”，貸款難的問題依然存在，農(nóng)村合作金融組織的建立和發(fā)展，對這部分貧困戶意義重大。[1]

(二)意義及定位

有利于在內(nèi)蒙古地區(qū)形成種類多樣、治理靈活、投資多元、服務(wù)高效的農(nóng)村合作金融體系，更好促進貧困人口脫貧，帶動廣大農(nóng)牧民積極參與到各類經(jīng)濟活動當(dāng)中，可以實現(xiàn)在資金設(shè)立、支配、管理以及收益等環(huán)節(jié)農(nóng)牧民自己全程參與；有利于傳統(tǒng)金融“邊緣化”的低收入人口和弱勢群體也能同其他客戶一樣同等享受到現(xiàn)代金融服務(wù)的機會和權(quán)力；有利于低收入者和弱勢群體享受到安全可靠的信貸服務(wù)、儲蓄服務(wù)、保險和支付結(jié)算等服務(wù)。對于內(nèi)蒙古地區(qū)合作金融體系的建設(shè)有著重要的現(xiàn)實意義。目前內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境狀況相對較好，這也為創(chuàng)建具有內(nèi)蒙古自治區(qū)特色的合作金融體系提供了一個有利的發(fā)展空間。在這樣的現(xiàn)實背景條件下，為縮小內(nèi)蒙古區(qū)內(nèi)的貧困差距，改善信貸資金供給不足、金融服務(wù)體系單一的金融現(xiàn)狀，建設(shè)普惠金融體系至關(guān)重要。[2]

農(nóng)村資金互助組織在自愿、互助、約束、互利合作、不依附于任何商業(yè)組織的原則上謀求發(fā)展，第一目的是扶貧而非盈利，以互助社農(nóng)民為主體，以政府投入資金為主，銀行投入資金、人力和物力為輔，重點滿足中低收入群體需求，貸款只針對組織內(nèi)部成員，是農(nóng)村金融市場在細(xì)分層面的探索與實踐，能夠一定程度激活和整合農(nóng)村地區(qū)處在金融抑制狀態(tài)下的一些資金要素，十分符合現(xiàn)實時代發(fā)展需求。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)村合作金融組織發(fā)展存在的問題

(一)政策支持缺位

內(nèi)蒙古自治區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)占比較大,農(nóng)村金融對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及“三農(nóng)三牧”問題的改善具有重要作用，雖然政府已出臺諸如《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)三牧”發(fā)展的實施意見》《關(guān)于實施金融支持縣域經(jīng)濟發(fā)展工程試點的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步引導(dǎo)規(guī)范民間融資發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件,但都是在普惠金融這一宏觀層面的政策指導(dǎo)，對包含其中的合作金融，并沒有針對性出臺更為具體的配套政策和指導(dǎo)意見，對農(nóng)村合作金融的性質(zhì)、身份、地位、作用這些基礎(chǔ)性、先決性問題沒有作出明確定位，使合作金融在成立和運行的過程中出現(xiàn)諸多困難和阻力。

資金來源渠道不暢、保障不足是目前農(nóng)村合作金融發(fā)展面臨的一大難題，一個重要原因就是政策支持還不夠到位。當(dāng)前，我國農(nóng)村合作金融組織的資金來源，大部分還只是靠自身積累和后續(xù)吸收成員儲蓄，財政扶持資金占比很小，資金缺口較大，資金來源渠道急需拓展。其中，一些合作金融組織因規(guī)模等因素限制，暫時還不具備通過采取“同業(yè)拆借”或向中央銀行申請資金等措施的條件，獲取資金支持的渠道非常有限。對于正處在發(fā)展期的農(nóng)村合作金融組織來說，政府在稅收和經(jīng)費保障等政策上的支持和優(yōu)惠至關(guān)重要。

(二)目標(biāo)定位偏離

當(dāng)前，國家大力支持的普惠金融主要模式是和商業(yè)銀行合作，農(nóng)村信用合作社在農(nóng)村經(jīng)濟改革初期起到了重要推動作用，隨著社會發(fā)展也逐漸向商業(yè)銀行化傾斜，背離了普惠金融的初衷，致使農(nóng)村小規(guī)模生產(chǎn)者從農(nóng)村信用合作社獲得信貸資金的難度增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展所需資金缺口進一步加大，導(dǎo)致內(nèi)蒙古特色及現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)發(fā)展緩慢。

從普惠金融“普惠”的目標(biāo)出發(fā)，考慮到既能為低收入群體提供長效金融服務(wù)，又能保證自身可持續(xù)發(fā)展兩個方面的因素，農(nóng)村合作金融的目標(biāo)定位應(yīng)介于社會目標(biāo)和經(jīng)濟目標(biāo)之間，且應(yīng)向社會目標(biāo)傾斜。農(nóng)村合作金融不能像非營利機構(gòu)那樣“無利可圖”，但也不能像商業(yè)銀行那樣以實現(xiàn)利潤為目的的“唯利是圖”。

(三)組織監(jiān)管不力

由于農(nóng)村合作金融組織成立時間較短，監(jiān)管措施暫時還不夠完善，組織成員以農(nóng)牧民為主，專業(yè)水平不高，在思想意識和操作管理上存在雙重風(fēng)險。在發(fā)放貸款方面，普遍存在放款人操作不規(guī)范、發(fā)放比較隨意的現(xiàn)象，增加貸款風(fēng)險。在吸收存款方面，不同程度存在違規(guī)進行高息吸儲的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)因利息付不出而違約的風(fēng)險，陷入惡性循環(huán)。

(四)信用體系缺失

農(nóng)村合作金融組織穩(wěn)定發(fā)展，征信體系建設(shè)也是其中的重點，但由于宣傳不到位等原因，農(nóng)戶信用意識還處在非常滯后的階段，經(jīng)常出現(xiàn)借款不還或隨意拖延等現(xiàn)象，信用環(huán)境很不理想。一些農(nóng)村地區(qū)的金融機構(gòu)在征信體系建立上做得還不夠到位，對農(nóng)牧民貸款用途、還款能力等具體情況不夠了解，沒有建立信用檔案或不夠規(guī)范完善，距離完善的征信體系系統(tǒng)要求還存在很大差距。在沒有信用評級又不具備抵押能力的情況下，農(nóng)牧民取得貸款十分受限，需要從政府層面協(xié)調(diào)相關(guān)部門建立針對農(nóng)村牧區(qū)的信用擔(dān)保體系，幫助農(nóng)牧民獲得貸款支持。

三、內(nèi)蒙古發(fā)展農(nóng)村合作金融組織的對策與建議

(一)加大對農(nóng)村合作金融組織政策支持

政府應(yīng)當(dāng)從政策和法律層面對合作金融進行定位和認(rèn)可。合作金融組織雖然在國內(nèi)興起較晚，但在國外已趨于成熟，可以借鑒現(xiàn)有的成功經(jīng)驗，借助國家精準(zhǔn)扶貧工程，用合作金融補充普惠金融覆蓋面的不足。

政策支持對于理念實現(xiàn)至關(guān)重要，例如日本單獨針對合作金融組織發(fā)展制定的《信用金庫法》作用明顯。[3]當(dāng)前我國國家層面還沒有制定類似法律性文件，內(nèi)蒙古自治區(qū)可以考慮根據(jù)實際情況制定包括產(chǎn)權(quán)制度、合作形式、經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)的規(guī)范性制度措施，對合作金融組織的定位、經(jīng)營原則、業(yè)務(wù)范圍進行具體明確指導(dǎo)，實現(xiàn)合法化，具備足夠的政策保障，為農(nóng)村合作金融組織實現(xiàn)長遠(yuǎn)健康發(fā)展打好環(huán)境基礎(chǔ)。

發(fā)揮合作金融組織作用幫助農(nóng)牧民脫貧，需要政府對合作金融組織投入大量財政資金，并引導(dǎo)金融機構(gòu)加大投入。應(yīng)當(dāng)合理統(tǒng)籌、有效利用各類普惠資金、專項資金及支農(nóng)、惠農(nóng)資金，并激勵政策性和商業(yè)性金融資金傾斜，全方位保障農(nóng)村合作金融組織的資金供給。同時，在稅收方面給予減免和優(yōu)惠政策，成立專門為三農(nóng)服務(wù)的政策性擔(dān)保公司為農(nóng)村合作金融組織發(fā)展提供外部擔(dān)保等舉措，使合作金融組織能夠順利步入發(fā)展軌道、保持發(fā)展動力。

(二)找準(zhǔn)農(nóng)村合作金融組織目標(biāo)定位

合作制原則是合作金融組織的核心，也是合作金融組織的定位，國外現(xiàn)行較為成功的合作制金融組織，都以合作制原則作為第一準(zhǔn)則來指導(dǎo)業(yè)務(wù)開展和組織發(fā)展，農(nóng)村合作金融組織是農(nóng)民會員制，應(yīng)當(dāng)遵從產(chǎn)權(quán)明確、成員平等、幫扶互助、不以盈利為主要目的等基本原則。產(chǎn)權(quán)明確，要保證農(nóng)民自愿選擇成為會員，并擁有對內(nèi)部資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)。成員間平等，要保證有公平的權(quán)利和義務(wù)。幫扶互助，要保證實現(xiàn)資金互助這一合作金融組織成立的核心初衷，調(diào)配資金以滿足成員資金需求，確保資金合理使用。不以盈利為主要目的，要防止超出服務(wù)農(nóng)民的范疇，出現(xiàn)資金外流、挪作他用等現(xiàn)象。

(三)強化農(nóng)村合作金融組織有效監(jiān)管

農(nóng)村合作金融組織除了需要政府的政策和資金支持外，還需要科學(xué)有效的監(jiān)管，對合作金融組織自身在資金使用中的業(yè)務(wù)規(guī)范、運營管理等情況有一個清晰把握，有效彌補管理漏洞，降低系統(tǒng)風(fēng)險。政府可以通過監(jiān)管，掌握農(nóng)村合作金融組織的實時運行情況，及時調(diào)整決策，為其穩(wěn)定運行提供保障和支撐。應(yīng)當(dāng)成立專職機構(gòu)或部門，專門對農(nóng)村合作金融組織在資金發(fā)放和使用等環(huán)節(jié)實施系統(tǒng)有效監(jiān)管，主要監(jiān)管是否對政府和銀行給予的資金進行專項和合理投放，避免因資本逐利性而投放到商業(yè)性質(zhì)的項目。

(四)健全農(nóng)村合作金融組織信用體系

從培養(yǎng)和提升農(nóng)牧民信用意識入手，把農(nóng)村牧區(qū)的低收入群體納入信用體系建設(shè)范疇，建立健全農(nóng)牧戶信用檔案，將具體信息錄入征信系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享，為獲得信用評級打好基礎(chǔ)。出臺相應(yīng)配套政策，由相關(guān)部門統(tǒng)籌，政府主導(dǎo)成立專門擔(dān)保公司，引入先進成熟的市場運作模式，提供小額貸款擔(dān)保服務(wù)，拓寬農(nóng)牧民融資渠道。

經(jīng)濟發(fā)展，金融先行。在推進內(nèi)蒙古自治區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進程中，深化農(nóng)村牧區(qū)金融改革必須立足少數(shù)民族地區(qū)、邊疆經(jīng)濟落后地區(qū)等實際，充分借鑒國內(nèi)外現(xiàn)行農(nóng)村合作金融體系建設(shè)的成功經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色、內(nèi)蒙古特色的合作金融體系，逐步解決金融發(fā)展瓶頸，補齊體系建設(shè)短板，形成自身發(fā)展優(yōu)勢，為內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展注入動力。