我國“以房養(yǎng)老”試點發(fā)展改革路徑研究*

王佳林

（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后科研流動站，北京 100033）

自1992 年實施養(yǎng)老保障體系改革以來，我國持續(xù)加強養(yǎng)老金融產(chǎn)品的創(chuàng)新與應(yīng)用。其中，近年啟動的“以房養(yǎng)老”試點，就是由監(jiān)管機構(gòu)發(fā)起推動的創(chuàng)新之一。從市場反饋來看，試點情況不及預(yù)期，甚至出現(xiàn)了“掛羊頭賣狗肉”的違法違規(guī)產(chǎn)品。這種違背市場規(guī)律的情況，值得深入研究。數(shù)據(jù)顯示，從2014 年7 月至2019 年9 月末，全國實現(xiàn)“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品落地的金融機構(gòu)僅有兩家①分別是幸福人壽保險股份有限公司和中國人民人壽保險股份有限公司。，有效保單僅有129 件，共191 位老人參保（黃洪，2019）。但與此同時，國內(nèi)打著“以房養(yǎng)老”名義的非法集資、詐騙等案件數(shù)量激增，涉案人數(shù)眾多、金額巨大②數(shù)據(jù)來源：養(yǎng)老騙局你知道多少？[EB/OL].搜狐網(wǎng)，2019-09-23。。

市場上“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)狀，背離了以往普遍認(rèn)為老年人偏好持有房產(chǎn)和儲蓄等傳統(tǒng)養(yǎng)老金積累方式的觀點。面對當(dāng)前試點出現(xiàn)的新情況新問題，需要重新研究試點可推廣的條件和路徑，分析試點在落地過程中的難點堵點，從全局視角尋找有效的解決方案，讓養(yǎng)老需求與市場供給真正結(jié)合起來，推動養(yǎng)老金融試點深入發(fā)展，實現(xiàn)豐富居民養(yǎng)老工具、多元化籌集養(yǎng)老資金的目標(biāo)。

一、“以房養(yǎng)老”的本質(zhì)、內(nèi)涵及我國試點的特點

總體來看，“以房養(yǎng)老”是以房產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)為基礎(chǔ)，通過金融手段和工具提升房產(chǎn)利用率和資產(chǎn)轉(zhuǎn)化率，達(dá)到提高房產(chǎn)所有人老年生活質(zhì)量的一種非積累制養(yǎng)老資金籌集模式。在廣義層面，按照金融機構(gòu)在資產(chǎn)轉(zhuǎn)換過程中的參與深度，“以房養(yǎng)老”通?？梢苑譃樽夥筐B(yǎng)老、售房養(yǎng)老和抵押養(yǎng)老三種類型；但在狹義層面，“以房養(yǎng)老”主要指的是圍繞“抵押養(yǎng)老”開發(fā)的各類養(yǎng)老金融產(chǎn)品。

從產(chǎn)品特征來看，“抵押養(yǎng)老”的金融屬性最鮮明，其不是房產(chǎn)與資金的直接轉(zhuǎn)換，而是以金融機構(gòu)為中介，實現(xiàn)不同期限和不同類型資產(chǎn)的匹配轉(zhuǎn)換。因此，通常需要完善的金融和法律方面的支撐和保障，對一國金融市場和法律制度的發(fā)展水平提出了較高要求。從產(chǎn)品設(shè)計初衷來看，“以房養(yǎng)老”并不是以獲取高額收益為目標(biāo)，而是為了以房屋產(chǎn)權(quán)遠(yuǎn)期價值換取當(dāng)期養(yǎng)老所需的資金。所以，這種養(yǎng)老金融產(chǎn)品應(yīng)定位為降低個人養(yǎng)老風(fēng)險的工具，是一種風(fēng)險回避型金融產(chǎn)品， 而不應(yīng)異化為升級外部投資風(fēng)險的催化劑。明確這一點，對于分析試點下一步推進(jìn)的可行路徑，具有重要意義。

從我國“以房養(yǎng)老”試點來看，雖然試點產(chǎn)品“住房反向抵押養(yǎng)老保險”是“抵押養(yǎng)老”的一種常見類型，但本次試點在以下四個方面仍有獨特之處。一是金融機構(gòu)范圍限定為保險公司。從持續(xù)期來看，周期長是“以房養(yǎng)老”試點產(chǎn)品的重要特點。保險公司對管理較長周期的資金和風(fēng)險有著豐富的經(jīng)驗，將保險公司作為唯一參與試點的金融機構(gòu)，有利于發(fā)揮保險公司審慎經(jīng)營、跨期經(jīng)營的優(yōu)勢，穩(wěn)妥控制市場的整體風(fēng)險。二是消費者范圍限定為退休老年人。從收入特點來看，退休金是大部分老年人的主要收入來源。隨著物價上漲，老年人在日常生活以及健康醫(yī)療方面的支出壓力持續(xù)攀升。老年人增加外部養(yǎng)老資金的需求也往往更高。將老年人設(shè)為試點產(chǎn)品的唯一服務(wù)對象，進(jìn)一步明確了此類產(chǎn)品的養(yǎng)老屬性。三是充分考慮房產(chǎn)價格波動的影響。從產(chǎn)品邏輯來看，老年人可領(lǐng)取的補充養(yǎng)老金與其房產(chǎn)價值息息相關(guān)。試點政策將產(chǎn)品類型劃分為房產(chǎn)升值參與型和房產(chǎn)升值非參與型，較好滿足了不同消費者的多樣性需求，提高了試點產(chǎn)品的靈活性和可操作性。四是將消費者保護(hù)作為風(fēng)控的核心環(huán)節(jié)。信息不對稱是金融市場內(nèi)生短板，需要政府發(fā)揮“有形的手”的作用，保護(hù)消費者的合法權(quán)益，這對于老年消費者來說尤為重要。從政策設(shè)計來看，試點政策在創(chuàng)新發(fā)展與操作風(fēng)險之間實現(xiàn)了較好平衡。

二、我國推行“以房養(yǎng)老”試點的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)

從功能特點來看，我國“以房養(yǎng)老”試點產(chǎn)品并不是一種?；?、廣覆蓋的基礎(chǔ)型養(yǎng)老產(chǎn)品，而是一種針對特定群體的提質(zhì)型養(yǎng)老產(chǎn)品。推行這樣一種復(fù)雜的金融養(yǎng)老產(chǎn)品，需要多個方面具備相對成熟的條件?？傮w來看，從2014 年推行試點并逐步擴大試點范圍至今，我國已初步具備進(jìn)一步發(fā)展此類養(yǎng)老金融產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。

（一）居民收入水平持續(xù)提高有利于形成追求高質(zhì)量養(yǎng)老的社會基礎(chǔ)

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)長期保持著較好的增長態(tài)勢，居民收入增長尤為顯著，數(shù)據(jù)顯示，2013-2019 年間復(fù)合增長率超過9%。截至2019 年末，國內(nèi)居民人均可支配收入已超過3 萬元。隨著我國居民收入水平的持續(xù)快速提升，國內(nèi)居民對養(yǎng)老質(zhì)量也有了更高的要求，有助于在全社會范圍內(nèi)形成追求高質(zhì)量、多樣化養(yǎng)老保障的社會氛圍。

（二）養(yǎng)老保障體系持續(xù)完善有利于形成發(fā)展定制化養(yǎng)老產(chǎn)品的制度基礎(chǔ)

借助改革發(fā)展紅利，近年來，國內(nèi)養(yǎng)老保障體系得到了全面提升。截至2019 年末，我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已近10 億，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量達(dá)到9.6 萬戶，參加職工人數(shù)超過2500 萬人，商業(yè)養(yǎng)老保險市場規(guī)模也有顯著增長③數(shù)據(jù)來源：《2019 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。。國內(nèi)養(yǎng)老保障體系改革成效明顯，?；?、廣覆蓋的目標(biāo)已經(jīng)初步達(dá)成，這為部分國內(nèi)居民滿足基本養(yǎng)老要求后，追求更高水平、定制化的養(yǎng)老需求提供了重要的制度基礎(chǔ)。

（三）居民住房自有率持續(xù)提高有利于推動形成多元化養(yǎng)老資金籌集的物質(zhì)基礎(chǔ)

自20 世紀(jì)90 年代實施住房制度改革以來，住房商品化加快了國內(nèi)住房市場的發(fā)展，國內(nèi)居民自有住房率顯著提升。尤其是近幾年來，全國各地大力推動的棚戶區(qū)改造工程，進(jìn)一步提高了城鎮(zhèn)居民自有住房的水平。從數(shù)據(jù)測算來看，我國城鎮(zhèn)住房套數(shù)已經(jīng)超過3 億套，城鎮(zhèn)居民中70%有自有住房④數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局發(fā)布的新中國成立70 周年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告。。較高的居民自有住房程度，改變了國內(nèi)居民的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)。隨著住房價格較快上升，房產(chǎn)已成為居民財富最重要的組成部分。資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化間接拓寬了國內(nèi)居民養(yǎng)老資金籌集渠道，使房產(chǎn)可以轉(zhuǎn)化為居民籌集養(yǎng)老資金的重要來源。

（四）金融市場服務(wù)能力持續(xù)增強有利于形成高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)供給基礎(chǔ)

近年來，我國金融市場借助全面深化改革和擴大開發(fā)的有利時機，重視發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，一方面積極吸引國際上先進(jìn)的金融機構(gòu)進(jìn)入我國金融市場，借鑒學(xué)習(xí)國際上先進(jìn)的產(chǎn)品經(jīng)驗和服務(wù)經(jīng)驗；另一方面，國內(nèi)金融機構(gòu)堅持苦練內(nèi)功，持續(xù)提升自身服務(wù)能力和產(chǎn)品研發(fā)能力，聚焦國內(nèi)市場需求轉(zhuǎn)換特點，推出了大量創(chuàng)新型產(chǎn)品。國內(nèi)金融市場的快速發(fā)展以及金融機構(gòu)能力的顯著提升，為我國養(yǎng)老金融產(chǎn)品的多元化、定制化的設(shè)計研發(fā)，提供了可行、可靠的重要基礎(chǔ)。

三、我國“以房養(yǎng)老”試點面臨的主要問題

從前期試點情況來看，試點方案設(shè)計存在不足只是技術(shù)問題，問題更多集中在實現(xiàn)試點產(chǎn)品“本土化”方面，即配套的制度體系和市場體系等方面還缺少對試點的可靠支撐力。

（一）制度沖突與配套機制缺失的問題長期未能解決

從國際經(jīng)驗來看，“以房養(yǎng)老”能在國外得到較好發(fā)展，是因為與這些國家人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面適配度較高。但從我國來看，隨著試點推進(jìn)，配套制度不完備、不健全的問題愈發(fā)凸顯，已成為影響試點深入推進(jìn)的主要難題。

第一，土地公有制下房屋產(chǎn)權(quán)歸屬不明確潛藏的產(chǎn)品風(fēng)險。目前，我國的房產(chǎn)權(quán)并不包含土地產(chǎn)權(quán)，而是固定期限的土地使用權(quán)和無固定期限的房屋所有權(quán)的結(jié)合體。根據(jù)法律規(guī)定，我國居住用地使用權(quán)上限為70 年⑤參見《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院令第55 號）第十二條。。但在實際情況下，房產(chǎn)的土地權(quán)限常常遠(yuǎn)低于70 年。一般來說，去除實際建設(shè)時間和銷售時間，新房的土地使用權(quán)通常在60 年左右。假定某購房人在30 歲時購得一套新房，未來壽命達(dá)到社會平均水平，即75 歲⑥數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《第五次全國人口普查數(shù)據(jù)》。。那么，當(dāng)購房人去世時，房產(chǎn)土地使用權(quán)僅剩約15 年。如果在更加苛刻的條件下，土地使用權(quán)期限還會更短。從產(chǎn)品精算來看，房產(chǎn)所有權(quán)剩余年限較短會提高房產(chǎn)遠(yuǎn)期價值的不確定性，對房產(chǎn)估值帶來較大難度，顯著推升了房產(chǎn)處置風(fēng)險。一旦保險公司在土地期限到期前未能及時處置房產(chǎn)的話，可能會陷入兩難境地——要么在繳納高額土地出讓金后獲得全部續(xù)期產(chǎn)權(quán)，要么無償放棄房屋所有權(quán)，由國家收回土地。不論如何選擇，成本均較為高昂。目前，保險公司參與積極性不高，也多源于此?？傮w來看，現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度對試點具有明顯的逆向激勵作用。

第二，財產(chǎn)處置過程中遺產(chǎn)繼承衍生的法律風(fēng)險。從產(chǎn)品邏輯來看，在大多數(shù)情況下，抵押房產(chǎn)的價值要能覆蓋甚至超過投保人的養(yǎng)老金總額，才符合保險的大數(shù)法則，產(chǎn)品才能可持續(xù)。因此，在投保人去世后，經(jīng)過資產(chǎn)處置通常會有資產(chǎn)剩余，但由此也衍生出一個新問題，即剩余資產(chǎn)應(yīng)由誰來繼承。特別是在剩余資產(chǎn)規(guī)模較大時，繼承問題更是尤為復(fù)雜，極易造成法律糾紛，給保險公司帶來較高的法律風(fēng)險。雖然我國《繼承法》在制度上框定了一般情況下遺產(chǎn)繼承人范圍及繼承順序，但在實際操作中，仍有較多環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)法律問題。非婚生子女繼承問題對于保險公司來說就尤為棘手。首先，保險公司無法依靠已故當(dāng)事人直接確認(rèn)是否存在非婚生子女及其繼承權(quán)利。其次，即便通過醫(yī)學(xué)技術(shù)驗證真?zhèn)魏?，往往也還會出現(xiàn)惡意訴訟的情況。再次，如確有新增繼承人，對于已分配資產(chǎn)，可能還會涉及到資產(chǎn)再分配的諸多問題。比如，出現(xiàn)其他繼承人不配合或難以配合的情況時，保險公司可能會面臨追責(zé)賠償?shù)娘L(fēng)險。最后，由于遺產(chǎn)繼承處置往往耗時較長，遺產(chǎn)繼承過程中轉(zhuǎn)繼承現(xiàn)象屢見不鮮，也進(jìn)一步加劇了房產(chǎn)析產(chǎn)確權(quán)的復(fù)雜性和難度，導(dǎo)致保險公司處置剩余資產(chǎn)的時間成本高昂。

第三，風(fēng)險防范處置機制缺失的制度風(fēng)險。對于金融行業(yè)來說，健全的系統(tǒng)性風(fēng)險防范處置機制是風(fēng)險管理能力的重要體現(xiàn)。但從目前情況來看，尚未圍繞本次試點設(shè)置明確的系統(tǒng)性風(fēng)險防范處置機制。隨著試點范圍正式推向全國，系統(tǒng)性風(fēng)險防范處置機制缺失的問題將進(jìn)一步凸顯。一旦出現(xiàn)大范圍、高危害的群體性風(fēng)險事件，監(jiān)管部門、金融機構(gòu)以及消費者都將缺少有效控制風(fēng)險的工具和保護(hù)自身權(quán)益的手段。尤其是對于參與試點的金融機構(gòu)來說，如果缺少行業(yè)層面的產(chǎn)品風(fēng)險控制管理的制度約束，風(fēng)險完全自擔(dān)，在業(yè)務(wù)開展中極易陷入不利處境，容易出現(xiàn)過高估計風(fēng)險規(guī)模，導(dǎo)致產(chǎn)品定價過高、市場接受度較低的情況，或者過低估計風(fēng)險規(guī)模，雖然開拓了市場，但也埋下風(fēng)險隱患，一旦遭遇內(nèi)外部沖擊，極易爆發(fā)風(fēng)險，導(dǎo)致出現(xiàn)較大損失。

（二）金融機構(gòu)尚未形成穩(wěn)健的經(jīng)營業(yè)務(wù)模式

對于金融機構(gòu)來說，創(chuàng)新可以實現(xiàn)產(chǎn)品價值提升，帶來更高的收益，但也會出現(xiàn)新業(yè)務(wù)風(fēng)險過度暴露的問題。目前，如何有效應(yīng)對試點產(chǎn)品在經(jīng)營風(fēng)險管理方面的風(fēng)險挑戰(zhàn)，仍然是金融機構(gòu)需要深入探索的重要課題。

第一，人口老齡化導(dǎo)致的長壽風(fēng)險持續(xù)加大試點產(chǎn)品負(fù)債端經(jīng)營壓力。從國際比較來看，我國已經(jīng)是全球人口老齡化比較嚴(yán)重的國家，人口老齡化速度快、老年人規(guī)模大。人口老齡化問題已經(jīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了顯著影響。對于保險業(yè)來說，尤其是人壽保險公司，人口老齡化和長壽風(fēng)險帶來的挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻。從試點產(chǎn)品來看，較高的人口壽命意味著產(chǎn)品給付期將明顯延長，導(dǎo)致產(chǎn)品給付壓力不斷攀升。此外，死亡率是壽險產(chǎn)品定價的主要因素之一。較低的死亡率將會持續(xù)加大保險公司費率下調(diào)的壓力，直接影響保險公司的保費收入?？偟膩砜矗L壽風(fēng)險已成為“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品在設(shè)計和運營過程中最亟需解決的精算問題。

第二，利率長期下行風(fēng)險推升了試點產(chǎn)品資產(chǎn)端經(jīng)營壓力。利率是保險產(chǎn)品定價的關(guān)鍵指標(biāo)。保險公司需要參考利率水平和趨勢，核算產(chǎn)品定價，以滿足在資產(chǎn)管理、現(xiàn)金流管理方面的合規(guī)性和收益性要求。但近年來，我國利率持續(xù)下降，對保險業(yè)資產(chǎn)端管理提出了較高要求。從試點產(chǎn)品設(shè)計來看，產(chǎn)品周期跨度較長，成本較高且剛性較強，在利率長期持續(xù)下行期間，資金到期后再投資的外部壓力會顯著上升，間接推動保險公司轉(zhuǎn)向風(fēng)險偏好較高、信用等級較低的固收產(chǎn)品。一旦宏觀經(jīng)濟(jì)下行，這類投資產(chǎn)品的違約風(fēng)險將大幅提高?？傮w來看，利率長期下行，將會提高投資風(fēng)險管理的難度，對保險公司資產(chǎn)負(fù)債管理提出了更高的要求。

第三，長周期特點引發(fā)的現(xiàn)金流虧損風(fēng)險提高了資金管理難度。我國“以房養(yǎng)老”試點產(chǎn)品采用的是“倒按揭”模式，需要保險公司先行支付老年人養(yǎng)老金，待老年人去世，才能回流資金。這種現(xiàn)金流的流入流出順序與保險公司其他類型的保險產(chǎn)品有著明顯差異，對保險公司現(xiàn)金流管理帶來的綜合影響不容忽視。尤其是在房產(chǎn)價值逐年快速攀升的情況下，保險公司現(xiàn)金流流出壓力會更為顯著。一旦保險公司出現(xiàn)資金管理失控、業(yè)務(wù)大幅下滑、較大賠付資金支出、投資收益大幅虧損等情況，極有可能會引發(fā)現(xiàn)金流危機。不僅對機構(gòu)自身造成經(jīng)營危機，甚至可能引發(fā)風(fēng)險外溢，導(dǎo)致行業(yè)出現(xiàn)系統(tǒng)性危機。

第四，房產(chǎn)價值下跌的風(fēng)險可能會引發(fā)較大經(jīng)營虧損。從標(biāo)的物來看，房產(chǎn)價值是決定保險養(yǎng)老金給付額度和給付時間的關(guān)鍵要素。對于保險公司來說，房產(chǎn)價值及其穩(wěn)定性是實現(xiàn)業(yè)務(wù)落地的重要條件。但從我國住宅類房屋價格變動情況來看，持續(xù)快速上漲的房屋價格增加了估值準(zhǔn)確性和真實性的難度。數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年末，全國住宅商品房平均銷售價格為9287 元/ 平米，較2009 年上漲了108.28%，較2000 年上漲了364.81%⑦數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局發(fā)布的歷年住宅商品房房價數(shù)據(jù)。。住宅商品房價格的持續(xù)快速上漲，嚴(yán)重削弱了房屋價值穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。從國際經(jīng)驗來看，房屋價格持續(xù)快速上漲后，房屋價值下跌風(fēng)險也會顯著上升，尤其是在經(jīng)濟(jì)增速放緩時期，房價下行風(fēng)險會進(jìn)一步放大。一旦出現(xiàn)較大幅度、較大范圍的房價下跌，參與試點的保險公司將不得不面臨較大規(guī)模的經(jīng)營虧損。

（三）消費者金融素養(yǎng)提升和養(yǎng)老文化理念轉(zhuǎn)變還需要較長時間

經(jīng)過新聞媒體的持續(xù)宣傳，國內(nèi)對“以房養(yǎng)老”項目已經(jīng)有初步了解，但是部分老年人對此類產(chǎn)品的設(shè)立初衷還缺乏正確的認(rèn)識。同時，社會氛圍和文化氛圍的隱性逆向激勵效應(yīng)，也不容忽視。

第一，老年消費者對虛假金融機構(gòu)缺少識別能力。近年來，金融市場“無證裸奔”現(xiàn)象屢禁不止。部分虛假金融機構(gòu)，利用多種虛假宣傳和營銷方式，抓住老年人判斷力、分析力不足等弱點，銷售違法違規(guī)金融產(chǎn)品，嚴(yán)重擾亂了市場秩序。從整體來看，多數(shù)老年消費者基本上難以區(qū)分正規(guī)金融機構(gòu)和虛假金融機構(gòu)，一些老年人甚至對正規(guī)金融機構(gòu)存有認(rèn)識偏差，反而傾向于打著高收益噱頭的虛假金融機構(gòu)及其產(chǎn)品。

第二，老年消費者對試點產(chǎn)品缺乏正確的認(rèn)識。從試點產(chǎn)品初衷來看，其目的是聚焦有固定資產(chǎn)但缺少流動資金的老人，為其提供一種可行的養(yǎng)老方案。所以，其本質(zhì)上是一款養(yǎng)老產(chǎn)品，而不是追求高收益的投資性金融產(chǎn)品。但目前來看，多數(shù)老年人仍將其視為一種在短期內(nèi)就可獲超高額收益的投資性產(chǎn)品。正是由于存在認(rèn)識誤區(qū)，導(dǎo)致一些老年消費者上當(dāng)受騙，最終深陷法律糾紛，房財兩失。

第三，傳統(tǒng)養(yǎng)老文化沖突影響不容忽視。從總體來看，養(yǎng)老理念會對老人及其子女在養(yǎng)老方式和養(yǎng)老工具選擇方面形成軟性約束，而本次試點內(nèi)含的個人養(yǎng)老理念與我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念存在明顯的文化沖突?？偟膩砜?，老年人參與試點主要存在三方面顧慮：一是擔(dān)憂與子女產(chǎn)生矛盾，出現(xiàn)子女疏遠(yuǎn)的情況；二是擔(dān)憂親朋好友誤會、子女不孝順或者家庭不和睦，出現(xiàn)不利于家庭和睦的社會輿論；三是擔(dān)憂財產(chǎn)縮水后，影響財富在代際間的傳承。

四、推動“以房養(yǎng)老”試點深入發(fā)展的建議

抓住問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是解決問題的前提?？傮w來看，目前試點推行不利的“病癥”主要在供給側(cè)方面。因此，下一步要緊緊抓住提升有效供給這個“牛鼻子”，把重點放在優(yōu)化制度供給方面，打通供給側(cè)的堵點和難點，著力推動市場改善產(chǎn)品供給質(zhì)量，真正發(fā)揮出“以房養(yǎng)老”在積累養(yǎng)老資金、提升養(yǎng)老質(zhì)量方面的重要作用。

（一）加快完善配套法律制度體系建設(shè)，破除現(xiàn)有制度沖突和制度障礙

從金融產(chǎn)品本身來看，配套的法律制度和產(chǎn)權(quán)制度是保障產(chǎn)品可行、可靠、可持續(xù)的核心要素。一種金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，離不開法律制度和產(chǎn)權(quán)制度的深度支持。從試點來看，由于現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度不具備制度調(diào)整的空間，因此，一套清晰、明確的土地使用權(quán)續(xù)期費用核算方法，就成為保證房產(chǎn)價值預(yù)期的重要基礎(chǔ)。不然，單純依靠指導(dǎo)性的意見無法保證產(chǎn)品落地，獲得市場的支持。因此，有關(guān)部門要加快出臺房產(chǎn)到期續(xù)期的有關(guān)管理辦法，設(shè)計公平、公正的可行方案。這將是決定試點在我國能否成功的關(guān)鍵（王佳林，2020）。

同時，房產(chǎn)繼承是本次試點難以回避的重要問題。解決辦法的核心仍然是在制度設(shè)計方面找到可行的切入點。從財產(chǎn)繼承和處置的國際經(jīng)驗來看，信托是重要的解決工具。因此，在試點方案設(shè)計中可以考慮引入信托機構(gòu)，明確財產(chǎn)管理人機制，建立財產(chǎn)處置的風(fēng)險隔離機制。比如，引入保險金信托或者遺囑信托等形式，處理好房產(chǎn)繼承的難題?；诖?，應(yīng)經(jīng)過充分的理論驗證，積極推動相關(guān)金融機構(gòu)參與試點，設(shè)計可行的解決方案，打通試點運行的堵點。

（二）盡快建立國家層級的專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)，筑起風(fēng)險隔離防火墻機制

從美日發(fā)展經(jīng)驗來看，由政府建立專門的風(fēng)險防范處置機構(gòu)，對于推動市場良性發(fā)展具有重要作用。從我國來看，金融市場已經(jīng)初步積累了類似的行業(yè)風(fēng)險管理經(jīng)驗，并在近年來處置問題金融機構(gòu)時發(fā)揮了重要作用，實現(xiàn)了對風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早處置，起到了為行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展保駕護(hù)航的作用。下一步，在建立圍繞試點的國家層級專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)時，有四個方面需要特別注意。

第一，擔(dān)保機構(gòu)的定位問題。擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)著市場風(fēng)險最后守門人的職責(zé)，但并不是市場風(fēng)險的“接盤俠”，市場經(jīng)營主體風(fēng)險自擔(dān)的前提不能改變。擔(dān)保機構(gòu)在前期介入風(fēng)險處置后，中期要承擔(dān)對問題機構(gòu)經(jīng)濟(jì)損失追責(zé)的職能，后期還要擇機退出。

第二，擔(dān)保機構(gòu)資金籌集和管理的問題。為防止風(fēng)險過度集中傳遞至政府端，出現(xiàn)擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)無限責(zé)任的情況，擔(dān)保機構(gòu)資金籌集應(yīng)圍繞“3+1”模式建立。其中，“3”是指常規(guī)資金籌集來自政府財政注資、參與“以房養(yǎng)老”項目市場主體繳納的機構(gòu)風(fēng)險保證金、按照具體項目資金規(guī)模提取的項目風(fēng)險保證金?！?”是指備用資金籌集渠道，即一旦出現(xiàn)資金不足的情況，由擔(dān)保機構(gòu)向央行以懲罰性利息形式融資，相應(yīng)利息由問題機構(gòu)承擔(dān)償還。此外，為加強資金的管理和運營，擔(dān)保機構(gòu)資金要以基金模式實行社會化、市場化管理。

第三，擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險處置邊界的問題。風(fēng)險自決和風(fēng)險自擔(dān)，是推動金融機構(gòu)和消費者審慎投資的基礎(chǔ)。因此，需要合理設(shè)定賠付補償標(biāo)準(zhǔn)，既要體現(xiàn)對消費者合法權(quán)益的保護(hù)，也要體現(xiàn)消費者對金融產(chǎn)品風(fēng)險自擔(dān)的責(zé)任。

第四，市場自律管理職能的問題。具體來看，擔(dān)保機構(gòu)需要承擔(dān)起市場產(chǎn)品登記、信息披露等職能。明確所有開展此類業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)以及推出的產(chǎn)品都需在擔(dān)保機構(gòu)備案登記，并授權(quán)已備案的機構(gòu)使用特定標(biāo)識，以備消費者查驗。同時，由擔(dān)保機構(gòu)負(fù)責(zé)定期公開披露各家機構(gòu)及產(chǎn)品運營情況，接受消費者監(jiān)督。

（三）繼續(xù)加大金融市場亂象整治力度，持續(xù)凈化鞏固市場經(jīng)營環(huán)境

近年來，國內(nèi)市場上大量出現(xiàn)“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品魚目混珠的情況。為了試點的長遠(yuǎn)發(fā)展，需要金融監(jiān)管機構(gòu)主動作為、從嚴(yán)監(jiān)管、多措并舉、打出政策組合拳。

第一，要加強對“有證駕駛”金融機構(gòu)的依法合規(guī)監(jiān)管。對于試點金融機構(gòu)來說，產(chǎn)品設(shè)計、營銷、業(yè)務(wù)操作的合規(guī)性等，不僅與消費者的合法權(quán)益息息相關(guān)，也與金融機構(gòu)的風(fēng)險控制緊密相連。從市場經(jīng)驗來看，金融機構(gòu)合規(guī)機制對于風(fēng)險控制可以發(fā)揮重要作用。歷次金融機構(gòu)風(fēng)險事件也表明，風(fēng)險首先源于個別金融機構(gòu)踩踏合規(guī)的紅線，從而導(dǎo)致風(fēng)險加速積聚。因此，監(jiān)管機構(gòu)要緊抓整改金融機構(gòu)合規(guī)問題，將機構(gòu)自查與問題整改相結(jié)合，嚴(yán)查風(fēng)險隱患，緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)機制，持續(xù)推動金融機構(gòu)完善合規(guī)機制建設(shè)，強化內(nèi)部控制制度流程機制，補齊制度短板。

第二，要重點打擊“無證駕駛”機構(gòu)的違法違規(guī)行為。“無證駕駛”機構(gòu)問題的本質(zhì)是罔顧法律監(jiān)管和約束，在市場上興風(fēng)作浪、制造風(fēng)險，既破壞行業(yè)生態(tài)，也嚴(yán)重傷害市場基礎(chǔ)。監(jiān)管機構(gòu)要重點加強對非持牌機構(gòu)監(jiān)管的高壓態(tài)勢，充分運用科技賦能提高監(jiān)測預(yù)警能力，加快對無照經(jīng)營行為的清理和整頓。同時，也要注重監(jiān)管協(xié)調(diào)，多部門多舉措共同發(fā)力，深化全行業(yè)、全流程、全生態(tài)鏈防控，重拳出擊影響正常金融秩序和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的非法金融活動。

（四）將健全合格投資者機制作為完善金融保護(hù)長效機制的重要手段

長期以來，我國金融市場發(fā)展忽視了對投資者能力的建設(shè)，投資者能力不足的問題日益嚴(yán)峻。尤其是隨著金融市場的深入發(fā)展，金融產(chǎn)品日益復(fù)雜、產(chǎn)品信用鏈條趨長，準(zhǔn)確判斷產(chǎn)品風(fēng)險，往往需要對金融知識和法律知識的理解和把握有較高的水平。對于普通投資者來說，往往難以穿透產(chǎn)品邏輯，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險。這種信息不對稱、知識水平不對稱、能力不對稱，導(dǎo)致金融機構(gòu)和金融產(chǎn)品與投資者之間形成了較大的風(fēng)險識別鴻溝。從我國金融市場來看，消費者能力提高滯后于市場發(fā)展的問題，已經(jīng)成為部分市場風(fēng)險形成的重要原因之一。從市場機制的長效建設(shè)來看，加快建設(shè)合格投資者機制，不僅有助于培養(yǎng)更為審慎、理性的市場投資人，也有助于金融機構(gòu)更好供給金融產(chǎn)品。

（五）推動金融機構(gòu)持續(xù)加大產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新，開發(fā)多樣化的產(chǎn)品類型

從總體來看，由于各地區(qū)房產(chǎn)價值差異較大、房產(chǎn)管理政策也有一定差別，標(biāo)準(zhǔn)化的“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品較難匹配不同區(qū)域的政策要求和市場需求。同時，受地區(qū)物價水平、養(yǎng)老理念、養(yǎng)老金缺口等因素影響，老年消費者的養(yǎng)老目標(biāo)往往千差萬別，對“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品的要求也呈現(xiàn)多元化。而當(dāng)前市場上“以房養(yǎng)老”試點產(chǎn)品種類明顯不足、數(shù)量較少，與潛在老年消費者的多樣性需求相比，有著較大差距。這也是部分潛在老年消費者接觸了解產(chǎn)品后，最終放棄此類產(chǎn)品的重要原因。

從市場供需理論來看，需求導(dǎo)向是市場運行的重要指揮棒，需要金融機構(gòu)提供有針對性的產(chǎn)品和服務(wù)。在目前人口老齡化程度不斷加深的情況下，國內(nèi)養(yǎng)老需求旺盛，其中圍繞房產(chǎn)實現(xiàn)養(yǎng)老的需求潛力亟待市場去深度挖掘、深入探索。金融機構(gòu)要以更積極的姿態(tài)去共同培育“以房養(yǎng)老”市場的成長。從長期發(fā)展來看，金融機構(gòu)要從風(fēng)險和資產(chǎn)兩個維度，統(tǒng)籌加大對“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)的資金傾斜和人員配置，以創(chuàng)新引領(lǐng)需求、以創(chuàng)新激發(fā)需求、以創(chuàng)新創(chuàng)造需求，逐步形成可以實現(xiàn)“千人千面” 的產(chǎn)品工廠模式，以適應(yīng)不同區(qū)域政策要求和發(fā)展特點、不同類型的房產(chǎn)、不同老年消費者的多樣化需求。

五、結(jié)論

在我國人口老齡化持續(xù)深化的背景下，如何更合理更可持續(xù)地保障居民養(yǎng)老問題，對我國高質(zhì)量發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)。近年來，雖然我國養(yǎng)老保障制度已取得顯著發(fā)展，但與居民養(yǎng)老需求相比，仍然有較為明顯的差距。因此，多元化籌集養(yǎng)老資金具有重要的社會價值和意義。這也是在前期試點效果不及預(yù)期時，我國仍堅持推動擴大“以房養(yǎng)老”試點的重要原因。從我國家庭財產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，圍繞房產(chǎn)構(gòu)建籌集養(yǎng)老金的新方法新手段具有較好的基礎(chǔ)。但從總體來看，“以房養(yǎng)老”試點在制度設(shè)計方面還存在明顯短板。下一步，“以房養(yǎng)老”試點要堅持“政府引導(dǎo)、政策先行”的原則，加快推出加強風(fēng)險防范方面的制度機制，降低產(chǎn)品風(fēng)險預(yù)期，提高產(chǎn)品抗風(fēng)險能力，壓降金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險，提高產(chǎn)品收益水平，實現(xiàn)“有為政府”和“有效市場”的高效結(jié)合，走出一條我國養(yǎng)老金補充籌集機制的可行路徑。