關(guān)于牢固樹(shù)立危機(jī)管理理念提高預(yù)防和處置群體性事件能力的思考

○文/牛亦菲

隨著內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和改革的深入，特別是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，因利益格局調(diào)整導(dǎo)致的社會(huì)矛盾不斷增多，由此引發(fā)的群體性事件出現(xiàn)高發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)；因民族宗教、征地補(bǔ)償、城市改造拆遷、勞動(dòng)糾紛等引發(fā)的社會(huì)不安定因素越來(lái)越多，呈復(fù)雜性、多樣性特點(diǎn)，并在特定情形下以群體性事件的形式顯現(xiàn)，成為影響全區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題。各級(jí)政府部門(mén)要牢固樹(shù)立危機(jī)管理理念，不斷提高群體性事件的預(yù)防和處置能力。

一、樹(shù)立危機(jī)管理理念，做好各階段工作預(yù)案

危機(jī)管理是指組織針對(duì)危機(jī)的不同發(fā)展階段，作不同的因應(yīng)管理措施。如在危機(jī)發(fā)生前，應(yīng)對(duì)危機(jī)的警告訊息，作適當(dāng)?shù)膫刹?，并舒暢溝通管道，作好危機(jī)的因應(yīng)決策；當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，要成立危機(jī)管理小組，負(fù)責(zé)處理并將危機(jī)予以隔離；在危機(jī)發(fā)生后，立即發(fā)現(xiàn)危機(jī)的成因，并予以診治，加速損害的復(fù)原工作；最后，針對(duì)組織的缺失，再修正危機(jī)管理計(jì)劃，為下一個(gè)危機(jī)作充分的準(zhǔn)備。危機(jī)管理涉及面應(yīng)包括危機(jī)的預(yù)防、對(duì)危機(jī)的控制及危機(jī)發(fā)生后的善后處理等三方面。它是一種有計(jì)劃、連續(xù)及動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，也是政府或組織，針對(duì)潛在或當(dāng)前的危機(jī)，于事前、事中或事后，利用科學(xué)方法，采取一連串的因應(yīng)措施，以有效預(yù)防危機(jī)、處理危機(jī)及化解危機(jī)，甚至消除危機(jī)于無(wú)形。

二、當(dāng)前自治區(qū)群體性事件的主要特點(diǎn)

所謂群體性事件，公安機(jī)關(guān)的定義是：聚眾共同實(shí)施違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的行為。主要包括非法集會(huì)、游行、示威、圍堵沖擊黨政機(jī)關(guān)、堵塞交通等十種行為。全區(qū)群體性事件大致可分為糾紛類(lèi)、求生存類(lèi)、利益訴求類(lèi)三種類(lèi)型，其主要特點(diǎn)是：

（一）多發(fā)性

從總體上看，全區(qū)群體性事件參與人數(shù)呈上升趨勢(shì)，參與人員常常成百上千。由于群眾越來(lái)越多地采取圍堵黨政機(jī)關(guān)等要害部門(mén)、攔截公路鐵路和靜坐、打橫幅、發(fā)傳單、呼喊口號(hào)等極具對(duì)抗性的行為發(fā)泄不滿(mǎn)情緒，制造聲勢(shì)，給政府施壓，嚴(yán)重影響了局部地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）復(fù)雜性

近年來(lái)全區(qū)發(fā)生的群體性事件已遍布12 個(gè)盟市的大部分地區(qū)，波及到林區(qū)、牧區(qū)和邊界地區(qū)，涉及城市、農(nóng)村、廠礦企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、鐵路、學(xué)校等多種行業(yè)和領(lǐng)域。參與人員由過(guò)去的農(nóng)民、離退休人員擴(kuò)散到在職和下崗職工、個(gè)體業(yè)主、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、教師、學(xué)生、傷殘人員等社會(huì)各階層人員。這些群體的訴求往往將當(dāng)事人的合理要求和不合法方式交織在一起，多數(shù)人的合理訴求和少數(shù)人的無(wú)理取鬧交織在一起，人民內(nèi)部矛盾和敵對(duì)勢(shì)力的煽動(dòng)策劃交織在一起，如果處置不當(dāng)，會(huì)引發(fā)大的事端，將嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

（三）突發(fā)性

群體性事件的參與者往往采取秘密串聯(lián)、聚會(huì)的方式進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，整個(gè)過(guò)程更加隱蔽、不易被覺(jué)察和發(fā)現(xiàn)。這些參與者一旦認(rèn)為時(shí)機(jī)成熟而使群體性事件爆發(fā)出來(lái)時(shí)，往往帶有明顯的突發(fā)性，給預(yù)防和處置群體性事件增加了難度。

（四）組織性

大部分群體性事件有明確的組織者。尤其是一些參與人數(shù)多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模較大的群體性事件中，從總指揮、幕后策劃到具體實(shí)施人員、參與者都有較為明確的分工，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、微信等手段相互串聯(lián)，互通信息，周密策劃，目的明確、行動(dòng)統(tǒng)一，組織程度明顯提高，甚至出現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)的串聯(lián)活動(dòng)，給處置帶來(lái)很大難度。這些群體一旦被別有用心的人所利用，極易導(dǎo)致帶有政治色彩的活動(dòng)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重影響。

（五）反復(fù)性

通過(guò)聚眾鬧事的方法促進(jìn)一些問(wèn)題得到解決，難免在一定程度上強(qiáng)化了部分群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。一旦所反映的問(wèn)題得不到合理解決，或者部分群體解決得徹底而部分群體解決得沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)，一些群眾就反復(fù)采取集體訪、超級(jí)訪、串聯(lián)訪等非正當(dāng)途徑反映訴求，有的還帶有過(guò)激行為甚至是違法行為，借此將問(wèn)題鬧大，聯(lián)合向黨委、政府等有關(guān)部門(mén)施加壓力，達(dá)到其目的。

三、全區(qū)群體性事件的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前引發(fā)全區(qū)群體性事件的直接原因主要包括土地征用拆遷、勞動(dòng)社保、人事工資、涉法涉訴及其他利益受損等方面，剖析其深層次原因，則是因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型、政府信任危機(jī)、社會(huì)管控缺失、利益訴求渠道不暢及少數(shù)群眾法制觀念淡薄等因素造成。在全區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型階段中，群體性事件的表現(xiàn)趨勢(shì)主要為：

（一）因占地補(bǔ)償、征地拆遷和與環(huán)境污染等引發(fā)的群體性事件將會(huì)繼續(xù)增加

隨著全區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，無(wú)論是舊城改造、市政建設(shè)還是國(guó)家的大型工程項(xiàng)目都需要大量開(kāi)發(fā)土地，有時(shí)甚至?xí)?duì)周邊的環(huán)境造成污染，以占地補(bǔ)償、征地拆遷和環(huán)境污染為主體的群體性事件將會(huì)進(jìn)一步增多。隨著群眾政策意識(shí)、法制意識(shí)逐步增強(qiáng)，《物權(quán)法》等一系列保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的法律法規(guī)的出臺(tái)，必將使得群眾維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步提升，政府的非理性行為引發(fā)的群體性事件會(huì)進(jìn)一步增多。

（二）因爭(zhēng)奪生產(chǎn)、生活資源引發(fā)的群體性事件會(huì)增多

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地、煤、氣、油、水等資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活中會(huì)越來(lái)越重要，越來(lái)越短缺，地區(qū)與地區(qū)之間因爭(zhēng)奪這類(lèi)生產(chǎn)、生活資源引發(fā)的群體性事件會(huì)進(jìn)一步增加。

（三）因民族、宗教問(wèn)題引發(fā)的群體性事件將會(huì)增多

從已發(fā)生的因民族、宗教問(wèn)題引發(fā)的群體性事件來(lái)看，導(dǎo)火索有的是新聞出版物發(fā)表傷害感情的言論，有的是懸掛張貼宗教忌物、亂用宗教名稱(chēng)，有的是個(gè)別行為傷害了少數(shù)民族群眾感情。從全國(guó)其他?。▍^(qū)）發(fā)生的事件來(lái)看，敵對(duì)分子利用群眾進(jìn)行煽動(dòng)、造假，也會(huì)引發(fā)大的群體性事件。近年來(lái)，內(nèi)蒙古地區(qū)維穩(wěn)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，隱蔽戰(zhàn)線斗爭(zhēng)日趨復(fù)雜化，民族分裂、“民運(yùn)”、宗教領(lǐng)域、各類(lèi)邪教等活動(dòng)頻繁。一些邪教組織以商養(yǎng)教、不斷發(fā)展壯大組織，以經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為掩護(hù)非法傳教、非法聚會(huì)活動(dòng)突出，如果不加強(qiáng)控制，很可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

（四）互聯(lián)網(wǎng)對(duì)群體性事件發(fā)展蔓延的推波助瀾作用將趨于增強(qiáng)

當(dāng)今世界已進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)公安工作的同時(shí)，也給維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定帶來(lái)了一系列新挑戰(zhàn)。新疆“7.5”事件就是敵對(duì)勢(shì)力利用信息化手段，把社會(huì)矛盾聚合、發(fā)酵，趁機(jī)制造事端，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)短信，經(jīng)過(guò)“制造熱點(diǎn)”“升溫造勢(shì)”“導(dǎo)火點(diǎn)燃”“火上澆油”等制假、煽動(dòng)，最后導(dǎo)致部分維吾爾族群眾不滿(mǎn)情緒迅速升溫，最終釀成新中國(guó)成立以來(lái)新疆最為嚴(yán)重的打砸搶燒暴力犯罪事件。事實(shí)證明，互聯(lián)網(wǎng)一旦被敵對(duì)勢(shì)力所利用，網(wǎng)絡(luò)的虛擬力量一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)力量，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的社會(huì)組織動(dòng)員能力，爆發(fā)出驚人的破壞能量，對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定造成重大危害。

四、預(yù)防和處置群體性事件的對(duì)策和建議

（一）強(qiáng)化危機(jī)管理意識(shí)，堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)主動(dòng)介入，有關(guān)部門(mén)積極參與的處置群體性事件工作格局

各級(jí)黨委、政府在改革、發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定工作中，始終處于領(lǐng)導(dǎo)和決策地位。這就決定了黨委、政府是從政策源頭上解決人民內(nèi)部矛盾的工作主體，也是預(yù)防和處置群體性事件的工作主體。公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、保障人民安居樂(lè)業(yè)的重大政治和社會(huì)責(zé)任，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的主力軍。因此要強(qiáng)化危機(jī)管理意識(shí)，制定預(yù)防和處置群體性事件的預(yù)案，在群體性事件發(fā)生的前、中、后期積極履行職責(zé)，當(dāng)好黨委、政府的參謀、助手，妥善處置各類(lèi)群體性事件，防止矛盾激化。各黨政部門(mén)也應(yīng)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，認(rèn)真履行法定職責(zé)和行政職責(zé)，集中時(shí)間、集中精力解決群眾反映的實(shí)際問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾。

（二）正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件

一要樹(shù)立和諧的社會(huì)理念，充分認(rèn)識(shí)到群眾訴求的合理性，努力維護(hù)社會(huì)的公平與正義、秩序與活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。二要在處理各類(lèi)因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件過(guò)程中，更多地采用調(diào)解的方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。三要堅(jiān)持“兩點(diǎn)論”，既看到群體性事件影響社會(huì)穩(wěn)定的一面，高度重視群體性事件處置工作，堅(jiān)決防止其擴(kuò)大激化，影響社會(huì)穩(wěn)定，又要看到群體性事件是緩和社會(huì)矛盾“減壓閥”的一面，從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題入手，積極協(xié)助有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)和改進(jìn)自身工作，從而變不利為有利，及時(shí)補(bǔ)缺堵漏，避免社會(huì)矛盾激化。

（三）完善工作機(jī)制，積極預(yù)防群體性事件

一要完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在工作中把握好改革發(fā)展措施出臺(tái)時(shí)機(jī)和推行力度，通過(guò)建立完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)準(zhǔn)備出臺(tái)的改革發(fā)展措施進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，避免政策多變、政策缺失、政策滯后等現(xiàn)象，切實(shí)從決策層面極力減少社會(huì)矛盾糾紛產(chǎn)生的可能性，夯實(shí)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。二要完善利益分配機(jī)制。將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更多的投向與老百姓生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段加大調(diào)整利益關(guān)系的力度，積極完善利益分配機(jī)制，在確保“按生產(chǎn)要素分配”基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有分配政策做出局部規(guī)范或調(diào)整，使分配政策在總體上更加趨于科學(xué)化、合理化，抑制貧富過(guò)度分化，有效緩解利益矛盾。發(fā)揮政府在社會(huì)保障體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用，加大財(cái)力對(duì)民生工作的支持，促進(jìn)完善社會(huì)保障體系建設(shè)，筑起一道防范群體性事件的“民生保障線”。三要完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制。認(rèn)真做好矛盾糾紛排查化解工作，依靠黨的政治優(yōu)勢(shì)和群眾優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員社會(huì)各方面力量，繼承和發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把可能引發(fā)群體性事件的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)人群和重點(diǎn)問(wèn)題摸清楚，切實(shí)把各類(lèi)矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，嚴(yán)防矛盾由小變大、蔓延升級(jí)，嚴(yán)防各類(lèi)矛盾相互疊加、匯聚激化，嚴(yán)防個(gè)別問(wèn)題轉(zhuǎn)化為共性問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題、局部問(wèn)題轉(zhuǎn)化為全局性問(wèn)題。對(duì)于矛盾糾紛可以在基層解決而不予解決的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)加大責(zé)任倒查和追究力度。四要完善群眾訴求表達(dá)機(jī)制?！懊褚馊缢?，宜疏不宜堵”。各級(jí)黨委政府都要正視利益主體多元化，特別是要重視弱勢(shì)群體利益訴求表達(dá)，加強(qiáng)和做好信訪工作，想方設(shè)法為群眾提供表達(dá)訴求的渠道，堅(jiān)決防止對(duì)信訪人員反映問(wèn)題推諉塞責(zé)或者截訪堵訪；堅(jiān)決防止處理信訪事項(xiàng)層層轉(zhuǎn)辦，效率低下，而造成矛盾堆積；堅(jiān)決防止信訪處置辦法簡(jiǎn)單粗暴。切實(shí)加強(qiáng)《信訪條例》等法律、法規(guī)、政策的宣傳，不斷提高各級(jí)各部門(mén)做好信訪工作的水平，教育引導(dǎo)群眾依法信訪，理性維權(quán)，通過(guò)法律渠道爭(zhēng)取自身的合法、合理權(quán)益。

（四）講求策略，提高處置群體性事件的實(shí)戰(zhàn)能力

堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，既要大兵壓陣、引而不發(fā)，有效控制群體性事件局面，防止事態(tài)激化，又要堅(jiān)持攻心為上、教育轉(zhuǎn)化為主，深入群眾開(kāi)展宣傳教育，逐漸化解對(duì)立情緒，平息事態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。要堅(jiān)持依法處置，必須強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大民警在處置群體性事件過(guò)程中的法律意識(shí)，想方設(shè)法運(yùn)用多種手段大量收集、固定證據(jù)，切實(shí)做到講事實(shí)、重證據(jù)，嚴(yán)格依法辦事。特別是在群體性事件發(fā)展到一定階段，對(duì)不法人員依法采取強(qiáng)制措施時(shí)，要有理有據(jù)、依法依規(guī)，確保依法妥善處理。

總之，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，各種新的社會(huì)矛盾及深層次問(wèn)題將更加明顯，群體性事件還可能繼續(xù)增多。我們應(yīng)牢固樹(shù)立危機(jī)管理的理念，時(shí)刻保持高度的警覺(jué)和清醒的認(rèn)識(shí)，在工作中進(jìn)一步推進(jìn)管理創(chuàng)新，不斷研究新情況，解決新問(wèn)題，采取積極有效的措施，化解各種矛盾，切實(shí)提高預(yù)防和處置群體性事件的能力。