事業(yè)單位建設項目風險點分析及內(nèi)部控制優(yōu)化策略
——以福州植物園為例

賴梅蘭

(福州植物園，福建 福州350012)

福州植物園是重要的生態(tài)資源寶庫，為福州的城市生態(tài)綠肺，經(jīng)營面積5 743.82 hm2，是全國第二大植物園，是福建省生態(tài)文明建設成就的重要展示窗口，也是市民享受生態(tài)文明建設成果的重要基地。福州植物園為省屬一類公益事業(yè)單位，轄“一核三區(qū)”。核心園區(qū)為福州國家森林公園，三區(qū)包括福清靈石山國家森林公園、北峰園區(qū)和宦溪園區(qū)。園內(nèi)建有竹園、千卉園、珍稀植物園等17個專類園和5個種質(zhì)資源收集與繁育基地。從綠色惠民宗旨出發(fā)，福州植物園對現(xiàn)有景區(qū)的園林外貌和景觀內(nèi)涵不斷提升，同時新建了一些新景區(qū)，其中涉及許多建設項目，筆者作為單位的項目賬務管理人員，參與多項建設項目從立項到驗收的全過程，通過本文探討建設工程項目管理內(nèi)部控制的措施及優(yōu)化策略，對其他企事業(yè)單位規(guī)范建設項目內(nèi)部控制管理具有一定的借鑒作用。

1 建設項目內(nèi)控管理的重要性

內(nèi)部控制是事業(yè)單位為實現(xiàn)優(yōu)化管理的目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控，以保證經(jīng)濟活動正常進行所采取的一系列必要的管理措施，是與實踐工作緊密聯(lián)系的重要管理手段。建設項目作為事業(yè)單位的一項非常重要的經(jīng)濟管理活動，如果缺乏健全的內(nèi)部控制體系，一旦某個關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就可能影響到工程的整體質(zhì)量和進度，并造成嚴重的經(jīng)濟損失。

2 實施建設項目內(nèi)部控制基本原則

2.1 全面性控制原則

內(nèi)部控制管理原則應當始終貫穿于事業(yè)單位建設項目的立項決策、項目執(zhí)行和財務監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對事業(yè)單位建設項目的全面內(nèi)部控制。

2.2 重要性管理原則

在全面控制的基礎上，重點關(guān)注建設單位重要或重點建設項目及次要建設項目的重大技術(shù)風險。

2.3 制衡性管理原則

建設項目內(nèi)部質(zhì)量控制體系應當在建設單位內(nèi)部的相關(guān)部門機構(gòu)管理、職責級別分工、項目工作流程等各個方面加以制衡管理，形成相互制約和相互監(jiān)督機制。

2.4 適應性管理原則

事業(yè)單位建設項目內(nèi)部控制必須符合國家或其他相關(guān)部門的法律、行政規(guī)定以及本單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、建設項目的具體實施過程而不斷深化調(diào)整、修訂和完善管理工作內(nèi)容。

3 建設項目各個階段存在的風險點分析

3.1 項目立項階段

主要風險點有立項缺乏科學論證，投資盲目，缺乏可靠的可行性研究；投資主體參與工程造價管理主動性不夠；前期工作準備不充分，如技術(shù)、經(jīng)濟、水文、地質(zhì)、環(huán)境保護等基礎數(shù)據(jù)不全，導致概算不準確等。

3.2 項目設計、概預算階段

對初步設計概算文件的質(zhì)量審核不嚴，以注重建筑結(jié)構(gòu)安全的質(zhì)量審查為主，缺少對施工技術(shù)方案、施工過程可行性等的審查，造成設計概算文件脫離實際，這是該階段存在的最大的風險點。另外，還有不少單位對項目的立項功能不明確，做初設和概預算目的只是為了通過審批，有意識壓縮概算金額，導致項目獲批后建設調(diào)整的工程量大，從而導致實際投資大大超過概算。

3.3 招投標階段

招投標管理機制是否合理、投標程序及定標結(jié)果是否符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，是該階段最重要的內(nèi)部控制風險點。此階段要認真考察投標單位的資質(zhì)、業(yè)績、信用度等信息，否則可能造成所選的投標企業(yè)不理想，影響施工質(zhì)量和進度。

3.4 項目實施階段

主要風險點首先是未制定嚴格的工程監(jiān)理制度，未能及時發(fā)現(xiàn)和整改糾正建設項目工程建設執(zhí)行過程中可能存在的問題，從而影響建設工程進度和服務質(zhì)量。其次是對建設工程進度價款實際結(jié)算的績效管理制度不到位，部分建設工程進度和價款的實際支付結(jié)算未按建設進度或者工程合同付款協(xié)議中約定的流程和時間進行。再者是未嚴格控制建設工程項目變更。未按內(nèi)控規(guī)定的業(yè)務權(quán)限和管理程序?qū)λ行柽M行變更的建設項目相關(guān)內(nèi)容材料進行嚴格審核，或是變更簽證的資料不完整。

3.5 項目竣工驗收階段

該階段內(nèi)部控制的主要風險點是工程驗收資料不齊全；驗收手續(xù)不完整；未及時編制竣工決算；部分必須審計的項目未開展決算審計；組織竣工驗收的人不夠?qū)I(yè)等。另外，對于驗收合格的工程項目，未及時編制國有財產(chǎn)登記清單，或未及時組織辦理國有資產(chǎn)登記移交相關(guān)手續(xù)，產(chǎn)生合同糾紛。

4 建設項目內(nèi)控管理的優(yōu)化策略

4.1 科學決策項目立項，規(guī)范立項流程

福州植物園作為公益一類的事業(yè)單位，建設項目立項必須經(jīng)單位領(lǐng)導班子集體研究，并聽取技術(shù)專家和有實踐經(jīng)驗的技術(shù)人員的意見，科學決策。公園行政辦需如實做好過程記錄，保管好相關(guān)資料。在正式立項前最好定期組織數(shù)名專業(yè)工程技術(shù)人員對園內(nèi)建設項目的具體建設過程內(nèi)容及工程造價情況進行詳細資料審核，并及時出具工程綜合造價審核指導意見。建設項目正式立項后開始施工前，應取得土地或林業(yè)建設用地、安全、環(huán)保等部門的項目審批許可，并根據(jù)需要決定是否請具有相關(guān)技術(shù)和專業(yè)水平的中介機構(gòu)進行審核。為此，結(jié)合福州植物園的工程項目管理實際，制定出建設項目立項控制流程(圖1)。

圖1 福州植物園建設項目立項控制流程

4.2 嚴格控制項目設計變更，加強概預算審核

在工程設計階段和概預算階段中最重要的內(nèi)控管理是工程造價的嚴格控制，其中最主要的是審核項目概算是否完整準確，是否符合工程量的計算規(guī)則和有關(guān)定額計算綜合單價的計算方法。植物園作為業(yè)主單位，要嚴格控制投資規(guī)模和項目設計變更。項目確需變更的應嚴格按程序?qū)徟?；重大項目變更要參照項目決策和概預算控制的相關(guān)要求重新審批；因設計變更導致投資額和支付方式變動的，應提供完整的書面材料。公園賬務部門應嚴格審核建設項目的概預算、變更價款和支付。為此，結(jié)合福州植物園工程項目管理實際，制定出建設項目初步設計和編制招標投資預算等環(huán)節(jié)控制的流程(圖2)。

圖2 福州植物園建設項目初步設計和編制招標投資預算等環(huán)節(jié)控制流程

4.3 嚴格執(zhí)行招標制度，規(guī)范選擇招標方式

植物園作為建設項目的業(yè)主單位，應根據(jù)招標工程的實際特點嚴格執(zhí)行工程招標審查制度，規(guī)范各種招標監(jiān)理方式的正確選擇，為招標項目建設質(zhì)量和工程進度提供有效保障(圖3)。大中型建筑工程技術(shù)復雜、專業(yè)技術(shù)項目多、難度大，應當采用分項技術(shù)評議和工程綜合技術(shù)評議有機結(jié)合的招標方法，并選擇具有相應工程專業(yè)資質(zhì)的工程監(jiān)理服務單位和良好的有職業(yè)道德的高級監(jiān)理單位工程師，對招標項目建設質(zhì)量和工程進度情況進行全程監(jiān)控。

圖3 福州植物園建設項目招標管理控制流程

植物園近年建設的“福州植物園森林體驗與森林養(yǎng)生示范區(qū)”項目，為省發(fā)改委立項的重點項目。項目建設初期采用的分項工程分別承包模式導致承包商過多，在工程交叉施工時，不同施工班組各行其事，缺乏協(xié)同合作，出現(xiàn)各種扯皮推諉現(xiàn)象，導致施工進度緩慢。后來為了優(yōu)化管理，經(jīng)集體決策，將分項承包模式改為epc總承包運作管理模式，將設計、采購、施工一體化，加快了施工進度和建設方的管理難度。

4.4 福州植物園建設項目實施環(huán)節(jié)的內(nèi)控措施要點

4.4.1 事前內(nèi)控措施要點

公園在建設項目開建前應該制定嚴格的工程監(jiān)理制度。公園基建職能部門作為牽頭部門應及時選擇最佳施工方案，安排施工進場，同時加強對材料的管理以降低采購成本，并根據(jù)施工現(xiàn)場和施工量合理安排施工人員以降低用工成本。基建部門還需督促監(jiān)理人員深入現(xiàn)場，加強施工進度和質(zhì)量監(jiān)督。

4.4.2 事中審核控制要點

公園的財務人員嚴格審核和控制設計變更。賬務人員應熟悉工程價款的計算過程，復核工程量計算單據(jù)的真實性和合法性、主要材料消耗量及主要工程量等經(jīng)濟指標；檢查對工程量和工程價款的確認是否有施工方、建設方和監(jiān)理方三方的認可；復核工程量的計算是否和上一階段延續(xù)。加強基本工程結(jié)算價款項目的結(jié)算支付管理，明確工程價款支付結(jié)算的具體條件、方式和結(jié)算金額，確保結(jié)算工程款按照合同約定或?qū)嶋H工程進度及時足額支付。為此，歸納出福州植物園建設項目的實施環(huán)節(jié)審核要點(表1)。

表1 福州植物園建設項目實施環(huán)節(jié)審核要點

4.5 制定科學嚴密的竣工決算環(huán)節(jié)控制流程。

竣工造價決算決議書是直接反映建設項目工程造價的重要文件。竣工決算階段最重要的工作是有關(guān)工程造價變更的資料審核。工程造價變更的相關(guān)資料應真實、全面、關(guān)聯(lián)、及時，具有一定證明性和法律效力，經(jīng)得起推敲。項目建設的資料收集與整理必須由專門的部門或人員負責，如有質(zhì)疑及時提出和反饋。資料整理收集和信息傳送工作應同現(xiàn)場專業(yè)施工人員協(xié)調(diào)配合，以利于工程的最后決算和投資控制。

公園財務人員應審核竣工決算依據(jù)是否完備、相關(guān)文件是否齊全、決算編制是否正確，并根據(jù)建設項目性質(zhì)和需要及時通過政府采購程序委托外部機構(gòu)獨立審計竣工決算。工程質(zhì)量要符合合同約定，符合相關(guān)國家法律法規(guī)和國家工程設計建設性質(zhì)量標準。項目經(jīng)理、施工單位、監(jiān)理單位等工程相關(guān)責任方需要確認并簽字蓋章。涉及影響到各方的設計變更問題應由監(jiān)理單位進行確認，并及時出具工程質(zhì)量檢查評估報告，經(jīng)有關(guān)部門負責人確認簽字。施工單位還應出具有效的工程質(zhì)量技術(shù)保修書，如需整改的問題必須及時整改到位。

竣工驗收后由施工單位編制竣工結(jié)算，結(jié)算應包含工程所在地建設條件、合同要求、相關(guān)定額取費標準、價格等各項編制依據(jù)，完整準確地反映建設內(nèi)容。驗收合格的建設項目，及時辦理資產(chǎn)入庫和移交手續(xù)，已經(jīng)竣工交付使用的資產(chǎn)若未及時辦理竣工決算，應依據(jù)項目實際投資暫估入賬，轉(zhuǎn)作資產(chǎn)管理(圖4)。

圖4 福州植物園建設項目竣工驗收內(nèi)控流程

5 結(jié)語

福州植物園應當根據(jù)單位自身的性質(zhì)和特點創(chuàng)建適合本單位的建設項目綜合內(nèi)控管理體系，包括梳理各環(huán)節(jié)經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，明確各個環(huán)節(jié)該注意的風險點，進行系統(tǒng)的經(jīng)濟活動風析，選擇風險應對策略，并在實際的項目建設中規(guī)范執(zhí)行，加強廉政風險防控機制建設，不斷提高單位運轉(zhuǎn)效率和工作人員的業(yè)務水平，使內(nèi)控真正發(fā)揮作用。