內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河上中游地區(qū)天然林保護(hù)工程建設(shè)與思考

安玉麟，徐榮會(huì)，姜衛(wèi)東，王勝興

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原監(jiān)測規(guī)劃院，呼和浩特 010020；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市阿魯科爾沁旗沙爾溫都爾林場，天山鎮(zhèn) 025500）

1998 年，我國天然林保護(hù)工程開始了試點(diǎn)工作，2000 年工程正式啟動(dòng)，2010 年全面完成一期建設(shè)任務(wù)。隨后，為進(jìn)一步鞏固天然林保護(hù)工程建設(shè)成效，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和維護(hù)國家生態(tài)安全，國家又做出延長天然林保護(hù)工程期限、實(shí)施天然林保護(hù)工程二期工程的決策。2011—2020年10 a間，二期建設(shè)任務(wù)完成。國家全面啟動(dòng)天然林保護(hù)工程以來，累計(jì)投入資金5 000多億元，工程建設(shè)成效顯著。

內(nèi)蒙古黃河上中游工程區(qū)位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部，地理坐標(biāo)為東經(jīng)103°20′～113°02′，北緯37°10′～42°20′，總土地面積2 730.87 萬公頃，占全區(qū)土地總面積的23%，是內(nèi)蒙古自治區(qū)荒漠化和沙化土地主要分布地區(qū)。因此，重視并保護(hù)天然林資源，不僅關(guān)系著地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有著至關(guān)重要的作用。

1 工程任務(wù)概況

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河上中游地區(qū)天然林保護(hù)工程二期完成森林管護(hù)面積567.9 萬公頃，其中，國有林面積55.69 萬公頃，集體地方公益林面積512.21 萬公頃。工程區(qū)累計(jì)完成公益林建設(shè)面積230.96萬公頃，后備資源培育面積14.57萬公頃。通過天保工程實(shí)施和各項(xiàng)政策的落實(shí)，林區(qū)就業(yè)、職工及林農(nóng)收入明顯增加，社會(huì)保障體系日趨完善。2020年在崗職工年平均工資為82 931.91元，已達(dá)到社會(huì)平均水平。

2 取得的成效

從天保二期工程開始，內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河上中游地區(qū)持續(xù)加強(qiáng)天然林保護(hù)工作，2015年全區(qū)全面停止了天然林商業(yè)性采伐，進(jìn)一步加強(qiáng)各項(xiàng)森林資源管護(hù)。實(shí)行農(nóng)戶分戶管護(hù)和集中統(tǒng)一管護(hù)相結(jié)合的方式，全面落實(shí)對天然林資源的管護(hù)措施。工程的實(shí)施，有效抑制了生態(tài)環(huán)境惡化，調(diào)節(jié)了林分結(jié)構(gòu)，森林生態(tài)系統(tǒng)得到初步恢復(fù)。

2.1 生態(tài)效益

2.1.1 森林資源保護(hù)取得階段性成果

自天然林保護(hù)工程實(shí)施以來，全區(qū)各級(jí)各部門高度重視，認(rèn)真落實(shí)生態(tài)效益補(bǔ)償、森林資源管護(hù)、公益林建設(shè)和調(diào)減林木采伐量等政策措施，工程區(qū)森林面積和活立木蓄積量持續(xù)增長，實(shí)現(xiàn)了森林資源的恢復(fù)性增長，林地面積、森林總蓄積量均得到提高。

截至2020 年，自治區(qū)天保工程區(qū)林地面積1 454.68萬公頃，森林面積761.79萬公頃，較天保工程一期分別增加了32.62 萬公頃和81.29 萬公頃。森林蓄積量152 700 萬立方米，較天保工程實(shí)施前增加了54 500萬立方米，天保工程實(shí)施成效顯著。

2.1.2 自然生態(tài)環(huán)境得到系統(tǒng)性恢復(fù)

通過實(shí)施天然林保護(hù)工程，全區(qū)生態(tài)惡化的趨勢得以遏制，生物多樣性增加，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強(qiáng)。工程區(qū)土壤侵蝕模數(shù)2010 年為每年每平方公里213 94.34 t，近10 a 來以每年每平方公里減少107.2 t 的速度下降。植被生物量顯著提高，區(qū)域平均值由每年平方米0.20 kg 碳增長到每年平方米0.25 kg碳。

此外，工程區(qū)內(nèi)土地荒漠化、沙化趨勢逐年好轉(zhuǎn)，庫布齊南北緣、烏蘭布和沙漠南緣、騰格里沙漠東緣“鎖邊”林帶逐步完善，有效阻擋了三大沙漠前侵和蔓延。

2.2 社會(huì)效益

天保二期工程實(shí)行了一系列的補(bǔ)助政策，森林管護(hù)資金、職工社會(huì)保險(xiǎn)及政策性補(bǔ)助等資金有效地保證了管護(hù)人員工資。此外，部分工程旗縣將天保工程建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，在建檔立卡貧困戶中選貧困人口納入林業(yè)扶貧生態(tài)護(hù)林員隊(duì)伍中，參與天保工程宣傳、護(hù)林、防火等工作，對加快貧困人口脫貧步伐起到積極作用。

2.3 經(jīng)濟(jì)效益

隨著森林質(zhì)量的不斷提高，工程區(qū)依托森林資源優(yōu)勢，森林旅游、特色種養(yǎng)殖業(yè)、林產(chǎn)品加工以及其他林下經(jīng)濟(jì)得到大力發(fā)展。通過安排森林撫育、管護(hù)、公益林建設(shè)任務(wù)，拓寬了職工的就業(yè)渠道，也為工程區(qū)內(nèi)富余勞動(dòng)力提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，林農(nóng)收入顯著增長。

3 工程建設(shè)存在的主要問題

天然林保護(hù)工程的實(shí)施雖然取得了一定的成效，但通過對歷年工程實(shí)施情況進(jìn)行檢查，全區(qū)天然林保護(hù)工程建設(shè)依然存在一些問題。

3.1 管護(hù)人員結(jié)構(gòu)不合理

森林管護(hù)人員多為附近村鎮(zhèn)就近聘用，由于大量年輕農(nóng)戶外出，農(nóng)村留守人員老年人居多，管護(hù)人員中60歲以上人員居多，年齡偏高。管護(hù)人員老齡化程度較高，知識(shí)水平、學(xué)習(xí)能力不足，應(yīng)急情況處置能力欠缺。大多數(shù)護(hù)林員經(jīng)過短期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)就上崗，林業(yè)專業(yè)知識(shí)和林木管護(hù)經(jīng)驗(yàn)缺乏，對智能管護(hù)設(shè)備的應(yīng)用能力偏低。部分管護(hù)人員巡護(hù)記錄記載較簡單，甚至沒有巡護(hù)記錄，不能真實(shí)反映巡護(hù)實(shí)況。此外，春種秋收等農(nóng)忙時(shí)節(jié)，護(hù)林員無法兼顧林木管護(hù)工作，影響管護(hù)效果。

3.2 管護(hù)設(shè)施、設(shè)備老舊

工程區(qū)內(nèi)部分管護(hù)站房設(shè)施簡陋或未建設(shè)護(hù)林員專用的管護(hù)房舍，農(nóng)牧民管護(hù)人員只能居住在自有房屋。部分管護(hù)站無固定的工作車輛，管護(hù)人員均使用個(gè)人的摩托車、手機(jī)等交通和通訊工具進(jìn)行日常巡護(hù)，影響管護(hù)效率。

3.3 公益林建設(shè)受到制約

隨著林業(yè)生態(tài)建設(shè)的不斷深入，區(qū)域適宜造林的地塊越來越少，造林地立地條件也越來越差，多為遠(yuǎn)山、大沙、溝道、土壤貧瘠的地塊，治理難度也隨之加大。通過近幾年來對天保工程公益林建設(shè)的檢查中發(fā)現(xiàn)，公益林建設(shè)造林地立地條件差，導(dǎo)致造林成活率、合格率偏低，嚴(yán)重制約了工程建設(shè)效果。

3.4 配套措施仍需完善

各級(jí)地方財(cái)政無法落實(shí)配套資金用于天然林保護(hù)工程建設(shè)，尤其是難以落實(shí)地方公益林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助。中央財(cái)政撥付的專項(xiàng)資金不足以實(shí)現(xiàn)有效地工程建設(shè)和管理。

4 工程建設(shè)的建議

4.1 繼續(xù)加強(qiáng)工程管理，確保建設(shè)成效

實(shí)施單位要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，按制度辦事，按程序操作，及時(shí)整理、保存工程建設(shè)中的監(jiān)督、考核材料，保證工程檔案資料完整，以確保工程建設(shè)成效。在年終考核結(jié)束后，對存在問題的各級(jí)單位、人員下發(fā)問題清單，督促及時(shí)整改。

4.2 加強(qiáng)管護(hù)力度，確保森林資源安全

為確保工程質(zhì)量，實(shí)施單位一是禁止破壞公益林的任何行為；二是提高管護(hù)隊(duì)伍的水平和能力，加強(qiáng)對管護(hù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高責(zé)任意識(shí)；三是加強(qiáng)巡山管護(hù)，對巡護(hù)過程中發(fā)現(xiàn)的林地、林木破壞的行為，及時(shí)制止，及時(shí)上報(bào)；四是做好巡護(hù)記錄、工作日志的規(guī)范化培訓(xùn)，對每天的巡護(hù)情況進(jìn)行及時(shí)、詳盡的記錄，避免發(fā)生林地、林木破壞案件時(shí)無據(jù)可查。同時(shí)，實(shí)施單位根據(jù)具體情況，多引進(jìn)智能管護(hù)設(shè)備，以提高工作效率。

此外，政府及林業(yè)主管部門要加大對林地的管理和保護(hù)力度，要將林木管護(hù)工作貫穿于工程建設(shè)的全過程，常抓不懈。要制定有效的管護(hù)制度，采取有針對性的措施，加強(qiáng)監(jiān)督、檢查，同時(shí)要繼續(xù)加大宣傳力度，提高公眾對林地、林木的管護(hù)意識(shí)，提高全社會(huì)愛林護(hù)綠的自覺性。

4.3 加強(qiáng)科技投入，保護(hù)工程建設(shè)成果

強(qiáng)化林業(yè)信息化建設(shè)。林業(yè)信息化是指將高水平的計(jì)算機(jī)操作技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)與林業(yè)技術(shù)相結(jié)合，與林業(yè)實(shí)際需求相對接，解決林業(yè)實(shí)際應(yīng)用中產(chǎn)生的問題或監(jiān)測與預(yù)警林業(yè)生產(chǎn)中的潛在危害。林地管理的信息化可有效提高林業(yè)信息處理的效率和準(zhǔn)確度，林業(yè)信息化的投入，還能帶來較高的林業(yè)效益。在營林基礎(chǔ)單位推廣智能管護(hù)、監(jiān)控設(shè)備的使用，是全面實(shí)現(xiàn)林地管理水平和管理能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是森林管理可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。

林業(yè)和草原主管部門要樹立主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)營造林各環(huán)節(jié)技術(shù)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)科技興林。此外，還要不斷加大造林適用技術(shù)的推廣應(yīng)用力度，最大限度地降低自然災(zāi)害、造林條件等對工程成效的負(fù)面影響。一是加強(qiáng)對困難立地和自然條件惡劣地區(qū)造林技術(shù)、造林模式的研究創(chuàng)新，加快科技成果的轉(zhuǎn)化、推廣和應(yīng)用，提高公益林建設(shè)的科技含量和水平，保障造林成活率；二是鼓勵(lì)科技人員到生產(chǎn)第一線做好技術(shù)推廣、服務(wù)、指導(dǎo)、試驗(yàn)示范工作，實(shí)地解決造林、護(hù)林過程中存在的問題，提高工程建設(shè)成效。

4.4 出臺(tái)相關(guān)辦法，提高資金使用效率

近年來，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，部分在天保二期方案中參加社會(huì)保險(xiǎn)的職工，其保險(xiǎn)資金已納入盟市、旗縣財(cái)政解決，未使用天保資金中社會(huì)保險(xiǎn)資金，造成天保工程下達(dá)的社會(huì)保險(xiǎn)資金結(jié)余較多。建議出臺(tái)社保資金結(jié)余資金使用辦法，將結(jié)余資金投入到森林管護(hù)中，加強(qiáng)國有林區(qū)道路、通訊、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善森林管護(hù)人員工作環(huán)境，提高護(hù)林員工資標(biāo)準(zhǔn)，提高工作積極性。在提高天保資金使用效率的同時(shí)，也能更好地開展森林資源管護(hù)各項(xiàng)工作。

5 結(jié)語與展望

天然林資源作為我國林業(yè)資源的重要組成部分，其價(jià)值與作用是顯而易見的。天然林保護(hù)工程的實(shí)施在內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河上中游地區(qū)取得了預(yù)期的效果。各級(jí)部門和工程實(shí)施單位要充分認(rèn)識(shí)到天然林保護(hù)工作存在的問題，及時(shí)補(bǔ)足短板，保護(hù)好天然林資源，加強(qiáng)對天然林保護(hù)工作的監(jiān)管，使天然林資源充分發(fā)揮它的重要作用。

然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，天然林保護(hù)工程實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)一些新的問題。因此，在工程建設(shè)過程中，要根據(jù)遇到的新問題、出現(xiàn)的新情況及時(shí)調(diào)整策略方法，實(shí)現(xiàn)天然林保護(hù)工程的動(dòng)態(tài)管理，達(dá)到天然林保護(hù)工程建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。