我國政府投資項(xiàng)目代建制現(xiàn)狀分析與研究

錢 杰，郎笑笑，鄭明慧，張 凌 （.藍(lán)城樂居建設(shè)管理集團(tuán)有限公司， 浙江 杭州 0000；.天尚設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司， 浙江 杭州 00；.浙江大學(xué) 建筑工程學(xué)院， 浙江 杭州 0058）

0 引 言

為有效避免建設(shè)項(xiàng)目“投、建、管、用”一體化的弊端，提升專業(yè)程度，隨著2004年投資體制的改革，代建制的建設(shè)模式應(yīng)運(yùn)而出[1]。國內(nèi)政府投資項(xiàng)目代建模式主要包括政府直屬事業(yè)單位代建模式、政府授權(quán)委托代建模式和項(xiàng)目管理公司競爭代建模式等。其中，項(xiàng)目管理公司競爭代建模式通過公開競爭的方式，選擇出專業(yè)化程度高并且能承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的代建單位，逐漸成為代建市場的主流模式。本文總結(jié)了2004—2019年政府投資項(xiàng)目代建模式在地方規(guī)定和實(shí)踐層面的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，就全國范圍提出政策建議。

1 各地代建管理制度比較

1.1 適用項(xiàng)目范圍

政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的適用范圍以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。各地大部分的《辦法》對需要實(shí)行代建制項(xiàng)目的投資總額以及政府投資占比進(jìn)行了規(guī)定。其中以投資概算下限為500萬元的居多，且近年來有升高的趨勢，如深圳、東莞等地于2018年開始要求投資規(guī)模在5 000萬元以上，廈門市、山東省等多個(gè)地區(qū)同時(shí)要求政府投資占50%以上，具體見表1。

表1 政府投資項(xiàng)目采取代建制要求

代建制適用規(guī)模隨各地各級政府有關(guān)部門建設(shè)力量與模式的不同存在差異。對于同時(shí)采用集中代建模式，以及部門建設(shè)管理能力較強(qiáng)的地方政府，設(shè)定的項(xiàng)目規(guī)模門檻相對較高，但即便是這些地方，對那些相對復(fù)雜、綜合協(xié)調(diào)管理能力要求比較高的項(xiàng)目，也會適當(dāng)降低規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，以引入代建模式來提升項(xiàng)目管理水平。

1.2 代建單位的選擇與確定

對于代建單位的選擇和確定，主要有兩種模式：一種是政府指定或者委托下屬國有建設(shè)單位建設(shè)；另一種是公開招標(biāo)投標(biāo)。此外，有些地方還輔以代建企業(yè)名錄庫（如深圳、蘇州、上海等）。

就全國范圍而言，目前尚無建立針對代建單位的資質(zhì)體系。比較近年的《辦法》發(fā)現(xiàn)，各地招投標(biāo)和名錄庫對代建單位的資信要求有較為明顯的改進(jìn)趨勢。首先，對代建單位的要求趨于精細(xì)化、明確化，對企業(yè)資質(zhì)（勘察、設(shè)計(jì)、施工等）證書等級、企業(yè)注冊資金數(shù)額、相關(guān)技術(shù)管理人員數(shù)量的要求更為細(xì)節(jié)。其次，對代建單位的信用水平提出了更高的要求，如“三年內(nèi)無不良信用記錄”“未被列入代建單位黑名單”“因拖欠工人工資或分包商工程款而發(fā)生糾紛，逾期未改或引發(fā)群體性上訪事件的代建單位不予入庫”等。最后，對新技術(shù)的應(yīng)用提出要求，比如2018年深圳市寶安區(qū)和南山區(qū)、2018年東莞市發(fā)布的文件均鼓勵(lì)采用建筑信息模型（BIM）等新型建設(shè)管理技術(shù)提高項(xiàng)目管理水平。

1.3 代建管理費(fèi)

中央及各地對代建管理費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)，如表2所示。為促進(jìn)代建市場健康發(fā)展，一些地區(qū)如上海、深圳和杭州等提高了費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，在建設(shè)地點(diǎn)分散、點(diǎn)多面廣、建設(shè)工期長及使用新技術(shù)、新工藝類等的項(xiàng)目，可按照當(dāng)?shù)氐呢?cái)務(wù)管理辦法執(zhí)行。

表2 代建管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（中央及各地）

1.4 獎(jiǎng)懲與考核

關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)辦法，一般對“按時(shí)完成項(xiàng)目代建任務(wù)；工程質(zhì)量達(dá)到要求；項(xiàng)目投資控制在批準(zhǔn)概算總投資范圍”的采取獎(jiǎng)勵(lì)，主要獎(jiǎng)勵(lì)方式如下。（1）物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)金仍是最主要的方式，有的按照投資結(jié)余資金的一定比例（一般為10%～30%）進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有的按照代建管理費(fèi)的一定比例（多為10%）進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。（2）強(qiáng)化精神激勵(lì)。榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)逐漸被重視，如深圳市南山區(qū)（2018）提出組建標(biāo)桿企業(yè)庫。但近年來，獎(jiǎng)勵(lì)觸發(fā)條件越來越具體化、嚴(yán)格化，如2018年深圳市寶安區(qū)發(fā)布的《辦法》界定“工程質(zhì)量優(yōu)良”的標(biāo)準(zhǔn)為“獲得中國建設(shè)工程魯班獎(jiǎng)、中國土木工程詹天佑獎(jiǎng)等國家級工程獎(jiǎng)項(xiàng)”。

對于懲罰措施，有較明顯的變化趨勢，除經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任外，逐漸加入了更為嚴(yán)格的信用監(jiān)管體系，責(zé)任開始涉及到個(gè)人。如2018年上海市普陀區(qū)發(fā)布的《辦法》第三十四條規(guī)定，代建單位、項(xiàng)目經(jīng)理履職過程中如有不良記錄，歸集到上海市公共信用信息平臺。

另外，新近的法規(guī)中普遍細(xì)化了考核評價(jià)要求，規(guī)定執(zhí)行年度履約評價(jià)，并與信用體系掛鉤，記入代建檔案，對于部分失信情況會將其公開曝光、納入“黑名單”。

1.5 創(chuàng)新舉措

在各地《辦法》中，出現(xiàn)了一些創(chuàng)新舉措，如推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度（深圳、東莞等）；上海、北京等城市要求住宅工程項(xiàng)目尤其是保障性住宅項(xiàng)目全面投保工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)，并由保險(xiǎn)公司采用委托風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的方式對工程建設(shè)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理[2]。

其他創(chuàng)新措施還有引入設(shè)計(jì)咨詢審查單位（2015年廈門市），部分結(jié)余工程費(fèi)用用于代建機(jī)構(gòu)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、組織和管理項(xiàng)目等開支（2015年貴州省貴安新區(qū)），資質(zhì)評審與市場準(zhǔn)入扶持獎(jiǎng)勵(lì)措施（2015年廈門市），增設(shè)資金監(jiān)管賬戶進(jìn)行監(jiān)督（2017年深圳市福田區(qū)），設(shè)立代建行業(yè)協(xié)會（2017年湖南?。┑?。

2 國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)與主要問題

2.1 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)浙江及廣州、深圳等代建制推行良好區(qū)域的實(shí)踐，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)如下。

（1）采取國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參與的市場模式。國有企業(yè)和民營企業(yè)參與政府投資項(xiàng)目代建，各有優(yōu)劣。國有企業(yè)天然帶有行政任務(wù)屬性，對于沒有顯著經(jīng)濟(jì)效益或者關(guān)乎國家戰(zhàn)略的項(xiàng)目，參與代建具備天然優(yōu)勢，但由于項(xiàng)目效益與管理人員不掛鉤，往往主觀能動(dòng)性不夠，對代建項(xiàng)目的實(shí)施效果不利。民營企業(yè)則沒有上述弊端。因此，從國家安全、民生和市場發(fā)展角度，采取國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參與代建市場的方式是一種較為合適的模式：一方面國有企業(yè)保持長效工作狀態(tài)，使其管控水平維持在較高水準(zhǔn)；另一方面，民營企業(yè)通過競爭不斷提升技術(shù)水平，刺激代建市場不斷發(fā)展。

（2）根據(jù)實(shí)際調(diào)整代建費(fèi)率。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)建［2016］504號文件要求的代建費(fèi)率與當(dāng)?shù)氐木用袷杖胨讲幌嗥ヅ?，適當(dāng)提高代建費(fèi)率，有利于激活當(dāng)?shù)卮ㄊ袌龌盍3]。實(shí)踐證明，杭州、上海和深圳的調(diào)整適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)情，充分激活了藍(lán)城、綠城、濱江、萬科等一批優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)，這些優(yōu)秀民營企業(yè)的參與顯著提高了當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目水平和效益。

（3）推行全過程代建模式。將項(xiàng)目從立項(xiàng)開始交予代建單位管理直至缺陷責(zé)任期結(jié)束，便于項(xiàng)目前期階段和實(shí)施階段的銜接，各類需求等信息可直接對接。

2.2 存在問題

（1）代建主體地位不明確、法律權(quán)責(zé)地位條款缺失以及政策不健全[4]。這主要體現(xiàn)在推行代建制區(qū)域政府各職能部門涉代建項(xiàng)目各表格缺失代建欄，其對應(yīng)軟件系統(tǒng)同樣缺失代建選項(xiàng)；當(dāng)代建單位失責(zé)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)大于其收取的代建費(fèi)，賠償能力不夠，缺乏相應(yīng)的法律條款予以明確。

（2）代建費(fèi)用偏低。根據(jù)調(diào)研，蘇州市采用財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)計(jì)價(jià)，即使是做得較好的單位也只能基本上覆蓋成本。深圳制定了市級政府投資項(xiàng)目市場化代建管理費(fèi)總額控制數(shù)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，工程總概算5億元以下項(xiàng)目代建管理費(fèi)費(fèi)率取3%的情況下，代建單位基本覆蓋成本。

（3）代建單位能力參差不齊。在尚無優(yōu)質(zhì)代建企業(yè)的區(qū)域，主管部門缺乏信心，有些主管部門為避免犯錯(cuò)，直接授權(quán)國有企業(yè)成立下屬代建企業(yè)，但因其實(shí)力有限，效果堪憂。這給推行代建制造成了困擾。

3 優(yōu)化建議

針對以上存在的問題，借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為可從以下幾方面進(jìn)一步完善。

3.1 完善代建制制度支撐

（1）完善代建制管理辦法及配套文件。完成相應(yīng)法律法規(guī)及配套文件更新，進(jìn)一步明確代建單位的權(quán)利和義務(wù)、代建單位的法律地位、代建項(xiàng)目的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施過程等問題，營造規(guī)范有序、公平競爭的代建市場環(huán)境，為代建制的順利運(yùn)行提供政策保障。

（2）嚴(yán)格落實(shí)各主體責(zé)任。在法律法規(guī)中全面落實(shí)各方主體的責(zé)任、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，平衡各方“責(zé)權(quán)利”之間的關(guān)系。強(qiáng)化代建單位的建設(shè)期法人地位及應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，制定政府投資項(xiàng)目代建方案模板用以配合代建制改革的新探索。

3.2 培育、優(yōu)化代建市場

（1）采取“幫、扶、帶”模式。優(yōu)秀代建企業(yè)的技術(shù)管理水準(zhǔn)是通過一系列支撐體系得以實(shí)現(xiàn)的。對于代建市場不成熟、缺乏優(yōu)秀代建企業(yè)的省市，自我培養(yǎng)本地優(yōu)秀代建企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)，可以采取“幫、扶、帶”的模式，通過引入藍(lán)城、綠城、招商等優(yōu)秀代建企業(yè)，采取合營、共營、引進(jìn)等模式，扶持本地潛力企業(yè)快速成長，提升本地代建水準(zhǔn)，培育代建市場成熟度。

（2）推廣混合的代建市場模式。所謂的混合模式，是指國有企業(yè)尤其是當(dāng)?shù)厥小^(qū)下屬國有城投企業(yè)和民營企業(yè)共同參與代建市場。浙江和深圳的代建市場采用這種模式，發(fā)揮了國有和民營企業(yè)的各自優(yōu)勢，效果顯著。

3.3 加強(qiáng)代建單位激勵(lì)、約束機(jī)制

（1）明確代建管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)勵(lì)方法。從深圳、廈門、上海、杭州等地的經(jīng)驗(yàn)看，根據(jù)需要適當(dāng)提高代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者采用浮動(dòng)費(fèi)率，更能確保優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的代建服務(wù)。同時(shí)滿足投資可控、工期可控及質(zhì)量優(yōu)良這三個(gè)條件的，代建單位或代建團(tuán)隊(duì)可以獲得項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)金。

（2）強(qiáng)化精神激勵(lì)，建立標(biāo)桿企業(yè)庫。代建單位所承擔(dān)的代建項(xiàng)目獲得國家級、省級和市級建筑工程獎(jiǎng)項(xiàng)的，報(bào)政府審定后可對代建單位及其團(tuán)隊(duì)、個(gè)人進(jìn)行榮譽(yù)表彰，將獎(jiǎng)勵(lì)落實(shí)到個(gè)人，使激勵(lì)效果最大化，同時(shí)將代建單位納入委托單位的優(yōu)質(zhì)代建企業(yè)名錄（標(biāo)桿企業(yè)庫）。

3.4 規(guī)范代建市場秩序

（1）構(gòu)建代建單位履約誠信評價(jià)體系。對代建單位的履約誠信情況等進(jìn)行定期檢查和不定期抽查，評價(jià)結(jié)果報(bào)有關(guān)行政主管部門和招標(biāo)管理部門，定期公示代建單位履約評價(jià)結(jié)果，并將其納入誠信評價(jià)指標(biāo)體系和公共信用信息平臺，建立守信激勵(lì)、失信懲戒機(jī)制。

（2）建立協(xié)同監(jiān)管平臺，創(chuàng)新監(jiān)管措施。整合相關(guān)政府部門對代建市場主體監(jiān)管的實(shí)際要求，統(tǒng)一制定出臺一系列協(xié)同監(jiān)管的管理制度和辦法，并基于代建庫建設(shè)統(tǒng)一的協(xié)同監(jiān)管平臺，支撐政府方、委托方、公眾等相關(guān)部門聯(lián)合使用動(dòng)態(tài)履約平臺，在同一平臺上對代建主體實(shí)施綜合監(jiān)管。

（3）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。部分地區(qū)代建行業(yè)的快速發(fā)展已經(jīng)具備了成立行業(yè)協(xié)會的條件。行業(yè)協(xié)會可以通過章程和規(guī)章制度實(shí)施自我管理和約束，維護(hù)市場經(jīng)營秩序；協(xié)調(diào)政府和企業(yè)之間的關(guān)系，向政府反映企業(yè)的訴求；為企業(yè)提供各種服務(wù)和培訓(xùn)，定期發(fā)布行業(yè)信息，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提供法規(guī)政策咨詢和技術(shù)咨詢服務(wù)。

3.5 完善工程建設(shè)模式

（1）勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢等企業(yè)加入代建行業(yè)?？辈?、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢等企業(yè)是參與全過程工程咨詢的主要企業(yè)，具備全過程代建的主要能力。將這些企業(yè)納入代建行業(yè)，可以提升代建行業(yè)的競爭水平，同時(shí)也能擴(kuò)充企業(yè)業(yè)務(wù)范圍。事實(shí)上，國內(nèi)如蘇州等城市，已經(jīng)把外地一些監(jiān)理單位納入到本地的代建企業(yè)名錄庫中。

（2）全過程工程咨詢代建模式。對于建設(shè)單位來說，除了全過程工程咨詢服務(wù)外，高標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目管理是亟需的服務(wù)內(nèi)容。監(jiān)理對項(xiàng)目管理的要求，屬于合規(guī)的底線要求，代建企業(yè)對項(xiàng)目管理是高標(biāo)準(zhǔn)要求，因此可以結(jié)合實(shí)際需求，實(shí)施全過程工程咨詢代建模式，全面滿足項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)要求。

4 結(jié) 語

本文通過對2004—2019年代建制相關(guān)政策文件的梳理和歸納，以及實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的管理規(guī)定在內(nèi)容上存在一些明顯的變化，包括鼓勵(lì)實(shí)施全過程代建，對代建單位的資質(zhì)管理更嚴(yán)格，獎(jiǎng)懲機(jī)制逐漸具體和完善，代建管理費(fèi)有提高趨勢等，還出現(xiàn)了一些創(chuàng)新的管理改進(jìn)措施，可見我國各地區(qū)的代建管理體系正不斷向更加成熟和規(guī)范化的方向發(fā)展。實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，在代建制具體實(shí)施過程中，仍存在諸多亟待解決的問題，可以參考先行城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善地方管理辦法，加強(qiáng)代建市場的培育，規(guī)范代建市場的行為，以保障代建模式的順利運(yùn)行。

浙江、深圳和廣州的實(shí)踐證明，政府投資項(xiàng)目代建制具有優(yōu)越性。一方面避免“投、建、管、用”一體化的弊端，有效規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，通過市場化行為，政府投資代建項(xiàng)目以優(yōu)秀的項(xiàng)目品質(zhì)和高端的項(xiàng)目形象，實(shí)現(xiàn)了“民、政、企”三贏，尤其在拆遷安置房代建設(shè)領(lǐng)域效果顯著。因此，就全國范圍而言，代建制可以進(jìn)一步完善，結(jié)合全過程工程咨詢發(fā)揮更大的作用。