推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治建設(shè)維度

謝曉娟， 辛顯華

(遼寧大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036)

習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，當(dāng)然要高度重視法治問(wèn)題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，建設(shè)法治中國(guó)?！盵1]法治是人類政治文明的重要成果，體現(xiàn)的不僅是規(guī)則之治，更是良法之治。國(guó)家制度是國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，治理能力是治理體系轉(zhuǎn)化為治理效能的前提。制度作為國(guó)家治理體系的核心內(nèi)容，在國(guó)家治理中發(fā)揮著長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、根本性的作用。法治是國(guó)家制度的重要組成部分，也是治理能力和治理水平的重要實(shí)現(xiàn)方式和手段，是將我國(guó)國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要保障。

一、依靠法治推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是歷史的選擇和現(xiàn)實(shí)的需求

法治是一個(gè)國(guó)家文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)普遍采用的國(guó)家治理方式。是否依靠法治來(lái)調(diào)整和規(guī)范社會(huì)關(guān)系，是一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是我們黨治國(guó)理政理念的重大轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中離不開法治的保障和推動(dòng)作用。

第一，探索國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是歷史的選擇?！笆赂锩宦暸陧?，給中國(guó)送來(lái)了馬克思列寧主義，同時(shí)也送來(lái)了一種全新的國(guó)家治理理念?！盵2]14-15在馬克思主義的指導(dǎo)下，黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，就不斷思考如何進(jìn)行國(guó)家治理的問(wèn)題。比如，中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地建立的“三三制”政權(quán)，把擁護(hù)共產(chǎn)黨政治主張的民主黨派和無(wú)黨派人士納入政權(quán)體系中，這是黨在極端戰(zhàn)爭(zhēng)條件下鞏固革命政權(quán)的重要舉措，是“中國(guó)協(xié)商民主制度的最初創(chuàng)設(shè)”[3]。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中提出“將中國(guó)建成一個(gè)獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一和富強(qiáng)的國(guó)家”[4]的戰(zhàn)略目標(biāo)，為我國(guó)探索社會(huì)主義國(guó)家治理模式做了重要的理論準(zhǔn)備。新中國(guó)成立后，黨繼續(xù)探索適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家治理模式。在1954年第一部憲法頒布之后，國(guó)家先后制定了《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》等一系列基礎(chǔ)性的法律法規(guī)，初步構(gòu)建起了具有現(xiàn)代意義的國(guó)家治理體系。但是，由于特殊歷史時(shí)期對(duì)于法治的淡漠以及其他歷史條件的限制，我國(guó)國(guó)家治理曾走過(guò)一些彎路，造成了嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。通過(guò)對(duì)歷史的反思以及其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的借鑒和世界發(fā)展趨勢(shì)的分析，黨更加注重民主法制建設(shè)的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、全局性，以全新的視角開啟了探索國(guó)家治理問(wèn)題的新篇章。鄧小平在《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》的講話中指出：“過(guò)去搞民主革命，要適合中國(guó)情況，走毛澤東同志開辟的農(nóng)村包圍城市的道路?，F(xiàn)在搞建設(shè)，也要適合中國(guó)情況，走出一條中國(guó)式的現(xiàn)代化道路?！盵5]可見(jiàn)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)時(shí)已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家治理必須要符合中國(guó)國(guó)情，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化為奮斗目標(biāo)?！耙灾贫?982年憲法為代表的社會(huì)主義民主法制建設(shè)和政治體制改革，對(duì)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和制度體系具有十分重要的意義?！盵6]在“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的“16字”法制建設(shè)方針的指引下，我們國(guó)家經(jīng)過(guò)大規(guī)模的立法，逐步確立了社會(huì)主義法制基本原則，社會(huì)主義民主法制的公正性和權(quán)威性不斷鞏固。

隨著黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，在總結(jié)我國(guó)國(guó)家治理正反兩方面經(jīng)驗(yàn)和吸取蘇聯(lián)解體、東歐劇變的歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨逐漸認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安僅僅有法制是不夠的，再好的法律如果沒(méi)有執(zhí)行就只是一紙空文，必須實(shí)現(xiàn)“法制”向“法治”的徹底轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化法治在黨帶領(lǐng)人民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)穩(wěn)定中的重要作用。1997年黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)”，并將其確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，公民、法人或者其他組織成員的權(quán)利意識(shí)在依法治國(guó)進(jìn)程中得到了有效提升。2011年以憲法為統(tǒng)帥、以多個(gè)法律部門的法律為主干的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，這是我國(guó)民主法制建設(shè)的又一個(gè)里程碑。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”[7]，表明了我們黨對(duì)法治和治國(guó)理政的思考與把握更加科學(xué)，對(duì)法治在推進(jìn)國(guó)家治理中的作用的認(rèn)識(shí)逐步深化。黨的十八屆三中全會(huì)把全面深化改革的總目標(biāo)確定為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從制度和治理領(lǐng)域全面回應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)社會(huì)要形成一套比較成熟完備的制度體系，往往需要較長(zhǎng)的歷史發(fā)展過(guò)程。因此，著眼于“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，黨的十九屆四中全會(huì)從戰(zhàn)略高度對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了部署，并把“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”作為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，凸顯法治建設(shè)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要地位。

第二，加強(qiáng)法治建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種矛盾體現(xiàn)在國(guó)家治理領(lǐng)域就是人們對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的期待與國(guó)家治理體系和治理能力發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。解決這些矛盾，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須發(fā)揮法治的保障和推動(dòng)作用。一是不斷推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理的規(guī)范化。隨著信息互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人們生產(chǎn)生活的一部分。“中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布第45次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年3月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)64.5%?！盵8]由于網(wǎng)民的激增和人們對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)的依賴程度不斷增強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)科技犯罪和網(wǎng)絡(luò)輿情管控與應(yīng)對(duì)，維護(hù)信息主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全等互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題成為國(guó)家治理的重要內(nèi)容?；ヂ?lián)網(wǎng)不是法外之地，必須加快網(wǎng)絡(luò)空間的立法，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法力度和網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)守法教育。剛剛頒布不久的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》是我國(guó)健全網(wǎng)絡(luò)法治治理的重要法律，是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息安全的重要制度保障；二是要提高依法應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共安全事件的能力。當(dāng)前，我國(guó)處于深化改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的新情況新問(wèn)題層出不窮，影響改革發(fā)展穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)外因素也迅速增多，這些問(wèn)題一旦處理不好就會(huì)引發(fā)重大突發(fā)公共安全事件。重大突發(fā)公共安全事件以其復(fù)雜性、敏感性、對(duì)抗性等特點(diǎn)，使社會(huì)穩(wěn)定面臨一系列可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)將“健全公共安全體制機(jī)制”作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要舉措，實(shí)質(zhì)上就是強(qiáng)調(diào)要依靠法治維護(hù)公共安全。新冠肺炎重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不僅是對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)重大公共突發(fā)安全事件能力的考驗(yàn)，更是對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的一次檢驗(yàn)。習(xí)近平總書記指出，“要在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展”[9]，體現(xiàn)了法治在應(yīng)對(duì)重大公共突發(fā)安全事件中的重要作用。三是依靠法治積極應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)問(wèn)題與國(guó)際問(wèn)題相互交織，恐怖主義、生態(tài)危機(jī)、貧富差距、公共危機(jī)、國(guó)際霸權(quán)等是全人類共同的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)已經(jīng)超越了社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)本身，具有普遍性。全球治理是國(guó)家治理的外延和拓展，全球治理能力是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。國(guó)際社會(huì)關(guān)于完善全球治理機(jī)制的呼聲越來(lái)越高，積極參與全球治理已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)家治理必須面對(duì)的重大課題。國(guó)家與國(guó)家之間開展廣泛平等的合作，共同構(gòu)筑國(guó)家社會(huì)安全穩(wěn)定的屏障，是全球治理取得成效的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，加快我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)，以良法保障善治”[10]，說(shuō)明加強(qiáng)法域外適用法律體系建設(shè)不僅是保護(hù)我國(guó)域外企業(yè)和公民合法權(quán)益的需要，同時(shí)也是我國(guó)“善于運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)沖擊”[11]，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。另外，構(gòu)建依法行政的政府治理體系、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、完善弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法律政策體系、強(qiáng)化社會(huì)治理的法治保障作用、完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系等更多深層次的改革發(fā)展穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，無(wú)不需要用法治來(lái)規(guī)范，用法治來(lái)保障改革成果，充分發(fā)揮法治在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要作用。

二、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要把握的基本原則

“所謂的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是指國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家，從而把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家效能?！盵2]20國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)需要長(zhǎng)期建設(shè)的過(guò)程，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合的基本原則。黨的十九屆四中全會(huì)提出13個(gè)方面的我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，其中就包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主和堅(jiān)持全面依法治國(guó)，突出了法治在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，確保了國(guó)家制度和治理體系的科學(xué)性、民主性和法治性的正確方向。“國(guó)家治理現(xiàn)代化包含治理的民主化、科學(xué)化、文明化和法治化，其中關(guān)鍵在于法治化?！盵12]治理包含著法治的意蘊(yùn)，法治本身也具備治理的要素，在一定程度上，國(guó)家治理現(xiàn)代化就是指國(guó)家治理法治化。

第一，國(guó)家治理法治化必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，這一重要論斷不僅反映了中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本要求。黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的根本保證。黨的十八屆四中全會(huì)指出：“只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)?！盵13]一是國(guó)家治理法治化建設(shè)必須發(fā)揮黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。我國(guó)是一個(gè)擁有14億人口的世界大國(guó)，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，人民對(duì)美好生活的向往需要健全法治體系，同時(shí)，人民對(duì)美好生活的向往以及對(duì)未來(lái)生活的期待也意味著對(duì)法治建設(shè)水平的要求更高。與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求相比，我國(guó)一些制度體系尚未成熟定型，很多深層次的社會(huì)問(wèn)題交織在一起，國(guó)家治理難度非常之大，而解決這些深層次問(wèn)題更需要發(fā)揮法治的保障和推動(dòng)作用。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，我們才能在法治軌道上有效地化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展。二是黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保法治建設(shè)正確政治方向的關(guān)鍵。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本要求，沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒(méi)有中國(guó)特色社會(huì)主義法治。黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的根本保證。國(guó)家治理法治化，要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義的政治方向，為治國(guó)理政服務(wù)、為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。黨將人民的意志和黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志，要求全體社會(huì)成員遵守并在執(zhí)法、司法和守法等方面以身作則，從源頭上和過(guò)程中全方位確保法治建設(shè)的正確政治方向。三是黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治與西方法治的根本區(qū)別。西方法治是建立在資本主義三權(quán)分立和多黨執(zhí)政基礎(chǔ)上的法治，是維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)利益的法治，而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義法治是為了維護(hù)最廣大人民根本利益的法治。正如馬克思恩格斯指出：“過(guò)去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！盵14]我們黨除了人民的利益而沒(méi)有自身特殊的利益，這不僅體現(xiàn)在黨的宗旨上，也體現(xiàn)在我國(guó)憲法當(dāng)中。任何鼓吹走西方資本主義法治道路的說(shuō)法，都會(huì)動(dòng)搖社會(huì)主義法治根基。

第二，國(guó)家治理法治化必須堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。人民性是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的根本屬性，人民是國(guó)家的主人并擁有管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力?！叭嗣癞?dāng)家作主制度體系是與人民民主專政這一國(guó)體相適應(yīng)的政治制度體系，涵蓋以人民代表大會(huì)為核心的多種保障人民當(dāng)家作主、保障人民中心地位的制度和體制機(jī)制?！盵15]國(guó)家治理法治化是一種體現(xiàn)現(xiàn)代民主和文明的治理方式，是社會(huì)主義法治在國(guó)家治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。一是要保障人民合法有序參與國(guó)家治理。特別是改革開放以來(lái)，人民參與國(guó)家治理的渠道不斷拓寬，無(wú)論是政務(wù)公開還是社會(huì)治理，人民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)都得到了很好保障。法律制度的建立規(guī)范了國(guó)家、政府、社會(huì)和個(gè)人的權(quán)力與義務(wù)，有效地匯聚了人民參與國(guó)家治理的熱情和智慧，為黨和國(guó)家事業(yè)的發(fā)展凝聚了力量，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的廣泛性和代表性，不斷夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的群眾基礎(chǔ)。二是要堅(jiān)持人民的主體地位。堅(jiān)持人民主體地位的實(shí)質(zhì)是堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，就是堅(jiān)持把法治依靠人民、法治為了人民、法治保障人民的根本利益作為價(jià)值取向。歷史唯物主義認(rèn)為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會(huì)活動(dòng)的主體。人民代表大會(huì)制度，作為我國(guó)制度體系中的一項(xiàng)根本政治制度，是公民參政議政的主要渠道。因此，在立法、執(zhí)法、司法和守法過(guò)程中要始終堅(jiān)持人民主體地位，體現(xiàn)人民意志，人民才會(huì)遵守和敬畏法律。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，在履行職責(zé)時(shí)要始終把人民滿意不滿意、人民贊同不贊同作為出發(fā)點(diǎn)，真正把人民賦予的權(quán)力用于為人民謀利益的具體實(shí)踐中。

第三，國(guó)家治理法治化必須堅(jiān)持全面依法治國(guó)。全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命。習(xí)近平總書記指出：“治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持依法治國(guó)，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長(zhǎng)期性的制度保障?！盵16]依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主制度化、規(guī)范化和程序化。全面依法治國(guó)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。法治作為治國(guó)理政的基本方式，在一定程度上，法治的水平就體現(xiàn)了整個(gè)國(guó)家的治理水平。一是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定必須堅(jiān)持依法治國(guó)。歷史唯物主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)為主的社會(huì)，人治傳統(tǒng)在我國(guó)有著久遠(yuǎn)的歷史。隨著我國(guó)改革開放的推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法治已經(jīng)成為全社會(huì)共同的價(jià)值追求。由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身強(qiáng)調(diào)自由、平等、法治，因此，我國(guó)在國(guó)家治理領(lǐng)域堅(jiān)持走法治化道路是歷史發(fā)展的必然規(guī)律和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。二是要健全公平正義的法治保障制度。依法治國(guó)的主體是人民，立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)都是為了人民的利益。國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容就是通過(guò)國(guó)家治理的法治化規(guī)范各種權(quán)力運(yùn)行，最終也是為了維護(hù)人民的根本利益，逐步建立以權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則、公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系。所有這些保障體系只有在實(shí)質(zhì)性運(yùn)行下，在我們黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的基礎(chǔ)上，才能真正轉(zhuǎn)化為維護(hù)社會(huì)成員權(quán)力和利益的治理效能。

三、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是建立完備的法律規(guī)范體系

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取決于中國(guó)特色社會(huì)主義制度的成熟定型程度，取決于在國(guó)家治理過(guò)程中，社會(huì)主義制度的優(yōu)越性能否充分展現(xiàn)。而在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中，法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形態(tài)。我國(guó)國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，也是一套完整的國(guó)家制度，法律體系、法律制度是其重要內(nèi)容?！叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)必須落實(shí)到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以建設(shè)一個(gè)法律治理體系完備的中國(guó)特色社會(huì)主義制度為目標(biāo)。”[17]因此，能否加快形成結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行規(guī)范有效的法律制度體系，在科學(xué)立法、民主立法和依法立法基礎(chǔ)上，把法律這套制度體系轉(zhuǎn)化成國(guó)家治理效能，將直接關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

第一，堅(jiān)持科學(xué)立法。科學(xué)立法要求立法既要符合客觀規(guī)律，又要有一定的前瞻性，始終遵循中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念?！翱茖W(xué)立法就是要從客觀實(shí)際出發(fā)，以解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，來(lái)決定立什么樣的法，增強(qiáng)立法的科學(xué)性?！盵18]法律的制定本身就需要一定的周期，要經(jīng)過(guò)相對(duì)復(fù)雜的程序。由于受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及立法者的認(rèn)知水平限制等主客觀因素的制約，一些法律的制定呈現(xiàn)出明顯的滯后性，同時(shí)，很多已經(jīng)制定的法律也隨著時(shí)代的發(fā)展需要進(jìn)行修訂完善。馬克思指出，立法者“不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅在表述法律”[19]，說(shuō)明法律必須符合客觀實(shí)際才有生命力。從立法角度來(lái)看，中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路要求立法統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)、社會(huì)、文化的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，協(xié)調(diào)好公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和組織的利益需求，體現(xiàn)社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)狀和公正合理、公平正義的法治理念。在法律的起草、制定的過(guò)程中，一方面要避免部門、地區(qū)利益傾向化，另一方面要反對(duì)主觀論、反對(duì)經(jīng)驗(yàn)論，要做到立法依據(jù)現(xiàn)實(shí)，服務(wù)現(xiàn)實(shí)。

第二，堅(jiān)持民主立法。民主立法是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必然要求，它的核心本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)公眾的參與度。民主立法本身就是立法的一種價(jià)值導(dǎo)向，體現(xiàn)立法為了人民、依靠人民。只有在立法過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主、反映人民意志和維護(hù)人民利益，法律的權(quán)威性才能得到人民的普遍認(rèn)可。黨的十九大報(bào)告指出，“提高立法質(zhì)量，要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議”[20]，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義法治理念的重大進(jìn)步。民主立法是社會(huì)主義法治發(fā)展的必然趨勢(shì)，是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。堅(jiān)持民主立法，既要通過(guò)立法調(diào)研和征求意見(jiàn)，在法律制定之前最大范圍地體現(xiàn)人民意愿；又要廣泛開展普法工作，教育和引導(dǎo)人民群眾在生產(chǎn)實(shí)踐中遵守法律，從而在全社會(huì)中形成誠(chéng)實(shí)守信的法治氛圍。高質(zhì)量立法是國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)化為治理效能的重要保障，也是提升法律的公信力和法律認(rèn)同感的重要基礎(chǔ)。

第三，堅(jiān)持依法立法。依法立法是黨的十九大提出的關(guān)于立法的要求。依法立法要建立在《憲法》和《立法法》的基礎(chǔ)上，“按照立法權(quán)限、立法程序進(jìn)行立法，并完善立法備案審查和監(jiān)督機(jī)制”[21]。立法本身是國(guó)家治理過(guò)程中公權(quán)力的行使，強(qiáng)調(diào)依法立法是對(duì)公權(quán)力的一種約束，體現(xiàn)法律的平等性。目前，我國(guó)多層級(jí)的立法體制存在著地方保護(hù)主義、部門利益傾向、法律之間相互沖突、地方立法經(jīng)驗(yàn)不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。發(fā)揮依法立法在法治建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用，是對(duì)現(xiàn)有立法機(jī)制的補(bǔ)充和完善，對(duì)于提高立法質(zhì)量具有重要價(jià)值。一是依法立法要堅(jiān)持程序原則。法律制定從調(diào)研論證、起草、征求意見(jiàn)、討論到通過(guò)、頒布都有著嚴(yán)格規(guī)范的程序。只有在立法過(guò)程中注重各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性，才能保證法律的權(quán)威性。二是依法立法要堅(jiān)持憲法至上的原則。憲法是國(guó)家的根本大法，任何法律法規(guī)都不得與憲法相沖突，“任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究”[22]。三是法律的制定和修改都要堅(jiān)持合憲性審查。任何不合時(shí)宜的法律法規(guī)只有及時(shí)修訂，才能更好地維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

四、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須推進(jìn)法治文化建設(shè)

文化是一個(gè)國(guó)家和民族的靈魂，是體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容，可以說(shuō)文化在國(guó)家治理當(dāng)中發(fā)揮著不可替代的作用。法治文化作為文化在法治領(lǐng)域的體現(xiàn)，是法治理念、法治精神和法治思維的集合體，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要社會(huì)文化基礎(chǔ)。加強(qiáng)法治文化建設(shè)，就是要在全社會(huì)牢固樹立法治理念、法治精神和法治思維，讓法治文化成為人們生產(chǎn)生活的重要組成部分，堅(jiān)定社會(huì)主義法治文化自信。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度來(lái)看，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，就是要求全體人民積極參與到社會(huì)主義法治建設(shè)中，讓法治成為人們信賴和依靠的國(guó)家治理方式，讓法治思維成為人們參與社會(huì)實(shí)踐的基本思維模式。

第一，法治文化建設(shè)要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為遵循。道德是人們心中的法律，法律是成文的道德。法治體現(xiàn)了制度的剛性，道德體現(xiàn)了文化的柔性。國(guó)家治理體系是國(guó)家制度體系的重要組成。法治和道德的結(jié)合能夠有效彌補(bǔ)制度的空缺。法治文化體現(xiàn)著法治的內(nèi)涵，同時(shí)具備文化的價(jià)值屬性，將文化價(jià)值理念融入法治建設(shè)，是法治建設(shè)社會(huì)主義方向的重要保障。當(dāng)法治成為人們的一種生活方式和價(jià)值追求，法治文化才真正實(shí)現(xiàn)深入人心。法治文化建設(shè)離不開社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是凝聚社會(huì)共識(shí)的“最大公約數(shù)”，體現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理的主流意識(shí)形態(tài)。“法治”作為社會(huì)層面的重要內(nèi)容，不僅體現(xiàn)法治對(duì)于國(guó)家治理、社會(huì)治理的重要性，而且是社會(huì)主義核心價(jià)值觀所有方面得以有效實(shí)施的保障。要將社會(huì)主義核心價(jià)值觀落實(shí)到依法治國(guó)和國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域，用法律的權(quán)威增強(qiáng)人們踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的自覺(jué)性?！蛾P(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見(jiàn)》中，特別強(qiáng)調(diào)了培育社會(huì)主義法治文化對(duì)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要作用，提出要“注重把社會(huì)主義核心價(jià)值觀相關(guān)要求上升為具體法律規(guī)定，充分發(fā)揮法律的規(guī)范、引導(dǎo)、保障、促進(jìn)作用”[23]。

第二，法治文化建設(shè)要以提升全民法治觀念為基礎(chǔ)。全民法治觀念的提升，在全社會(huì)營(yíng)造尊法學(xué)法守法用法的良好社會(huì)風(fēng)尚，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。法治文化是一種先進(jìn)的社會(huì)文化，植根于中國(guó)大地，體現(xiàn)了社會(huì)主義本質(zhì)和中國(guó)特色。加強(qiáng)法治文化建設(shè)，提升全民法治觀念，能夠更好地平衡各方面利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。隨著全民普法教育的深入開展以及社會(huì)主義法治實(shí)踐的不斷深化，人們的法治意識(shí)不斷提升，而通過(guò)普法教育和法治實(shí)踐形成的社會(huì)主義法治文化也在不斷滋養(yǎng)著人們的法治精神，使法治觀念不斷深入人心。全民法治觀念的提升，激發(fā)了人們參與國(guó)家治理、社會(huì)治理的主動(dòng)性和積極性，同時(shí)，也促進(jìn)國(guó)家治理各方面更加規(guī)范，更好地維護(hù)人民的合法權(quán)益。但是，由于中國(guó)有著漫長(zhǎng)的封建社會(huì)歷史，權(quán)力本位、官本位在人們思想觀念和心理結(jié)構(gòu)中都不同程度地存在著，全民法治觀念的提升不是一朝一夕就能完成的，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化必須直面的問(wèn)題。隨著改革的深入和國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，人民群眾對(duì)于公平正義的期待更加強(qiáng)烈。只有全民形成包括法律面前人人平等、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、德治與法治相結(jié)合等在內(nèi)的社會(huì)主義法治觀念，才能最大范圍地凝聚共識(shí)，形成國(guó)家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力。

第三，法治文化建設(shè)要以培育法治思維為重要內(nèi)容。法治思維是將法律作為思維判斷、推理的依據(jù)，在法治意識(shí)和法治觀念的基礎(chǔ)上形成的一種思維方式，是法治實(shí)踐連接法治理念、法治精神的紐帶?！霸谡麄€(gè)改革的過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)立法相關(guān)工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！盵24]一是要培養(yǎng)公民尊重憲法的思維。憲法是我國(guó)的根本法，擁有最高法律效力。任何人都沒(méi)有超越憲法和法律的特權(quán)，人們必須在憲法和法律允許的范圍內(nèi)，通過(guò)各種方式參與國(guó)家治理，維護(hù)自身權(quán)益，以實(shí)際行動(dòng)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，培育社會(huì)主義法治文化。二是引導(dǎo)人們善于運(yùn)用法治方式解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使人們對(duì)法治的崇尚和對(duì)法律的尊重貫穿到思維全過(guò)程。培養(yǎng)公民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法的思維方式，無(wú)論是解決矛盾還是維護(hù)合法權(quán)益都要尋求法律的途徑解決，而不是采取“大鬧大解決，小鬧小解決”的思維方式。三是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部身處國(guó)家治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，他們依法辦事的能力體現(xiàn)著我們國(guó)家治理的能力和水平。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部知法犯法、執(zhí)法犯法的行為造成了惡劣的社會(huì)影響，缺乏法治思維是重要原因。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須成為運(yùn)用法治思維和法治方式的模范，“把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問(wèn)題、作決策、辦事情”[25]，從而帶動(dòng)全社會(huì)尊法守法，讓社會(huì)主義法治文化深入人心。