雙重權(quán)威弱化、規(guī)則失序與村集體糾紛治理
——基于柳村機動地承包費征收的分析

黃 政 黃家亮

秩序與穩(wěn)定是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，但伴隨鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型，各種矛盾糾紛不斷興起(1)邵華：《當前農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)糾紛解決機制的完善》，《甘肅社會科學》2008年第5期；陸益龍：《糾紛管理、多元化解機制與秩序建構(gòu)》，《人文雜志》2011年第6期。。尤其在土地政策調(diào)整、土地價值上升、人口變動等多重因素作用下，農(nóng)村土地糾紛日漸增多，已然成為鄉(xiāng)村主要糾紛類型和農(nóng)民維權(quán)抗爭活動的焦點(2)于建嶸：《土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗爭的焦點——關(guān)于當前我國農(nóng)村社會形勢的一項專題調(diào)研》，《調(diào)研世界》2005年第3期。。土地糾紛類型主要有土地轉(zhuǎn)讓糾紛、土地使用權(quán)糾紛、土地承包糾紛等，集體機動地承包費糾紛是眾多土地糾紛中的一種。在開展二輪土地承包時，為應(yīng)對人口增長、征地、籌集集體經(jīng)費等事項，部分村集體留下一定數(shù)量的機動地，村集體發(fā)包土地并收取承包費，村民承包土地并上繳承包費，因機動地的“發(fā)包—承包”在村集體和村民間形成正式契約關(guān)系。但承包費征收成為村集體面臨的難題，多有村民因不繳納承包費而與村集體產(chǎn)生糾紛。相較于其他類型土地糾紛，機動地承包費糾紛具有獨特之處：第一，在糾紛主體上，承包費糾紛發(fā)生在農(nóng)民個體和作為農(nóng)民集合體的村民組織之間，村集體由村民直接選舉產(chǎn)生進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，同時村集體作為機動地的發(fā)包方是唯一的，而涉及到承包土地的村民眾多。第二，在糾紛范圍上，土地集體所有的制度安排在明確土地所有權(quán)歸屬村集體的同時也衍生出集體財產(chǎn)均分、人人有份的成員權(quán)原則(3)申靜、王漢生：《集體產(chǎn)權(quán)在中國鄉(xiāng)村生活中的實踐邏輯——社會學視角下的產(chǎn)權(quán)建構(gòu)過程》，《社會學研究》2005年第1期。，產(chǎn)權(quán)的模糊既導致村集體和村民對土地權(quán)益認知產(chǎn)生分歧，又牽涉到未承包機動地的村民，利益間接受到損害，使糾紛實踐更具復雜性。第三，在糾紛演進上，村干部和村民內(nèi)嵌到既有血緣和地緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，使得雙方圍繞承包費的互動基于農(nóng)村場域中既有的社會文化、制度展開，具有顯著的鄉(xiāng)土特色。村干部作為政府代理人和村民當家人，卻在面對涉及自身利益的糾紛時束手無策，呈現(xiàn)出治權(quán)弱化特征(4)徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當家人》，《二十一世紀》1997年第42期；申端鋒：《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理：農(nóng)民上訪研究的范式轉(zhuǎn)換》，《開放時代》2010年第6期。。那么，為何村集體機動地承包費糾紛在既有治理框架下愈演愈烈？實現(xiàn)糾紛化解的路徑是什么？力圖通過研究以上問題，為化解土地承包費糾紛、實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理探尋出路。

一、禮治與法治：鄉(xiāng)村糾紛解決機制研究

如何有效化解糾紛考驗著基層治理能力，在漫長的治理實踐中鄉(xiāng)村主要形成兩種糾紛化解模式：一是以調(diào)解為主要內(nèi)容的非正式途徑，基于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)與地方性知識，依靠民間權(quán)威貫徹并實施；二是以訴訟為主體的正式途徑，依靠外部的、制度化的國家司法機構(gòu)和現(xiàn)代的法律文本(5)劉剛、王芳：《鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解中的公共權(quán)力與權(quán)威——對一起農(nóng)地糾紛的調(diào)查分析》，《中國農(nóng)村觀察》2008年第6期。。村莊是由血緣、地緣關(guān)系構(gòu)成的熟人社會，農(nóng)民普遍認為打官司是可恥的事情，是教化不夠的表現(xiàn)，避免將彼此關(guān)系推向極端，避免家內(nèi)、不同家庭和家族間的糾紛擴大化(6)費孝通：《鄉(xiāng)土中國；生育制度；鄉(xiāng)土重建》，北京：商務(wù)印書館，2015年，第59頁；王啟梁、高思超：《個體崛起的社會與法律后果：解放、斷裂與多元的挑戰(zhàn)》，《思想戰(zhàn)線》2013年第5期。，因此在農(nóng)村很多糾紛并非依靠制度性資源，而是通過調(diào)解的方式將問題在村莊內(nèi)部解決，將矛盾化解在基層(7)陳柏峰：《村莊糾紛解決：主體與治權(quán)——皖中葛塘村調(diào)查》，《當代法學》2010年第5期。。調(diào)解遵循結(jié)果導向，目的在于定紛止爭，恢復被破壞的鄉(xiāng)土社會秩序，不拘泥于是否準確認定法律事實、是否厘清法定利益邊界和是否執(zhí)行法定程序，(8)趙天寶：《糾紛解決、信號傳遞與鄉(xiāng)土正義——來自興安村的田野實踐》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2016年第9期。在“全息”邏輯下，通過情理規(guī)勸等策略達致“合意”的解決方案(9)郭星華：《當代中國糾紛解決機制的轉(zhuǎn)型》，《中國人民大學學報》2016年第5期。。而調(diào)解效用發(fā)揮有賴于如下要素：一是調(diào)解的權(quán)威主體，主要是村中有威信的老人或村組干部；二是基于熟悉社會所形成的有制約作用的輿論氛圍；三是村民共同認同的道德規(guī)范體系(10)黃家亮：中國鄉(xiāng)村秩序的百年變遷與治理轉(zhuǎn)型——以糾紛解決機制為中心的討論》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2018年第6期。。在具體調(diào)解實踐中，調(diào)解目標設(shè)定、調(diào)解人角色定位、權(quán)威與道德等都會對結(jié)果產(chǎn)生重要影響(11)王漢生、王迪：《農(nóng)村民間糾紛調(diào)解中的公平建構(gòu)與公平邏輯》，《社會》2012年第2期。，使結(jié)果呈現(xiàn)出差異化。

但當前調(diào)解效用發(fā)揮受到鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的沖擊，化解糾紛效力不斷弱化：一方面隨著人口流動的增加，農(nóng)民個體化不斷凸顯，村落中人際交往、相互間的依賴性逐步減弱，熟人社會的輿論無法左右農(nóng)民的生存境況，傳統(tǒng)難以提供契合市場經(jīng)濟的經(jīng)驗，禮治秩序開始失效(12)王啟梁、高思超：《個體崛起的社會與法律后果：解放、斷裂與多元的挑戰(zhàn)》，《思想戰(zhàn)線》2013年第5期。；另一方面村莊原有的民間權(quán)威被打破，村莊長老權(quán)威不斷衰弱，村干部權(quán)威也隨著村莊共同體瓦解與自身謀利化色彩加重而受到削弱，導致村莊公共權(quán)威的虛無化，調(diào)解的有效性難以保證(13)劉剛、王芳：《鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解中的公共權(quán)力與權(quán)威——對一起農(nóng)地糾紛的調(diào)查分析》，《中國農(nóng)村觀察》2008年第6期。。隨著調(diào)解賴以依存的權(quán)威人物、社會氛圍和規(guī)范體系悄然改變，最終導致在日益陌生化、異質(zhì)化和高度流動性的村莊中，村落社會自生的權(quán)威和秩序愈發(fā)衰微，難以有效應(yīng)對村莊中“積習性”的越軌者(14)董磊明：《宋村的調(diào)解：巨變時代的權(quán)威與秩序》，北京：法律出版社，2008年，第155頁。。

在調(diào)解效力式微的同時法律異軍突起，地位不斷彰顯，在各種糾紛解決機制中占據(jù)著近乎排他性的地位(15)郭星華：《當代中國糾紛解決機制的轉(zhuǎn)型》，《中國人民大學學報》2016年第5期。。20世紀80年代以來，國家將法律作為調(diào)整社會關(guān)系、重塑一統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序體系的重要手段，賦予其最高合法性。雖然國家通過一系列舉措努力將法律送入鄉(xiāng)村社會，法律的影響力確實在不斷擴大，但在鄉(xiāng)村的實施并非一帆風順，受到諸多因素制約：一是法律知識與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習俗存在出入，面臨地方適應(yīng)的困境，當前法律條文雖然在不斷增多，涵蓋內(nèi)容愈發(fā)廣泛，但村民仍在為一起糾紛不能獲得公正的判決而鳴冤叫屈；二是與調(diào)解相比，訴訟存在著收費昂貴、程序復雜、耗時久、執(zhí)行困難等弊端，導致農(nóng)民對訴訟方式避之不及；三是法律并不能全然高效地應(yīng)對鄉(xiāng)村紛繁復雜的糾紛，在糾紛解決中往往會產(chǎn)生次生糾紛、偏離意圖和潛伏社會風險等意外效應(yīng)，使結(jié)果更具不確定性(16)陸益龍：《民間糾紛解決中的法律運用及其意外效應(yīng)——對一起鄉(xiāng)村鄰里官司的反思》，《河北學刊》2019年第1期；趙旭東：《權(quán)力與公正：鄉(xiāng)土社會的糾紛解決與權(quán)威多元》，天津：天津古籍出版社，2003年，第308頁。。這就使得在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序瓦解，調(diào)解效力式微的同時，現(xiàn)代法治卻未能實現(xiàn)對鄉(xiāng)村秩序的全面主導，導致鄉(xiāng)村一方面缺乏自上而下的正式權(quán)威，另一方面又缺乏自下而上的民間權(quán)威，糾紛得不到及時有效地解決(17)黃家亮：《中國鄉(xiāng)村秩序的百年變遷與治理轉(zhuǎn)型——以糾紛解決機制為中心的討論》，《華南師范大學學報(社會科學版》2018年第6期。。在此情況下依靠暴力解決糾紛現(xiàn)象愈發(fā)增多，人們借助暴力手段來實現(xiàn)自身訴求，原本處于邊緣位置的混混借機崛起，成為影響鄉(xiāng)村秩序的重要力量(18)栗崢：《離土時代下的糾紛及其解決》，《社會科學戰(zhàn)線》2013年第3期。，這更加劇鄉(xiāng)村秩序的混亂。

綜上，學者們呈現(xiàn)出不同糾紛解決方式的效用及其演變機制，為認識、應(yīng)對農(nóng)村糾紛大有裨益，但也存在可推進之處：一是在糾紛主體上，大多關(guān)注個體與個體間的糾紛，對村集體和村民間的糾紛關(guān)注較少；二是在關(guān)注內(nèi)容上，大多研究者關(guān)注的糾紛尚未真正進入法律的審判、執(zhí)行程序，這就使得法律的過程并不完整，難以全面展現(xiàn)地方性規(guī)則和法律規(guī)則之間的互動全貌，難以對各種糾紛解決方式的效力進行全面分析。有鑒于此，筆者對位于華北M鎮(zhèn)柳村的機動地承包費糾紛案例進行考察。1999年柳村開展二輪土地承包時留下845畝左右的機動地并由村集體發(fā)包。但機動地逐漸成為矛盾的集中地，自2010年起越來越多的村民不愿繳納承包費(19)村集體機動地約有四分之一發(fā)包給外村村民，這部分承包費的征收并未出現(xiàn)困難，本文所討論的承包費征收困難是針對柳村村民而言。，村干部難以通過自身力量完成承包費的征收工作。在多次討要無果后，2010年、2015年村集體先后兩次將6名、12名村民訴至法院并勝訴，在村民不履行生效判決文書的情況下，村集體又先后兩次向法院申請執(zhí)行，但訴訟并未起到預期效果，不繳納費用的村民越來越多，面對征收的巨大困難，2015年起村集體停止向本村村民征收承包費，下述分析均建立于該案例基礎(chǔ)上。

二、禮治權(quán)威弱化、規(guī)則失序與糾紛擴大化

機動地承包費糾紛在擴大化期間，核心是村干部和村民之間就繳費與否展開博弈，而后是在輿論基礎(chǔ)上的信息擴散并產(chǎn)生村民的集體行為。孫立平、郭于華在考察華北一鎮(zhèn)訂購糧征收中發(fā)現(xiàn)，在存在博弈的情境中，不同主體會通過情境建構(gòu)來爭奪情境中的主動權(quán)，以獲得相對于對手的優(yōu)勢地位(20)孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運作的過程分析》，載清華社會學系，《清華社會學評論(特輯)》，福州：鷺江出版社，2000年，第21-46頁。。在柳村村民和村干部之間，同樣圍繞著承包費的繳納存在著情境建構(gòu)和話語權(quán)爭奪，具體博弈則是情理和法理的碰撞過程。對村民來說，與村集體簽訂了機動地承包合同并發(fā)生實際承包行為，不繳納承包費在法律上站不住腳，因此避開法律從情理角度展開道德建構(gòu)。

一是依據(jù)人地矛盾建構(gòu)起利益受損者形象。柳村二輪分地時每位村民分得1.47畝土地，村莊統(tǒng)一規(guī)定實行“生不增、死不減”的土地政策。但當前村內(nèi)人口變動頻繁，根據(jù)課題組成員估計，村內(nèi)家庭成員身份發(fā)生變動的比例高達96%，其中家庭人口凈增加和凈減少的比重分別為67%和21%(21)黃家亮、鄭紹杰：《新制度與舊格局：農(nóng)村地權(quán)制度的實踐邏輯——關(guān)于農(nóng)村人地矛盾的一個解釋框架》，《學術(shù)研究》2018年第4期。。村民作為集體成員，土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個合法成員以平等地擁有村莊土地的權(quán)利，按照集體成員權(quán)的要求，土地要隨著人員變動進行分配(22)劉守英：《土地制度與農(nóng)民權(quán)利》，《中國土地科學》2000年第3期；姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，《中國社會科學》2000年第2期。，但在當前土地制度安排下，一部分村民的土地權(quán)益注定無法實現(xiàn)。但較高的土地經(jīng)濟效益使得農(nóng)民對土地普遍珍視，20世紀90年代中期，柳村從毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進苗木種植技術(shù)，現(xiàn)已培育為村莊的主導產(chǎn)業(yè)，全村苗木種植面積達到7000多畝，占村莊總耕地面積的90%以上。苗木種植平均每畝地年收入在5000元左右，若是好的年景，一畝地年收入甚至可以超過萬元，與此同時土地出租價格在1000元/畝·年左右。在較高的土地收益驅(qū)動下人地矛盾問題愈發(fā)凸顯，村民對土地狀況不滿，希望調(diào)地的呼聲此起彼伏。原本留下機動地的目的之一就是應(yīng)對村中人口變動，但在農(nóng)村普遍缺乏集體經(jīng)濟的情況下，機動地所產(chǎn)生的承包費收入成為村集體的經(jīng)濟支撐，因此將機動地進行分配無疑是斷了村集體的收入來源。同時全盤調(diào)整土地無疑是大動作，稍有不慎就會引發(fā)矛盾，對村集體而言，在既有政策允許的情況下，保持現(xiàn)有土地格局無疑是最好的選擇。但日漸突出的人地矛盾也成為村民不繳納土地承包費的理由，村民們將自己建構(gòu)為一個利益受損者，從集體成員權(quán)的角度出發(fā)認為村集體有義務(wù)給自己保障：

六七年前，我種這個(承包)地，我掏了一年的錢，第二年的時候也沒說不拿，就是說我們交的這個錢，你得給我們點保障吧，咱們這一畝幾分地人又多了，那么多就不能給點保障嘛，至少給半畝保障吧。我就這樣說了兩回，然后他嫌我沒給錢，他就把我給告法庭上去了。(201808MZC)

二是依據(jù)承包費征收的不公平問題建構(gòu)起邊緣地位的弱者形象。承包費一般由村民自行到村委會繳納，未按期繳納時村干部、包片干部、公安員等會上門催收，無論是主動還是被動繳納，村干部都是征收者。但作為征收者的村干部也大多承包有機動地，他們卻往往憑借自身權(quán)力不交錢，尤其是上任村黨支部書記MJS承包村中學等土地20余畝，不繳納承包費，后又通過轉(zhuǎn)租等方式從中獲利20余萬元，隨著MJS的卸任，這已經(jīng)成為村中公開的事實，引起村民的強烈不滿。當村干部都不交錢或者少交錢時，作為征收者的合法性自然被消解，村民不配合也就在所難免。其次，村干部放任自己的親戚朋友少交甚至是不交錢，給與自己親近者大開方便之門。在調(diào)研中多有村民提及，村中凡是和村干部關(guān)系親近者或者是大隊圈里的人，在繳納時可以得到優(yōu)惠，一般每畝的優(yōu)惠視關(guān)系遠近在50—200元之間，這種差異化的征收破壞村民間的公平，村民的不滿自然被激發(fā)出來。最后，村民認為村干部在收取承包費時存在“選擇性征收”現(xiàn)象，對那些“老好子”大力催收，卻不敢向那些“硬頭”討要，比如MWG父子三人承包村北的機動地面積達上百畝，他們在村莊頗有勢力并一直拒交承包費，村干部并不敢強行征收。由此，村民將自己建構(gòu)成村中邊緣地位的弱者，認為自己具有相對于村干部、大隊圈里人、“硬頭”的弱勢地位，并受到不平等對待，遂從平等的情理邏輯出發(fā)聲張自己不繳納承包費的正當性。尤其是農(nóng)村往往具有“扶危濟困”的弱者幫扶傳統(tǒng)，村民通過弱者身份建構(gòu)占據(jù)道德制高點，給自身看似不合理的行為賦予“合理性”。村民LTS在談及村干部征收承包費過程中的不公平現(xiàn)象時說：

咱們這兒凡是這個當干部的，在這個干部圈子以內(nèi)的，他們都種了這個多余的地，但是誰都不拿錢，多少年了都不拿錢。種著了他就老是種著唄，他就弄個三畝五畝的。就好比說這個大隊的會計他們都承包了地，但是誰也不拿錢。像這樣的人多了，人家有權(quán)力唄。他們不拿錢這個事情慢慢地都反映出來了，好比說在大隊里面他跟他沾親，他跟他是朋友，不由得他們慢慢這個事情就議論出來了，大家伙就都知道了。這就是私心唄，反正他拿著別人的錢，他自己就是不掏，現(xiàn)在人們都精明了，你不拿錢我也不拿錢，都不好好拿了。(201808LTS)

雖然柳村空間邊界日益開放，但從社會關(guān)系角度看還是熟人場域，村中家族觀念濃厚，人們對彼此情況較為熟悉，有錯綜復雜的血緣關(guān)系和地緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因此村莊構(gòu)成暢通的消息場域，在村域范圍內(nèi)消息能沿著關(guān)系網(wǎng)快速傳播，從而為農(nóng)民的集合行為創(chuàng)造條件。當少數(shù)人不繳納承包費時，會迅速產(chǎn)生積聚效應(yīng)，引起他人的效仿?，F(xiàn)實中正是如此，上述情理在村中廣泛傳播并得到村民認同，進而形成規(guī)范的力量，村民便開始集體不繳納承包費。面對村民的質(zhì)疑和爭論，村干部則尋求法律規(guī)則來凸顯自身合法性，認為及時、足額繳納承包費是村民的責任和義務(wù)。首先，村民在承包土地時和村集體簽訂《土地承包合同》，對雙方的權(quán)利與義務(wù)進行詳細規(guī)定，收取承包費具有法理基礎(chǔ)，村民不繳納承包費違背承包合同，在法律上站不住腳。其次，1999年的土地分配在當時得到所有村民的認可，政策許可二輪土地承包關(guān)系30年不變，村級實行“生不增、死不減”的土地安排并無不妥，并且在承包期限未到的情況下十九大報告進一步要求“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，因此維持現(xiàn)有承包關(guān)系不變完全正當。

當村干部主張的“種地交錢”的法理邏輯和村民所堅持的情理邏輯碰撞時，法理并沒有占據(jù)優(yōu)先地位，呈現(xiàn)出規(guī)則秩序間的糾纏混亂狀態(tài)。雖然從制度設(shè)定角度看，情理規(guī)則邏輯和法理邏輯本有優(yōu)先等次之分，普遍性的法理作為依法治國的方式，具有最高合法性(23)郭星華、鄭日強：《勵訟：當代中國訴訟文化的變遷》，《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2015年第4期。，理應(yīng)位于特殊取向的情理邏輯之上，但在該承包費糾紛中，法理邏輯卻沒有自然而然地獲得優(yōu)先性，而是在村民所張織的“情理之網(wǎng)”中被消解，失去規(guī)則的主導權(quán)，內(nèi)在原因是村內(nèi)權(quán)威主體——村干部的弱化。一套話語或治理規(guī)則并不能單獨存在，背后必然要有相應(yīng)的權(quán)威主體作為支撐，就如傳統(tǒng)社會中禮治秩序作為維系社會關(guān)系的基礎(chǔ)，背后是擁有家長式權(quán)威的鄉(xiāng)村士紳發(fā)揮作用，其具備獎罰善惡和規(guī)則衡定的權(quán)力，當有人突破傳統(tǒng)的禮俗秩序時，行為會被規(guī)范所界定，強制力也作為糾偏的手段被合法地使用。但與大多數(shù)村莊一樣，柳村村干部正經(jīng)歷著權(quán)威弱化的過程，這主要由兩方面原因所致：一是村干部自身在承包費征收中存在著村民所聲稱的不合理之舉，道德權(quán)威形象在村民的挑戰(zhàn)中被瓦解，自然征收的主張難以得到村民認同；二是村干部捍衛(wèi)自身治理規(guī)則的強制力使用權(quán)被法律所限制，在依法治國背景下，法律雖可以作為村干部的治理資源，卻不能建立起村干部的權(quán)威。法律的內(nèi)在本質(zhì)是人人平等，在法律面前村干部以往相較于村民所具有的更高地位被削弱，在縮減村民和村干部間權(quán)力距離的同時，還對村干部行為進行規(guī)訓，將其強制納入法治框架下，符合法律精神的加以保留，不符合法律精神的堅決去除或予以打擊，村干部的強制力使用空間幾近瓦解。因此，在人多勢眾的村民面前，權(quán)威弱化的村干部的話語無法產(chǎn)生規(guī)范性力量，難以對鄉(xiāng)村社會的規(guī)則話語秩序進行界定，在情境博弈中失去優(yōu)勢地位以及對治理規(guī)則和話語的主導權(quán)，屈服于村民集體張織的情理之網(wǎng)，導致糾紛難以通過村內(nèi)治理資源加以化解。

三、法治權(quán)威弱化及其后果

當糾紛超過村干部治理能力，村集體最終選擇提起訴訟，主要有兩方面原因：一是村干部對經(jīng)濟的迫切需求。在稅費改革后農(nóng)民負擔雖得以減輕，但村級財政卻出現(xiàn)空殼化問題，收入極大地縮減(24)楊華、王會：《重塑農(nóng)村基層組織的治理責任——理解稅費改革后鄉(xiāng)村治理困境的一個框架》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第2期。，為確保村集體得以正常運轉(zhuǎn)，就必須要有充足的收入來源。特別是村級在“兩委”之下還自行設(shè)有包片干部、婦聯(lián)等組織，這些人員工資都是由村集體負擔，承包費收入作為村莊收入主要來源，一旦村民不繳納，將直接導致村集體工作人員工資缺乏保障。二是自身治理手段效力弱化，當村干部的強制手段被剪除，難以憑借自身力量征收承包費，不得已只有訴諸法律。村支書MSD在接受訪談時述說著當時的無奈：“當時從他們要他們不給，就給政府打招呼，也不行，鄉(xiāng)政府也沒法，打也打不了，罵也罵不了，就說讓走法律程序，也沒有其他的辦法，那就走法律程序，讓法院來解決”。

2010年柳村村委會選取欠款數(shù)額較大、態(tài)度較為惡劣的6戶村民起訴，經(jīng)過前期法院的調(diào)解和開庭審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)，6戶村中有5戶以不同的方式繳納承包費，1戶村民拖欠承包費至今。此次訴訟結(jié)果令村干部頗為滿意，但并沒有起到“示范”效應(yīng)，反而導致兩個意外后果：一是村干部沒有起訴所有不繳納承包費的村民，這加劇被起訴村民的不滿，即使是在此次被迫繳納承包費，后續(xù)也大多未繼續(xù)繳納；二是訴訟在一定程度上推動承包費問題的信息傳播，如果說以前不繳納承包費是單個私人行為，還上不得臺面，而在訴訟后村民的不滿外顯化，不繳納承包費被越來越多的村民所認同、接受甚至是實施。村集體訴訟使機動地承包費繳納的問題逐步走向前臺，當被訴訟的村民成為其他村民談資的同時，其不繳納承包費的行為也被其他村民所效仿，他們不繳納承包費也成為其他村民不繳納的借口。面對不繳納承包費的村民越來越多，2015年村委會再次選取12戶村民起訴并勝訴，但部分村民并不主動履行生效的判決文書，無奈的村委會再次向法院申請執(zhí)行，而法院此次沒有查到被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)，遂對MZC、LYJ等6人采取限制高消費、列入失信被執(zhí)行人名單等措施，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，法院的這些措施對當事人生活的影響微乎其微，甚至無論是村干部還是被執(zhí)行人，對這一措施都不知情，更遑論對案件解決起到什么效果。尤其是在第二次訴訟中村集體各項費用已經(jīng)花費8000余元，卻并未達到預期效果，在談及此次訴訟時，村黨支部書記不無抱怨地說道：

這個法律程序也走了，判也判了，但是后面就沒有了。判了之后也不執(zhí)行。他也是按照多長時間也給你開庭，他們也不到村里來調(diào)查，只是來村里發(fā)通知，找不到人，找我們給他找人。我們這是起訴了兩次了，上次起訴還起到了一點效果，這次起訴一點效果都沒有起到。(201712MSD)

就實踐結(jié)果來說，即使經(jīng)歷審判、執(zhí)行這一系列完整的司法程序，糾紛仍未得到妥善解決。進一步分析兩次法律實踐，可以看到前期立案和審判過程都非常順利，村委會均贏得訴訟，訴求的合法性得以彰顯，問題主要出現(xiàn)在執(zhí)行環(huán)節(jié)。雖然經(jīng)過法院判決，但村民不主動履行生效判決書，即使是村委會申請執(zhí)行，引入法院執(zhí)行力量，判決仍難以得到徹底落實。在調(diào)研中村干部們多次提及法律的軟弱(25)本文討論范圍主要是民事訴訟領(lǐng)域中的法律實踐。，認為法律在農(nóng)村起不到什么作用，而法律弱化的核心是執(zhí)行力問題。當前中國司法實踐中普遍面臨著“執(zhí)行難”，致使當事人合法的主張難以實現(xiàn)，嚴重影響著法律的公信力和糾紛解決效果。法院系統(tǒng)對執(zhí)行弱化也有著深刻認知，面對大量未被執(zhí)行的案件，最高人民法院在2016年便實施“三年基本解決執(zhí)行難”運動，只是執(zhí)行面臨諸多現(xiàn)實壓力，效果難以得到保障：一是案多人少。如柳村所在的D市法院每年執(zhí)行案件多達上千起，2016年執(zhí)行案件為1289件，2017年為1514件，2018年前9個月執(zhí)行案件已經(jīng)達到1446件，每年執(zhí)行案件增速在10%以上，但當前法院只有4個執(zhí)行庭，共計45人(其中8人是2018年入職的司法輔助人員)，平均每人每年要負責案件在40件左右(26)數(shù)據(jù)來源于“D市人民法院收、結(jié)、存案件統(tǒng)計報表”，內(nèi)部資料。。并且一起案件往往難以由個人單獨完成，涉及到調(diào)解、財產(chǎn)摸查、發(fā)布公告、案卷制作等多個環(huán)節(jié)，需要大家通力合作，工作量大。二是執(zhí)行庭采取強制性措施的權(quán)力被嚴格限制，尤其是在村干部看來有效的司法拘留措施并不能隨意實施，這就導致執(zhí)行效力不可避免地下降。除強制拘留外，法院最多采取說服教育、納入失信人名單庫、限制高消費等措施，除此并無其他有效辦法。每年D市法院有50%以上的案件是以“終結(jié)本次執(zhí)行程序”的方式結(jié)案(27)法院的執(zhí)行結(jié)果主要有不予執(zhí)行、駁回申請、執(zhí)行完畢、終結(jié)執(zhí)行、終結(jié)本次執(zhí)行、銷案6種方式，“終結(jié)本次執(zhí)行”是指當前未能查詢到被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，沒有其他執(zhí)行的措施，先將本案“結(jié)案”，待到申請執(zhí)行人或法院發(fā)現(xiàn)被申請人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)線索時，再恢復執(zhí)行。。“終結(jié)本次執(zhí)行程序”對執(zhí)行法官來說可以解除責任，將案件暫時終止，但對當事人來說其合法權(quán)利沒有得到實際伸張。D市法院執(zhí)行法官LY談到這種變化，頗為無奈地說道：

那放在以前，我們?nèi)?zhí)行那不行還可以拘人，你要是不聽話還可以把你拘起來，關(guān)你個十天八天的，現(xiàn)在管嚴了，不讓你隨便拘人?，F(xiàn)在拘人那麻煩，你先要申請，再給你審批，你再去拘人，這還不算，還要給他們體檢，好像是6項吧，有1項不行就不能拘，你就是逮過來，你也得給人放了。(201808LY)

在法律權(quán)威弱化背景下，村干部所仰賴的訴訟未取得理想效果。當外部權(quán)威無法成為治理的有效依托時，村干部要想完成承包費征收任務(wù)愈發(fā)不可能。在現(xiàn)實中村干部遵循實踐理性邏輯，對他們而言法律那近乎嚴苛的要求和程序難以全然領(lǐng)悟，更關(guān)心得是現(xiàn)實結(jié)果，即上訴后承包費能否收得上來。但現(xiàn)實卻是即使被起訴的農(nóng)戶也沒有全部繳納承包費，更遑論其他未被起訴的村民，直接導致村干部對法律的抱怨，認為法律是軟弱的。對本案例來說，法律的弱化導致雙重后果：一是無力于糾紛的解決，在柳村機動地承包費糾紛中，法律本來作為權(quán)威弱化村干部的依靠，但法律自身執(zhí)行能力呈現(xiàn)出弱化問題，未能有效約束那些打破公共規(guī)則的村民，村干部無法尋找到有效的治理資源來征收承包費，使得村集體自2015年起暫停收取承包費。二是直接導致村干部對法律的失望甚至是不信任，法律難以成為治理的有效依托。當前國家力圖將法律規(guī)則作為社會治理的基礎(chǔ)，確保社會的底線公平，但當該底線變得并不牢固，可以被任意突破時，社會秩序的混亂和社會公平也就無法得到保證，這也必將影響整體上的鄉(xiāng)村法治進程。一種治理規(guī)則或秩序，不能僅限于文本上的表述或宣傳，更需要從實際效果出發(fā)，如此才能深入人心并獲得廣泛的認同，進而形塑個體行為準則甚至是信仰，對普遍性的法律規(guī)則來說更是如此。要想將法律塑造為具有最高合法性的治理規(guī)則，樹立起法律的權(quán)威，就要確保法律具有調(diào)整社會關(guān)系的效力，若是無法確保法律效果從文本向現(xiàn)實的跨越，不僅會使得糾紛本身無法解決，更會使法律規(guī)則被人們所輕視，其調(diào)整社會關(guān)系、化解糾紛的效力便難以實現(xiàn)。

四、規(guī)則定序與法治增能：村級糾紛治理的路徑選擇

如上所述，一方面村莊內(nèi)生權(quán)威——村干部的權(quán)威不斷弱化，對村民的約束軟化，失去對規(guī)則秩序的保障和維持權(quán)力，導致鄉(xiāng)村規(guī)則出現(xiàn)失序狀態(tài)，村干部無法憑借村莊既有的原生秩序處理和自身相關(guān)的糾紛；另一方面村莊外部法治權(quán)威雖然被村民所知曉，卻不能在村莊內(nèi)自然形成規(guī)范性力量，尤其是執(zhí)行難導致法律對越軌村民的約束力度降低，法治權(quán)威呈現(xiàn)出弱化現(xiàn)象。在雙重權(quán)威弱化背景下，應(yīng)如何解決村集體糾紛？

當下鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)正發(fā)生系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)人口流動速率不斷加快、村集體成員社會聯(lián)結(jié)日漸松散、現(xiàn)代化程度不斷加深。在此背景下禮治秩序所依存的基礎(chǔ)愈發(fā)弱化，傳統(tǒng)時期的規(guī)范體系、社會氛圍和權(quán)威人物在逐步瓦解，這一過程仍在持續(xù)，若單純強調(diào)運用、恢復地方性規(guī)則和權(quán)威人物進行鄉(xiāng)村治理并不可取。首先，禮治秩序所要求的社會是變化緩慢、相對封閉的社會，這樣才能生發(fā)出對現(xiàn)實有較強指導力的規(guī)范，而在當下文化快速變遷的社會中，傳統(tǒng)方式難以構(gòu)成應(yīng)對現(xiàn)實的經(jīng)驗，習慣成為適應(yīng)的障礙，年輕人不怕變、好奇、肯實驗，逐步走到時代的前列，長幼原則逐漸失去意義(28)費孝通：《鄉(xiāng)土中國；生育制度；鄉(xiāng)土重建》，北京：商務(wù)印書館，2015年，第71頁。。以往由年長者掌握的禮俗規(guī)則開始與社會脫節(jié)，效用不斷降低。其次，傳統(tǒng)時期村落輿論的規(guī)范力量主要建立在農(nóng)民對村落的依附和較低的人口流動速率基礎(chǔ)上，如此鄉(xiāng)村社會輿論才能影響人們的行動，防止越軌行為。但在城鄉(xiāng)人口大流動背景下，鄉(xiāng)村社會邊界已然開放，農(nóng)民可以隨時脫離鄉(xiāng)村，這導致既有內(nèi)生性規(guī)范體系對村民生活作用弱化，輿論約束力降低，個體打破規(guī)則的成本減小。最后，鄉(xiāng)村權(quán)威人物為維護地方性規(guī)范需要具有實施懲罰的權(quán)力，但隨著法治進程的推進，這種權(quán)力被法律所限制，村干部對暴力的使用在法治化進程中已然沒有使用空間。調(diào)研中經(jīng)常聽到村干部頗為無奈的今昔對比，“在以前遇到村民不聽話可以叫到大隊來教育教育，實在不行還可以揍一頓，現(xiàn)在別說揍他了，就是給他說話聲音大了都不行”。誠然，在法治背景下，村民和村干部之間權(quán)力差距縮小是不可逆的趨勢，權(quán)威人物所要求的等級結(jié)構(gòu)在法律所強調(diào)的“人人平等”的話語語境下被逐漸消解，在“人人平等”的邏輯下，村民有更多挑戰(zhàn)干部權(quán)威的渠道和機會。可見，在社會轉(zhuǎn)型過程中，禮治秩序的三個社會基礎(chǔ)均在不斷弱化。要應(yīng)對村級糾紛，一方面要對規(guī)則間的秩序進行定序，避免規(guī)則混亂；另一方面要強化法治權(quán)威建設(shè)，提升法律效能。

首先要明確禮治規(guī)則和法治規(guī)則的優(yōu)先順序，重塑規(guī)則間的地位。法治規(guī)則作為治國方略和普遍性規(guī)則體系，應(yīng)是主導型規(guī)則和基本秩序綱要，禮治規(guī)則作為特殊性地方規(guī)則，應(yīng)處于輔助性地位。當糾紛在村級生發(fā)時，可先經(jīng)由禮俗秩序加以解決，若在村莊既有治理資源無法化解時，糾紛突破村域范圍進入到法治規(guī)則范疇，此時應(yīng)由法律加以裁定。尤其當情理和法理對同一事實判定存在出入時，應(yīng)當以法理為核心依據(jù)。農(nóng)民是理性行動者，會在行動成本和現(xiàn)實收益之間進行考量，當違反規(guī)則的成本大于收益時，他們自然會遵從規(guī)則，反之規(guī)則必將成為一紙空文。從這一理論出發(fā)，法治進程的推進和規(guī)則塑造應(yīng)該是由外而內(nèi)、從后果到行動，即強化對違法后果的處罰力度，提升農(nóng)民的違法成本，以此來促使農(nóng)民遵法、守法。首要是強化法律執(zhí)行能力建設(shè)，一方面要強化執(zhí)行隊伍，給予執(zhí)行者更大的權(quán)力，諸如可以實施拘留、教育；另一方面則是對失信人強化處罰，當沒有適當?shù)奶幜P時，再精巧的制度設(shè)定也是枉然。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，法院采取的限制高消費和列入失信被執(zhí)行人名單對農(nóng)民并沒有太大影響，一是農(nóng)民本身少有高消費，這種處罰對農(nóng)民生活的影響力度不大；二是雖然法院會將失信和處置公告在村里張貼，但公告往往鮮有人關(guān)注而變成形式，尤其是郵寄的處罰決定等法律文書大多是被村民拒收而退回法院，實際效用低。因此，可以在適當范圍內(nèi)加大懲處力度，除對被執(zhí)行人自身實施處罰外，還可以將處罰范圍適當延伸至子女，強化子女在消費、升學、考公職人員、參軍等事項時的審核和限制，以增強執(zhí)行力。此外法院應(yīng)該強化被執(zhí)行人的處罰宣傳，如將處罰決定在村級張貼公告的同時，還可以在村級微信群、報刊媒體等平臺等進行發(fā)布，形成輿論壓力，以此提升農(nóng)民的違法成本，從而建立起法律權(quán)威，恢復鄉(xiāng)村規(guī)則秩序。

五、結(jié)論

在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型過程中，如何實現(xiàn)有效地糾紛治理、維護鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定至關(guān)重要。村集體機動地承包費糾紛在農(nóng)村日益顯現(xiàn)并得到關(guān)注，其在糾紛主體、糾紛范圍和糾紛性質(zhì)上具有獨特性。本研究以柳村村集體和村民間歷時近十年的承包費糾紛為案例，探討為何村集體機動地承包糾紛在既有治理框架下愈演愈烈？從中透視村集體糾紛治理困境并為有效的糾紛解決探尋出路。研究發(fā)現(xiàn)：

首先，村民和村干部就繳納與否展開情境建構(gòu)和話語權(quán)爭奪，村民依據(jù)情理邏輯建構(gòu)出利益受損者形象和邊緣地位的弱者形象，通過弱者身份來爭取道德制高點，為自己不繳納承包費謀求合理性。村干部則堅持現(xiàn)代的法理邏輯，依據(jù)現(xiàn)行土地制度設(shè)定來消解村民的情理基礎(chǔ)。但具有最高制度合法性的法律規(guī)則在鄉(xiāng)村中缺乏土壤，法律相較于情理的優(yōu)先性并不能自然得到體現(xiàn)，難以獲得規(guī)則的主導權(quán)，呈現(xiàn)出規(guī)則混亂的局面。這內(nèi)在原因是村干部權(quán)威弱化，其話語難以產(chǎn)生規(guī)范性力量并對鄉(xiāng)村社會的規(guī)則秩序進行界定，無力主導人多勢眾的村民建構(gòu)的情理邏輯。如此治理規(guī)則間的秩序格局被打破，村干部在情境博弈中處于弱勢地位，不得不屈服于村民構(gòu)建的情理之網(wǎng)，村莊自治力量難以發(fā)揮作用，機動地承包費糾紛在鄉(xiāng)村社會迅速發(fā)展起來。其次，當村干部在村莊內(nèi)部無法有效應(yīng)對承包費糾紛時，轉(zhuǎn)而尋求外部法治權(quán)威的支持，但法律弱化導致糾紛難以有效解決。判決的勝利并不意味著權(quán)利的最終實現(xiàn)，當前中國司法實踐普遍存在的執(zhí)行難問題使訴訟效果難以得到保證，執(zhí)行的弱化導致村干部的合法主張未能通過法律渠道得到伸張。就目前而言，執(zhí)行弱化主要源于法院案多人少壓力和執(zhí)行強制力被限制。法治權(quán)威弱化造成雙重后果：一是村集體機動地承包費糾紛的累積和規(guī)則秩序的混亂，二是村干部對法律的不信任。由此，當既有村莊內(nèi)生性權(quán)威趨于瓦解，外部治理資源的效用未能及時發(fā)揮時，村集體土地糾紛便愈演愈烈，陷入無法征收的境地。

在城鄉(xiāng)人口流動速率不斷加快、村集體成員社會聯(lián)結(jié)日漸松散、現(xiàn)代化程度不斷加深的鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型背景下，禮治所要求的權(quán)威人物、社會氛圍和規(guī)范體系在不斷瓦解，本文認為若單純地強調(diào)運用、恢復地方性規(guī)則和權(quán)威人物來實現(xiàn)村落治理并不可取。村級糾紛解決的關(guān)鍵一是要對治理規(guī)則進行定序，解決法治規(guī)則和禮治規(guī)則混亂的問題；二是為法治增能，強化法治權(quán)威建設(shè)。在農(nóng)民理性行動者基礎(chǔ)上，法治進程的推進和規(guī)則塑造應(yīng)由外而內(nèi)、從后果到行動，核心則是強化法律的執(zhí)行能力建設(shè)，在強化執(zhí)行隊伍建設(shè)的同時提升農(nóng)民違法成本，以此來促使農(nóng)民遵法、守法，進而穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序。