檢察建議制度的發(fā)展路徑探析
——以提升“檢察建議剛性”為核心點(diǎn)

劉亦峰，馮 琪

(四川大學(xué)，四川 成都 610000)

引 言

黨的十九屆四中全會(huì)明確要求加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。法律的生命力在于嚴(yán)格執(zhí)行和全面遵守，檢察機(jī)關(guān)作為憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)檢察建議督促有關(guān)部門(mén)依法履職，推動(dòng)相關(guān)單位和企業(yè)堵漏建制，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)、參與社會(huì)治理、維護(hù)司法公正、促進(jìn)依法行政、預(yù)防和減少違法犯罪、保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益、保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式。依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察建議規(guī)定》)第2條，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會(huì)治理的重要手段。從檢察建議的類(lèi)型上看，主要可以分為再審檢察建議、公益訴訟檢察建議、糾正違法檢察建議、社會(huì)治理檢察建議和其他檢察建議。前兩類(lèi)檢察建議因依附于訴訟程序，擁有較為完善的剛性督促措施；糾正違法檢察建議、社會(huì)治理檢察建議則存在配套督促措施不足的問(wèn)題，實(shí)踐中監(jiān)督對(duì)象不配合、不履行檢察建議內(nèi)容的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致檢察建議“剛性不足”，難以切實(shí)有效發(fā)揮法律所賦予的監(jiān)督、參與社會(huì)治理的作用，亟需必要的程序手段加以彌補(bǔ)。本文以此類(lèi)檢察建議的剛性提升路徑為論述核心點(diǎn)，考察實(shí)務(wù)之現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前檢察建議制度存在的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)分析，旨在探索合理有效的解決方案。

一、檢察建議制度的歷史淵源與現(xiàn)實(shí)需求

(一)檢察建議的歷史沿革

檢察建議制度自創(chuàng)立起便被賦予了重要的法律監(jiān)督功能。20世紀(jì)50年代，源于司法實(shí)踐的檢察建議隨著一般監(jiān)督制度的確立被廣泛應(yīng)用，以維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施[1]。1954年最高檢下發(fā)的《關(guān)于各地人民檢察院試行一般監(jiān)督制度的情況和意見(jiàn)》正式將檢察建議列為人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，并明確規(guī)定將建議書(shū)作為檢察機(jī)關(guān)糾正和預(yù)防違法的形式之一[2]。20世紀(jì)90年代后，檢察建議適用范圍逐步擴(kuò)大至刑事申訴、民事行政申訴領(lǐng)域，成為抗訴的一種替代方式，以履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能；20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初，檢察建議逐步凸顯社會(huì)治理與預(yù)防犯罪功能價(jià)值。在1991年發(fā)布的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院及全國(guó)人大常委會(huì)〈關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定〉的通知》中，最高檢明確指出，“檢察院參加社治安綜合治理，需抓好檢察建議，尤其是辦理職務(wù)犯罪案件”。同時(shí)，檢察建議廣泛應(yīng)用于玩忽職守、重大責(zé)任事故、賣(mài)淫嫖娼、拐賣(mài)綁架婦女兒童、涉稅、金融證券等案件辦理中，發(fā)揮了完善社會(huì)治理與預(yù)防違法犯罪之功能。1996年最高檢《檢察工作“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要“積極開(kāi)展預(yù)防犯罪和社會(huì)治安綜合治理工作，發(fā)揮檢察建議的作用，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)堵塞漏洞，加強(qiáng)管理，健全監(jiān)督約束機(jī)制。不斷探索預(yù)防犯罪的新途徑”。

回溯歷史可知，檢察建議依附于法律監(jiān)督職能與社會(huì)綜合治理職能。作為檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督實(shí)踐中摸索、創(chuàng)造出來(lái)的一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督方式，檢察建議從最初的參與社會(huì)治安綜合治理措施，逐步發(fā)展到具備糾正違法、啟動(dòng)再審功能和作為行政公益訴訟的前置程序。檢察建議承載了檢察機(jī)關(guān)提升監(jiān)督質(zhì)效、參與社會(huì)綜合治理等期盼，在法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，提升檢察建議剛性以強(qiáng)化檢察監(jiān)督職能的呼聲越來(lái)越高。

(二)提升檢察建議“剛性”之現(xiàn)實(shí)需求分析

“剛性”可以解釋為 “堅(jiān)硬不易變化的或不能通融的”，與“柔性”相對(duì)。但“剛性”并不等于“強(qiáng)制性”。張軍檢察長(zhǎng)認(rèn)為：“檢察建議質(zhì)量提高，被建議方提不出異議，就是做成剛性；通過(guò)協(xié)調(diào)、落實(shí)，達(dá)到了監(jiān)督目的，就是做到剛性”。即建議的方式雖略顯柔性，但應(yīng)達(dá)到“剛性監(jiān)督”的效果。比如一份事實(shí)清晰、于法有據(jù)、言之有理的再審檢察建議，亦能達(dá)到與抗訴相當(dāng)?shù)姆尚Ч乖賹彸绦虻靡詥?dòng)。所以，“剛性”更多地體現(xiàn)在檢察建議的效力上，以相對(duì)柔性的方式盡可能達(dá)到“剛性監(jiān)督”所能產(chǎn)生的效果。筆者認(rèn)為，“剛性”應(yīng)理解為博采眾長(zhǎng)優(yōu)化建議內(nèi)容，提升質(zhì)量；以案件化辦理方式，規(guī)范收集證據(jù)以查明事實(shí)；構(gòu)建科學(xué)完備的流程，規(guī)范制發(fā)檢察建議，完善異議申辯機(jī)制，加強(qiáng)回訪(fǎng)督促。尤其需要注意的是，應(yīng)著重提升法律監(jiān)督職能型檢察建議的剛性，而對(duì)于社會(huì)治理型檢察建議則不宜一味強(qiáng)調(diào)剛性。再審檢察建議、糾正違法檢察建議與公益訴訟檢察建議緊密依托檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，具有公權(quán)力屬性，且有較堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)以及保障手段；社會(huì)治理型檢察建議則屬于檢察機(jī)關(guān)履行綜合治理職能之范疇，服務(wù)于優(yōu)化社會(huì)治理和預(yù)防犯罪，具有權(quán)利屬性[3]。顯然，法律監(jiān)督職能型檢察建議相較于社會(huì)治理型檢察建議，具有較多的后備手段與保障措施，但整體而言二者均沒(méi)有強(qiáng)制性，較為依賴(lài)于被建議單位的協(xié)商配合。

同時(shí)，檢察建議的柔性有其自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，如靈活便捷、效率高、成本低，減少對(duì)抗更易實(shí)現(xiàn)合作共贏。對(duì)檢察機(jī)關(guān)整個(gè)法律監(jiān)督體系而言，檢察建議與抗訴、糾正違法通知、檢察意見(jiàn)等剛性或相對(duì)剛性的監(jiān)督形式相得益彰，形成檢察監(jiān)督能進(jìn)能退、能伸能縮、剛?cè)岵?jì)、張弛有度的新局面[4]。提升檢察建議剛性與完善檢察建議制度符合全面推進(jìn)依法治國(guó)之戰(zhàn)略部署，符合建設(shè)法治政府之潮流。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中，闡述了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行使職權(quán)行為或者不行使職權(quán)行為的重要性，而檢察建議正是檢察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職能的主要方式之一。其次，提升檢察建議的剛性，能夠能更好地履行法律監(jiān)督職能、擴(kuò)大監(jiān)督效果。檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中對(duì)類(lèi)案、要案注重總結(jié)，并對(duì)執(zhí)法、司法、審判中的不正當(dāng)行為提出檢察建議，可以達(dá)到“辦理一案，輻射一片”之效果。復(fù)次，提升檢察建議的剛性，有利于優(yōu)化社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督者與被監(jiān)督者的共贏。檢察建議能夠促使相關(guān)單位引起重視并及早解決傾向性、苗頭性問(wèn)題，消除潛在隱患，體現(xiàn)了“治于未病”的社會(huì)治理智慧[5]。最后，提升檢察建議的剛性，有利于更好地保護(hù)國(guó)家、集體利益及廣大人民群眾的利益。尤其是在公益訴訟訴前程序中，檢察建議圍繞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和英雄烈士權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域提出，可以提高行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、主動(dòng)履職的自覺(jué)性，平衡檢察權(quán)、審判權(quán)以及行政權(quán)之間的關(guān)系，有效保護(hù)綠水青山、保護(hù)民眾切身利益，維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公眾利益不受侵害。

二、檢察建議在司法實(shí)務(wù)運(yùn)行中存在的問(wèn)題

依據(jù)2018年數(shù)據(jù)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)共提出檢察建議252966件，相關(guān)單位已采納208438件，采納率82.40%[6]。2019年1月至2020年6月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)檢察建議277482份，已收到回復(fù)192939份，占比69.53%；已收到的回復(fù)中采納檢察建議的186544份，采納率為96.69%[7]；另有10754份雖未按期回復(fù)，但經(jīng)督查，被建議單位在實(shí)際工作中已采納檢察建議[8]。2018年以來(lái)最高檢發(fā)出的4份檢察建議以及入選2019年度全國(guó)社會(huì)治理類(lèi)優(yōu)秀檢察建議的12份檢察建議，為做好檢察建議工作提供了示范引領(lǐng)。就內(nèi)容而言，上述建議的共性在于能夠精準(zhǔn)抓住所涉關(guān)鍵問(wèn)題的癥結(jié)，并能提出于法有據(jù)、切實(shí)可行的解決建議與方案。不可否認(rèn)，檢察建議在服務(wù)黨和國(guó)家大局、規(guī)范司法行為、提升執(zhí)法文明度與社會(huì)治理水平、保障民生福祉等方面發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)務(wù)運(yùn)行中，檢察建議的回復(fù)率、采納率依然存在上升空間，檢察建議的質(zhì)量仍有提升空間。

(一)檢察建議書(shū)的內(nèi)容質(zhì)量不高

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中檢察建議書(shū)主要包括情況介紹、違法現(xiàn)象分析以及對(duì)策建議部分，建議內(nèi)容存在泛泛而談、虛化、對(duì)策可行性低、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。具體而言，可以分為以下兩個(gè)方面：

第一，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的敏銳度不夠，針對(duì)性不強(qiáng)。實(shí)踐中有些檢察機(jī)關(guān)存在為應(yīng)付內(nèi)部考核片面追求檢察建議的數(shù)量、忽視質(zhì)效，對(duì)問(wèn)題不加甄別地制發(fā)檢察建議，無(wú)視大問(wèn)題、猛揪小問(wèn)題的本末倒置現(xiàn)象。筆者在12309中國(guó)檢察網(wǎng)上以“檢察建議”“垃圾”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)針對(duì)垃圾處理問(wèn)題全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)在一年內(nèi)(2019年10月-2020年10月)共發(fā)出148份檢察建議。檢察院重視人民生活環(huán)境、守護(hù)綠水青山的積極性值得肯定，但案例中某縣人民檢察院就垃圾問(wèn)題以轄區(qū)內(nèi)下轄各鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局為對(duì)象一共制發(fā)了11份檢察建議，未免過(guò)于草率。垃圾處理問(wèn)題易顯現(xiàn)檢察建議成效，且針對(duì)轄區(qū)內(nèi)各單位分別制發(fā)檢察建議從數(shù)據(jù)上看成果滿(mǎn)滿(mǎn)，但僅僅抓住垃圾處理問(wèn)題制發(fā)建議，在一定程度上表明了檢察機(jī)關(guān)視野狹窄、查找問(wèn)題敏銳度不夠的弱點(diǎn)，同時(shí)存在片面追求數(shù)量、虛刷考核指標(biāo)之嫌。

第二，檢察建議依據(jù)不足，專(zhuān)業(yè)度、中肯度、可行性不夠。在部分專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，檢察官不可避免地被認(rèn)為是“外行人”，所提建議可能脫離實(shí)際、想要達(dá)到的目標(biāo)過(guò)于高遠(yuǎn)，導(dǎo)致檢察建議成為難以落實(shí)的一紙空談，甚至引發(fā)訴訟。例如某區(qū)檢察院針對(duì)固體危險(xiǎn)廢物堆放問(wèn)題向區(qū)環(huán)保局制發(fā)檢察建議，建議內(nèi)容為“環(huán)保局及時(shí)按規(guī)定處理涉案廢油渣”。該建議內(nèi)容看似符合規(guī)定，但由于內(nèi)容籠統(tǒng)含混、依據(jù)不明，導(dǎo)致雙方對(duì)于該建議內(nèi)容存在理解上的分歧：環(huán)保局依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第55條，委托并積極督促具有處理危險(xiǎn)固體廢物資質(zhì)的某民營(yíng)公司處理危險(xiǎn)固體廢物；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為“環(huán)保局應(yīng)親自處理固體廢物”，并在后續(xù)以“環(huán)保局未充分履責(zé)”為由提起公益訴訟，暴露了檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保領(lǐng)域問(wèn)題建議的不專(zhuān)業(yè)及對(duì)《固體廢物污染環(huán)境防治法》的錯(cuò)誤解讀。

(二)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議固守“辦事”思維

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上以行政化的方式行使法律監(jiān)督權(quán)尤其是偵查監(jiān)督權(quán)，以“辦事”而不是“辦案”的方式來(lái)辦理法律監(jiān)督業(yè)務(wù)，從而造成檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督事項(xiàng)上行權(quán)方式的行政化[9]，帶來(lái)以下問(wèn)題或弊端：

其一，檢察建議線(xiàn)索多頭受理，部門(mén)移送不暢。檢察機(jī)關(guān)大部分內(nèi)設(shè)部門(mén)具有法律監(jiān)督職能，便于在日常辦案中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索及接受人民群眾的舉報(bào)，但也導(dǎo)致了線(xiàn)索多頭受理，容易出現(xiàn)遺漏監(jiān)督線(xiàn)索或重復(fù)監(jiān)督的情況。

其二，檢察建議制發(fā)規(guī)范性有待提高。在推行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的過(guò)程中，對(duì)監(jiān)督案件辦理案卷化及流程程序化貫徹較好，主要原因在于2019《檢察建議規(guī)定》對(duì)檢察建議的文書(shū)制作做了明確要求。但是，實(shí)踐中辦理監(jiān)督案件時(shí)對(duì)調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化、宣告儀式化則有所不足，易導(dǎo)致檢察建議證據(jù)不充分、說(shuō)理不清晰，書(shū)面送達(dá)方式也會(huì)減損檢察建議的權(quán)威性與公開(kāi)性。

其三，以“辦事”思維制發(fā)檢察建議，無(wú)法彰顯法律監(jiān)督的制裁性和權(quán)威性，減損檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的剛性和執(zhí)行力943。尤其是對(duì)天生剛性不足的檢察建議而言，不經(jīng)調(diào)查取證、核實(shí)程序，不遵守程序規(guī)定、不注重證據(jù)收集運(yùn)用，就會(huì)導(dǎo)致建議提出具有隨意性，對(duì)檢察監(jiān)督的權(quán)威性和公正性造成損害。

(三)部分被建議單位配合度較低，導(dǎo)致檢察建議約束力不強(qiáng)

實(shí)踐中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)被建議對(duì)象對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議不回復(fù)、不理睬或拒不整改、整改不到位的尷尬現(xiàn)象。由于檢察建議自身剛性不足，加之被建議單位的排斥、忽略，導(dǎo)致檢察建議難以產(chǎn)生實(shí)效。具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)檢察建議法律依據(jù)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《人民檢察院組織法》第21條僅適用于檢察院內(nèi)部而不適用于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，且該條文并未規(guī)定違反配合義務(wù)的法律后果，出現(xiàn)不配合、不落實(shí)現(xiàn)象也難以追究法律責(zé)任。部分被建議單位以此為由，對(duì)檢察建議不重視、不配合、不整改。

第二，實(shí)踐中部分被建議單位對(duì)“配合義務(wù)”的理解有偏差，認(rèn)為“配合義務(wù)”僅限于形式性回復(fù)，只需在形式上按時(shí)回復(fù)是否收到與遵照整改，對(duì)于是否真正落實(shí)整改以及整改成效則不予重視。

第三，檢察機(jī)關(guān)后續(xù)監(jiān)督、參與不夠。檢察建議本身并無(wú)強(qiáng)制性，依賴(lài)于被建議單位的配合。檢察機(jī)關(guān)受制于案多人少及辦案壓力沉重的現(xiàn)狀，在后續(xù)回訪(fǎng)、督促落實(shí)上力有不逮；被建議單位考慮被追責(zé)會(huì)影響政績(jī)，整改難度大、成本高等現(xiàn)實(shí)因素，往往怠于整改或敷衍了事。

檢察建議雖然被明確定位為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職責(zé)的方式，但是其本身并無(wú)強(qiáng)制力，檢察機(jī)關(guān)主要采取引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、溝通、督促等柔性手段，落實(shí)程度依賴(lài)于被建議單位的配合程度以及人大、黨委、被建議單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)的重視程度?！稒z察建議規(guī)定》雖細(xì)化了檢察建議的工作機(jī)制、制發(fā)程序，但并未明確規(guī)定不落實(shí)檢察建議的法律后果，也未規(guī)定強(qiáng)制性的執(zhí)行程序加以保障。同時(shí)，《檢察建議規(guī)定》作為檢察院內(nèi)部的工作規(guī)定，效力層級(jí)較低，對(duì)于提升檢察建議剛性、推動(dòng)檢察建議落實(shí)作用有限。

總體來(lái)看，作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，檢察建議在規(guī)范執(zhí)法司法、促進(jìn)社會(huì)治理、保障國(guó)家利益于公共利益等方面成績(jī)斐然，實(shí)務(wù)界、理論界遂出現(xiàn)“把檢察建議做實(shí)”“檢察建議要做成剛性做到剛性”“提升檢察建議剛性”的熱切呼喚。目前，檢察建議性質(zhì)偏向于柔性監(jiān)督，提升剛性似乎與其根本屬性存在矛盾，實(shí)則不然，檢察監(jiān)督仍具有軟監(jiān)督屬性，提升剛性不過(guò)是在提高檢察建議質(zhì)量的基礎(chǔ)上推動(dòng)其落實(shí)而已[10]。提升剛性不能簡(jiǎn)單等同于強(qiáng)制性。提升剛性要求檢察機(jī)關(guān)忠實(shí)于法律監(jiān)督職能，從提升檢察建議的質(zhì)量入手，規(guī)范檢察建議的制發(fā)流程，注重聽(tīng)取被建議單位的意見(jiàn)與異議，加強(qiáng)與被建議單位的溝通，從而保證檢察建議的質(zhì)量剛、程序正、合法規(guī)、重民主；加大對(duì)檢察建議落實(shí)的督促力度，從而規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)司法公正，提升社會(huì)治理水平。

三、提升檢察建議剛性之路徑探討

提升檢察建議的剛性是法治社會(huì)的必然要求，也是基于現(xiàn)實(shí)的可行之策。檢察建議柔中帶剛，柔能以法服人，靈活處之；剛能擲地有聲，督促落實(shí)。當(dāng)然，在提升檢察建議的剛性的同時(shí)，亦需要遵崇法律監(jiān)督的謙抑性、民主性、中立性、有限性特點(diǎn)，防止檢察建議的泛化和法律監(jiān)督權(quán)的膨脹與濫用。

(一)轉(zhuǎn)變工作思維，探索檢察建議“案件化”工作模式

以檢察建議為抓手，將檢察監(jiān)督的整體觸角前伸，構(gòu)建事前檢察監(jiān)督制度，防患于未然、止損于訴前，有利于拓寬違法線(xiàn)索獲取渠道及降低獲取成本，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督、及時(shí)監(jiān)督；有利于提升檢察監(jiān)督的質(zhì)效，推動(dòng)檢察建議的落實(shí)，提升法治化水平，優(yōu)化社會(huì)治理。以往檢察監(jiān)督多以事后監(jiān)督、靜態(tài)監(jiān)督為主，審判監(jiān)督主要是對(duì)生效的法律文書(shū)、侵害公共利益的調(diào)解書(shū)提出抗訴，對(duì)審判過(guò)程中的違法審判行為則監(jiān)督較少；對(duì)偵查行為的監(jiān)督主要依靠案卷，由于案卷存在選擇性記載、選擇性移送等現(xiàn)象，事后監(jiān)督不利于發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索及調(diào)查取證，造成對(duì)違法偵查行為監(jiān)督制約不充分、對(duì)權(quán)利保護(hù)不及時(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察監(jiān)督規(guī)則相對(duì)籠統(tǒng)薄弱，以“辦事模式”辦理檢察監(jiān)督案件存在一定的隨意性、混亂性現(xiàn)象，造成檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行不暢，監(jiān)督難以產(chǎn)生實(shí)效。鑒于此，近幾年最高檢著力推動(dòng)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式，做實(shí)、做好檢察監(jiān)督工作，構(gòu)建“檢察建議”案件化工作模式：在形式上，健全程序規(guī)范，明晰線(xiàn)索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、審查決定、制發(fā)、督促、結(jié)案歸檔等環(huán)節(jié)，探索檢察建議內(nèi)部管理規(guī)范化；在實(shí)質(zhì)上，完善證據(jù)規(guī)則，使調(diào)查結(jié)論有據(jù)可查，使檢察建議做到于法有據(jù)、合情合理，把檢察建議作為一種“獨(dú)特的案件類(lèi)型”辦理，以“案件化”推動(dòng)檢察建議制度改革，以規(guī)范化的程序、精準(zhǔn)化的內(nèi)容推動(dòng)檢察建議工作的良性運(yùn)行。

(二)著眼于不同辦案階段，確保具體工作流程規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)

1.線(xiàn)索受理階段：提升監(jiān)督線(xiàn)索的獲取能力與研判能力

首先，進(jìn)一步暢通檢察機(jī)關(guān)獲取監(jiān)督線(xiàn)索渠道，提升線(xiàn)索獲取能力，完善監(jiān)督線(xiàn)索管理機(jī)制。目前，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督線(xiàn)索主要來(lái)源于內(nèi)部履行職能中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)與外部匯入(受害人控告、申訴、舉報(bào)、信訪(fǎng)、其他機(jī)關(guān)移送)。提升訴訟監(jiān)督的質(zhì)量，應(yīng)向前延伸檢察監(jiān)督觸角，暢通現(xiàn)有的檢察監(jiān)督線(xiàn)索獲取渠道，充分利用“兩法銜接”等信息共享平臺(tái)，借助媒體報(bào)道與輿論監(jiān)督等手段，采用官方網(wǎng)站受理與線(xiàn)下受理相結(jié)合的方式，積極獲取監(jiān)督線(xiàn)索。構(gòu)建監(jiān)督線(xiàn)索規(guī)范管理機(jī)制。當(dāng)前監(jiān)督線(xiàn)索來(lái)源分散于檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)，未能形成統(tǒng)一的線(xiàn)索收集、管理的工作機(jī)制[11]，多頭受理、線(xiàn)索分散，不利于類(lèi)案風(fēng)險(xiǎn)的分析研判與跟蹤反饋責(zé)任的落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行監(jiān)督職責(zé)，明確監(jiān)督線(xiàn)索受理范圍、確定線(xiàn)索受理主體，構(gòu)建線(xiàn)索受理、分流/整合、調(diào)查核實(shí)、處理、跟蹤督促、綜合利用的一體化運(yùn)行機(jī)制，有效提升線(xiàn)索利用率。

其次，把握檢察建議的適用范圍，有的放矢的尋找問(wèn)題、分析線(xiàn)索?！稒z察建議規(guī)定》第5條明確了五種類(lèi)型的檢察建議，第8條到第11條明確了檢察建議的適用范圍。提升檢察建議的剛性，需要精準(zhǔn)把握檢察建議的適用范圍，在日常履職中注重尋找線(xiàn)索、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、謹(jǐn)慎分析，篩選出有用線(xiàn)索并進(jìn)行深挖細(xì)究，提高檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的敏銳度、精準(zhǔn)度，從而提升檢察建議的質(zhì)量。檢察機(jī)關(guān)辦案人員應(yīng)避免片面追求數(shù)量、對(duì)問(wèn)題不加甄別濫發(fā)檢察建議的錯(cuò)誤做法；避免“猛揪小問(wèn)題、無(wú)視大問(wèn)題”，導(dǎo)致檢察建議質(zhì)量低下，折損檢察建議的專(zhuān)業(yè)性與檢察監(jiān)督的權(quán)威性的不良習(xí)慣，對(duì)于司法領(lǐng)域、公益訴訟、社會(huì)治理中的頑疴痼疾更要做到敢提、會(huì)提、提好檢察建議，以凸顯檢察建議的剛性，提升檢察建議的質(zhì)效。

最后，提高線(xiàn)索研判能力。對(duì)于某些專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域違法線(xiàn)索的識(shí)別查找、分析研判，通過(guò)咨詢(xún)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員，精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題。檢察官在履行職責(zé)過(guò)程中對(duì)與自身專(zhuān)業(yè)知識(shí)相關(guān)度高的線(xiàn)索較為敏銳、易于發(fā)現(xiàn)，如偵查機(jī)關(guān)的非法取證行為；對(duì)其他專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域的問(wèn)題敏感度則相對(duì)較弱，難以精準(zhǔn)把握關(guān)鍵問(wèn)題。為提升檢察建議的質(zhì)量，在涉及公益訴訟與社會(huì)治理領(lǐng)域的案件中，可以邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員參與線(xiàn)索研判，以便找準(zhǔn)問(wèn)題、對(duì)癥下藥，提升檢察建議的精準(zhǔn)度與可行性。

2.調(diào)查階段：有效行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)

司法改革進(jìn)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)案件的偵查職能轉(zhuǎn)隸紀(jì)監(jiān)委，檢察機(jī)關(guān)缺乏剛性有力的調(diào)查手段。雖然《人民檢察院組織法》第21條賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，但并未授予檢察機(jī)關(guān)采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施的權(quán)力。調(diào)查核實(shí)權(quán)主要指通過(guò)調(diào)查取證、核實(shí)證據(jù)等方式，對(duì)相關(guān)違法情形進(jìn)行審查，并就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出糾正意見(jiàn)或移送相關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理。目前，由于法律對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定相對(duì)分散、籠統(tǒng)，且未規(guī)定保障措施，調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使很大程度上依賴(lài)于被調(diào)查單位的配合，而被調(diào)查單位出于保護(hù)私益的目的往往不愿配合，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的能效大打折扣。如何促使有關(guān)單位配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行有效調(diào)查，從而查明違法事實(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)、落實(shí)檢察建議至關(guān)重要。

其一，配備必要措施以保障調(diào)查核實(shí)權(quán)順利行使。被監(jiān)督對(duì)象不予配合，人民檢察院可采取必要措施強(qiáng)制被監(jiān)督對(duì)象履行配合調(diào)查義務(wù)?！度嗣駲z察院組織法》雖未明確規(guī)定必要措施的類(lèi)型，但在法的解釋上，可以將必要措施解釋為“調(diào)查核實(shí)權(quán)”的一種附隨效力，即為保障調(diào)查核實(shí)權(quán)順利實(shí)施而采取的一種必要手段。必要措施雖非強(qiáng)制措施，但不可避免帶有一定的物理強(qiáng)制力。如正在接受詢(xún)問(wèn)的被調(diào)查對(duì)象想強(qiáng)行離去，檢察院辦案人員可以采用一定的強(qiáng)制力予以制止，以保障詢(xún)問(wèn)得以順利進(jìn)行[12]；經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可能發(fā)生妨礙調(diào)查行為的案件，應(yīng)當(dāng)允許司法警察協(xié)助調(diào)查，允許邀請(qǐng)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、有關(guān)單位協(xié)助調(diào)查并保護(hù)辦案人員的人身安全。

其二，人民檢察院行使調(diào)查核實(shí)權(quán)需要注重策略與方式，必要時(shí)可以借助被監(jiān)督單位及其上級(jí)主管機(jī)關(guān)的力量，以“借力打力”“權(quán)力轉(zhuǎn)化”等方式強(qiáng)制義務(wù)主體履行配合調(diào)查義務(wù)[12]89。在具體案件的調(diào)查中，如果出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)拒絕檢察院調(diào)取、復(fù)制相關(guān)材料的情況，檢察機(jī)關(guān)可與該公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)溝通，由其指令下屬移送相關(guān)材料，履行配合義務(wù)；必要時(shí)，可請(qǐng)求上級(jí)檢察院與該公安機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)溝通，指令下級(jí)公安機(jī)關(guān)履行配合調(diào)查義務(wù)。

其三，將配合人民檢察院行使調(diào)查核實(shí)權(quán)納入被監(jiān)督單位的考核系統(tǒng)中。對(duì)于妨礙人民檢察院調(diào)查核實(shí)工作的，可依據(jù)《人民檢察院組織法》第48條之規(guī)定依法追究法律責(zé)任(1)《人民檢察院組織法》第48條：“人民檢察院采取必要措施，維護(hù)辦案安全。對(duì)妨礙人民檢察院依法行使職權(quán)的違法犯罪行為，依法追究法律責(zé)任”。。由于該條文內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，是否(情節(jié)嚴(yán)重)構(gòu)成違法犯罪尺度難以界定，具體適用有一定難度。實(shí)踐中，將接受調(diào)查核實(shí)的義務(wù)納入被監(jiān)督單位的績(jī)效考核更具有實(shí)操性。對(duì)于被監(jiān)督單位工作人員拒不接受詢(xún)問(wèn)、拒不說(shuō)明相關(guān)情況、拒不履行配合調(diào)查義務(wù)的，可采取扣發(fā)責(zé)任人獎(jiǎng)金、給予紀(jì)律處分等內(nèi)部懲戒措施；被監(jiān)督單位屬于國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)將接受調(diào)查核實(shí)的相關(guān)情況以及配合程度寫(xiě)入年度工作報(bào)告，向社會(huì)公開(kāi)并接受人大質(zhì)詢(xún)。如此，有利于提升被監(jiān)督單位的配合意識(shí)，接受檢察監(jiān)督；有利于檢察機(jī)關(guān)依法行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，順利查明違法事實(shí)，履行監(jiān)督職責(zé)。

3.建議書(shū)制發(fā)階段：提升質(zhì)量、規(guī)范形式

《檢察建議規(guī)定》第7條、第16條分別規(guī)定了檢察建議的形式要求與實(shí)質(zhì)要求：形式要求指制發(fā)檢察建議應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中進(jìn)行，以院名義統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一簽發(fā)、全程留痕、全程監(jiān)督；實(shí)質(zhì)要求指檢察建議書(shū)要闡明相關(guān)的事實(shí)和依據(jù)，提出的建議應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，明確具體、說(shuō)理充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、語(yǔ)言簡(jiǎn)潔，具有操作性。同時(shí)，該《規(guī)定》要求人民檢察院將檢察建議的質(zhì)量和效果納入檢察官履職績(jī)效考核，說(shuō)明提升檢察建議的剛性重在提升檢察建議質(zhì)量、規(guī)范檢察建議書(shū)格式、優(yōu)化檢察建議書(shū)內(nèi)容，做到所載違法事實(shí)有據(jù)可查，所提建議合法合理可行。

首先，重視并提升檢察建議書(shū)的質(zhì)量。檢察建議中所涉及的案件事實(shí)，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)依法認(rèn)定或調(diào)查核實(shí)的；所要消除的問(wèn)題隱患及需要整改的違法情形應(yīng)當(dāng)詳細(xì)列明；所提建議應(yīng)當(dāng)附有充分的法律依據(jù)與事實(shí)依據(jù)；對(duì)被建議對(duì)象的異議權(quán)、異議期限、回復(fù)期限等均應(yīng)明確告知。把住檢察建議的“質(zhì)量關(guān)”，對(duì)于提升檢察建議的“剛性”與被建議單位的接受度、配合度至關(guān)重要。

其次，針對(duì)個(gè)案的檢察建議應(yīng)注重具體可行，而對(duì)于類(lèi)案問(wèn)題、預(yù)防犯罪、社會(huì)治理等領(lǐng)域的檢察建議則不能一味強(qiáng)調(diào)具體性。制度性的檢察建議更能發(fā)揮“督促一案，影響一片”的作用。社會(huì)治理涉及方方面面，要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)于所有領(lǐng)域存在的問(wèn)題都提出具體可行的治理良策并不現(xiàn)實(shí)，更多的是應(yīng)當(dāng)做好理性分析、診斷弊病，指出被建議單位存在的違法行為，提示現(xiàn)存管理漏洞，促進(jìn)被建議單位進(jìn)行自我審視，督促其履行職責(zé)，完善管理機(jī)制。

最后，提升檢察建議的規(guī)范性、專(zhuān)業(yè)性、可行性。根據(jù)《檢察建議規(guī)定》第17條規(guī)定，檢察建議應(yīng)當(dāng)先報(bào)送本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門(mén)，對(duì)建議的必要性、合法性、說(shuō)理性進(jìn)行審核，再報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)審核，制發(fā)程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范化、流程化。由于檢察官對(duì)某些專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的建議會(huì)受限于知識(shí)儲(chǔ)備量與固有思維，應(yīng)注重聽(tīng)取被建議單位的意見(jiàn)，必要時(shí)可召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者、行業(yè)精英、人大代表、政協(xié)委員、民意代表對(duì)檢察建議的專(zhuān)業(yè)度與可行性進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)一步優(yōu)化檢察建議的內(nèi)容。

4.督促反饋階段：提升被建議單位的配合度與加強(qiáng)督促

檢察建議發(fā)揮作用的關(guān)鍵在落實(shí)，落實(shí)的關(guān)鍵在于確保檢察建議做成剛性、做到剛性、取得實(shí)效[10]。提升檢察建議剛性的著力點(diǎn)，在于提高檢察建議質(zhì)量，規(guī)范制發(fā)程序，提高被監(jiān)督對(duì)象的配合度。

首先，以宣告送達(dá)為常態(tài)，構(gòu)建檢察建議文書(shū)公開(kāi)機(jī)制，將被建議單位的回復(fù)情況與整改情況納入公開(kāi)范圍，以公開(kāi)促整改。提升檢察建議的透明度，定期公示檢察建議內(nèi)容及其進(jìn)展情況，包括相關(guān)單位的調(diào)查配合度、建議接納度、建議實(shí)現(xiàn)度等。其一，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)檢察建議?！稒z察建議規(guī)定》第18條規(guī)定，現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)需被建議單位同意，在一定程度上限制了宣告送達(dá)的使用。宣告送達(dá)可以“面對(duì)面擺事實(shí)、晰法理、提建議、聽(tīng)異議”，有利于增強(qiáng)檢察建議的儀式感、透明度及權(quán)威性，提升被建議單位的配合度。其二，在檢察院官方網(wǎng)站或12309中國(guó)檢察網(wǎng)公開(kāi)檢察建議書(shū)全文，并在文末附被建議單位的回復(fù)情況及函件、整改情況、結(jié)案情況。實(shí)踐中，對(duì)于檢察建議文書(shū)是否公開(kāi)、公開(kāi)多少做法不一。筆者查閱12309中國(guó)檢察網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，檢察建議主要存在“概要公開(kāi)案件信息”以及“公開(kāi)檢察建議書(shū)”兩種模式，其中以“概要公開(kāi)案件信息”為主流，模式固定、內(nèi)容簡(jiǎn)略，通常為“XX檢察機(jī)關(guān)因某事向XX機(jī)關(guān)/單位發(fā)送檢察建議”；部分地區(qū)在檢察院官方網(wǎng)站上公布檢察建議書(shū)全文，如江蘇省各檢察院都在本院官網(wǎng)“文書(shū)說(shuō)理”欄目公開(kāi)檢察建議文書(shū)全文，建議書(shū)形式規(guī)范、編號(hào)統(tǒng)一，內(nèi)容涵蓋已查明事實(shí)、法律依據(jù)及具體建議，并在文末附有被建議單位回復(fù)情況及回復(fù)文書(shū)，可謂檢察建議文書(shū)公開(kāi)的典范。公開(kāi)檢察建議文書(shū)內(nèi)容及進(jìn)展情況，接受公眾評(píng)判和監(jiān)督，對(duì)提升檢察建議的質(zhì)量及被建議單位的配合度大有助益，可以促使被建議單位正視檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)建議，坦然面對(duì)問(wèn)題，扎實(shí)進(jìn)行整改。

其次，調(diào)動(dòng)檢察官積極性，加強(qiáng)后續(xù)督促工作，支持配合被建議單位進(jìn)行整改。其一，進(jìn)一步探索建立公正評(píng)判檢察官的工作成效、調(diào)動(dòng)檢察官工作積極性的考核標(biāo)準(zhǔn)?！稒z察建議規(guī)定》將檢察建議的質(zhì)量和效果納入績(jī)效考核，有效推動(dòng)了檢察官履行督促職責(zé)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行考核標(biāo)準(zhǔn)仍偏于粗疏，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化檢察院內(nèi)部考核標(biāo)準(zhǔn)，避免將“采納率”“回復(fù)率”作為檢察建議質(zhì)量與效果的唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。由于檢察建議無(wú)強(qiáng)制效力及缺乏保障手段，即使盡心督促仍可能存在被建議單位不配合、不整改的情況，不兼顧現(xiàn)實(shí)情況單純依據(jù)“成效”給予檢察官否定評(píng)價(jià)，易打擊其工作積極性。其二，檢察官辦案業(yè)務(wù)繁重，往往需要兼顧審查逮捕、公訴、監(jiān)督等多種職能，履行法律監(jiān)督職責(zé)方面難免出現(xiàn)時(shí)間和精力不足的情況，影響建議效果。為此，可以考慮適當(dāng)擴(kuò)充專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域人才，協(xié)助檢察官發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索、行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，并完成后續(xù)督促落實(shí)工作。

最后，借助外部力量促進(jìn)檢察建議的落實(shí)。利用《檢察建議規(guī)定》中的促進(jìn)檢察建議落實(shí)的抄送制度、通報(bào)制度、報(bào)告制度，充分借助外部力量。其一，借助被建議單位上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門(mén)的內(nèi)部指令權(quán)。被建議單位在整改期限內(nèi)明確表示不予整改或怠于整改的，可經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，與被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門(mén)進(jìn)行溝通，由其指令被建議單位進(jìn)行整改。其二，借助人大力量。檢察院制發(fā)檢察建議應(yīng)向人大備案并定期報(bào)告落實(shí)情況，在被建議單位拒不整改或敷衍塞責(zé)時(shí)，可由人大進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查，促使被建議單位落實(shí)整改。檢察建議的落實(shí)情況應(yīng)當(dāng)納入被建議單位的年度考核，被建議單位向人大述職時(shí)，應(yīng)專(zhuān)題報(bào)告檢察建議辦理落實(shí)情況并說(shuō)明未落實(shí)原由及整改措施，接受人大質(zhì)詢(xún)[13]。其三，借助紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的力量。被建議單位為公權(quán)力機(jī)關(guān)，可借助監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的懲戒權(quán)、調(diào)查權(quán)，促使被建議單位進(jìn)行整改。對(duì)于相關(guān)工作人員拒不整改的，檢察院可報(bào)告同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，構(gòu)成違紀(jì)違法的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)給予政務(wù)處分；若構(gòu)成瀆職，則由監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。

結(jié)語(yǔ)

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要方式，亦為法律賦予檢察機(jī)關(guān)的工作職責(zé)。必須轉(zhuǎn)變以往“重辦案、輕監(jiān)督”的錯(cuò)誤思維，在具體工作中創(chuàng)新思路。為保障檢察建議制度的有效、良好運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)以提高檢察建議質(zhì)量為基礎(chǔ)，著眼于具體階段，將工作規(guī)范化、細(xì)致化；明確建議對(duì)象不配合、不履行的責(zé)任與后果，加強(qiáng)必要的強(qiáng)制監(jiān)督手段，促使檢察建議剛性提升，更好地發(fā)揮檢察建議在國(guó)家和社會(huì)治理中的規(guī)范引領(lǐng)作用。