內(nèi)蒙古以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)研究

包慶德, 劉雨婷

(內(nèi)蒙古大學(xué) 哲學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

國家公園理念與實(shí)踐最初源于美國，之后遍及歐洲，目前已有上百個(gè)國家建立了國家公園制度。我國在正式建立國家公園制度之前，制定有與國家公園相類似的以自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源為保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)等相關(guān)制度。

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出要建立國家公園制度，并要求對(duì)已有的各類自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組。2017年9月，中央人民政府官網(wǎng)發(fā)布《建立國家公園體制總體方案》，第一次明確了我國國家公園的準(zhǔn)確定位：“由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域?！盵1]這一總體方案，分別就建立國家公園體制的總體要求、內(nèi)涵界定、管理體制、資金保障制度、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度、構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度、實(shí)施保障等七個(gè)方面，做出了細(xì)致規(guī)劃。《建立國家公園體制總體方案》提出，到2030年“國家公園體制更加健全，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護(hù)管理效能明顯提高”[1]。2018年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》指出，以兩年為期，為國家公園建設(shè)樹立目標(biāo)，計(jì)劃到2020年完成對(duì)各類型自然保護(hù)地功能重組、界限核準(zhǔn)和勘界立標(biāo)，并從中選擇符合條件的設(shè)立一批國家公園。同時(shí)，國家公園及自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)要基本建立，國家公園總體布局初步形成。2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》《海南熱帶雨林國家公園體制試點(diǎn)方案》等文件，為國家公園建設(shè)和生態(tài)文明體制改革提供了制度保證。目前，我國已有三江源、東北虎等10國家公園體制試點(diǎn)，以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系，正在加快建設(shè)的過程之中。

目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)還沒有國家批準(zhǔn)設(shè)立的國家公園試點(diǎn)，但全區(qū)有大量的各種類型的自然保護(hù)地。為加強(qiáng)對(duì)這些自然保護(hù)地的管理，理順管理體制，內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)局正式由自治區(qū)自然資源廳統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，除負(fù)責(zé)重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程、推進(jìn)國土綠化建設(shè)、維護(hù)生態(tài)安全既有責(zé)任外，新增建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系任務(wù)。

在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有23個(gè)，包括森林、草原、濕地、沙漠四大生態(tài)系統(tǒng)。從總體上看，內(nèi)蒙古自治區(qū)比較重視對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理。比如，呼和浩特市為維護(hù)自然保護(hù)區(qū)良好生態(tài)質(zhì)量，于2017年公布了《呼和浩特市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于開展自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查的通知》，對(duì)大青山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和哈素海自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行抽查，對(duì)在保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)生產(chǎn)且造成生態(tài)破壞的企業(yè)，勒令拆除并盡快退出，并于當(dāng)年11月印發(fā)了《呼和浩特市自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案》。2018年5月，《呼和浩特市人民政府關(guān)于全面停止大青山山脈呼和浩特市境內(nèi)礦山企業(yè)勘察、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的決定》出臺(tái)，要求全面停止在大青山的礦山企業(yè)勘察、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，并加快推進(jìn)大青山礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，嚴(yán)禁在呼和浩特境內(nèi)的大青山山脈新設(shè)任何礦業(yè)。這項(xiàng)《決定》，既對(duì)舊有問題給出了解決思路，也堵住新問題產(chǎn)生的制度缺口。同時(shí)，內(nèi)蒙古自治區(qū)為加強(qiáng)大青山生態(tài)保護(hù)和治理，已編制《內(nèi)蒙古自治區(qū)大青山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》，努力打造生態(tài)和諧的大青山。比如，為加強(qiáng)對(duì)以孑遺、瀕危植物及荒漠生態(tài)系統(tǒng)為主要保護(hù)對(duì)象的西鄂爾多斯國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作，目前已編制《西鄂爾多斯國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)修復(fù)技術(shù)方案》，形成了科學(xué)的治理規(guī)范。比如，位于呼倫貝爾市的呼倫湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，為保護(hù)黃羊野生種群，解決黃羊在冬季飼草難覓的問題，于2019年1月開始投放草料，以保野生黃羊安全過冬。同時(shí)，呼倫湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)還引進(jìn)了現(xiàn)代科技化監(jiān)管方法，通過數(shù)字監(jiān)控指揮中心監(jiān)控黃羊活動(dòng)軌跡，還向周邊牧戶宣傳野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)及保護(hù)知識(shí)。此外，呼倫貝爾市的內(nèi)蒙古輝河國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，以“輝河-丹頂鶴的家園”為主題，展開“進(jìn)校園、入社區(qū)、走牧戶”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳活動(dòng)，開展課堂宣講、環(huán)保袋贈(zèng)送、現(xiàn)場演示等宣傳方式，提高公眾參與度，增強(qiáng)公眾的環(huán)保人人有責(zé)的生態(tài)意識(shí)。呼倫貝爾市為激發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，近年來不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重自然和人文相結(jié)合的發(fā)展道路，如將達(dá)爾濱湖國家森林公園和莫爾道嘎國家森林公園，納入“十三五”文化旅游提升工程項(xiàng)目；創(chuàng)新區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外相結(jié)合發(fā)展思路，如將呼倫貝爾適宜地區(qū)，納入大興安嶺國家森林步道等。比如，賀蘭山作為我國西北乃至華北地區(qū)天然生態(tài)屏障，應(yīng)該承擔(dān)起融自然資源和人文資源為一體、提供公眾休閑娛樂、環(huán)境教育和科學(xué)研究的綜合生態(tài)服務(wù)義務(wù)，成為我國獨(dú)具特色的有代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)。為將賀蘭山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)打造成國家公園，2018年4月，內(nèi)蒙古賀蘭山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，委托自治區(qū)林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院編制《內(nèi)蒙古賀蘭山國家公園總體規(guī)劃(2018—2030)》，目前該規(guī)劃編制工作已經(jīng)完成。前述列舉的這些有力的措施，使全自治區(qū)的自然保護(hù)區(qū)的管理工作得到不斷加強(qiáng)，為內(nèi)蒙古自治區(qū)的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的推進(jìn)，奠定了比較扎實(shí)的基礎(chǔ)。

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，國家公園是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要載體。盡管自然保護(hù)區(qū)的管理工作，為內(nèi)蒙古自治區(qū)的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的開展，奠定了比較好的基礎(chǔ)；但我們認(rèn)為，內(nèi)蒙古自治區(qū)在開展以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)過程中，還應(yīng)特別重視以下幾個(gè)方面的工作。

其一，內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)，需要融入經(jīng)濟(jì)要素，實(shí)施綜合考量。習(xí)近平總書記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！盵2]4建立國家公園體制，可以助力我國生態(tài)脫貧。如內(nèi)蒙古自治區(qū)的大興安嶺生態(tài)保育區(qū)，分布有廣闊森林、草原和濕地，具有得天獨(dú)厚的自然生態(tài)條件，如果能依托天然林資源保護(hù)等重點(diǎn)工程和項(xiàng)目，可以“在有條件的區(qū)域探索建立國家公園，繼續(xù)推進(jìn)大興安嶺北部原始林區(qū)國家公園試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)國家公園體制突破”[3]，并且完全可以將當(dāng)?shù)馗挥嗳藛T轉(zhuǎn)崗就業(yè)，比如“結(jié)合建立國家公園體制，可以讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等林業(yè)生態(tài)保護(hù)人員，從生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金中拿出一點(diǎn)，作為他們保護(hù)生態(tài)的勞動(dòng)報(bào)酬”。[2]65當(dāng)然，這些工作的推進(jìn)，還需要完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤激勵(lì)約束機(jī)制等。再如，當(dāng)?shù)鼐用窨蓞⑴c綠色性生產(chǎn)建設(shè)，發(fā)展林下種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，共筑特色生態(tài)小鎮(zhèn)，發(fā)展生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)。習(xí)近平總書記常講，扶貧要同扶智、扶志結(jié)合起來，要注重培育貧困地區(qū)和人群的自我發(fā)展能力，教育和引導(dǎo)貧困群眾用自己的辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧，走向致富。這就意味著，外在幫扶不是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于貧困群眾的脫貧致富之“智”與脫貧致富之“志”。事實(shí)上，只有廣大群眾在自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)過程中，致富能力得到不斷提升，富裕水平得到不斷提高，民生如人民所愿，才會(huì)有利于綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

其二，內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)，需要融入法治與政治要素，實(shí)施綜合考量。國家公園制度的建立和發(fā)展，必須依法進(jìn)行。國家公園與普通自然保護(hù)區(qū)的最大區(qū)別在于，前者代表國家形象。作為國家形象的一種代表的國家公園，依法設(shè)立，依法實(shí)施管理。依法設(shè)立的管理部門，必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)所屬保護(hù)地加強(qiáng)保護(hù)。比如，必須依法制止保護(hù)地區(qū)域內(nèi)發(fā)生的非法擠占生態(tài)空間、破壞自然遺跡等行為，處罰、整頓、清理違反相關(guān)法律法規(guī)的企業(yè)等單位。同時(shí)，還需要融入政治要素，因?yàn)檎我氐膮⑴c，會(huì)促成國家公園建設(shè)在國際層面的合作。比如，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在南非約翰內(nèi)斯堡舉行第十次會(huì)晤，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域達(dá)成的共識(shí)中，就包括促進(jìn)國家公園管理部門在瀕危物種等生物多樣性國際公約和國際論壇方面合作。因此，在建設(shè)和管理國家公園的過程中，既要善于融入法制因素，依法行政，又要善于融入政治要素，加強(qiáng)國際層面的合作，推動(dòng)以國家公園為主體的自治區(qū)自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)。

其三，內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)，需要融入文化要素，實(shí)施綜合考量。以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。生態(tài)文明建設(shè)既離不開生態(tài)文化的支撐，又對(duì)生態(tài)文化的發(fā)展具有推動(dòng)作用。國家公園建設(shè)，可以對(duì)重要的生態(tài)系統(tǒng)和物種資源，比如珍稀瀕危野生動(dòng)植物、古樹名木及自然生境等，實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)。這些被保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)和物種資源，又可反哺生態(tài)文化，為公眾提供自然觀光的休閑場所，為科研人員提供科學(xué)探索的研究平臺(tái)，為青少年以及子孫后代提供生態(tài)啟蒙和環(huán)境教育機(jī)會(huì)。因此，在建設(shè)和管理國家公園的過程中，要善于融入文化因素，重視生態(tài)文化的研究與普及，不斷提升民眾的生態(tài)文化素養(yǎng)，推動(dòng)以國家公園為主體的自治區(qū)自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)。

其四，內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)，需要融入社會(huì)要素，實(shí)施綜合考量?！傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵2]4就國家公園來說，需著重體現(xiàn)國家公園的人民屬性，即國家公園的公益性。國家公園由國家主導(dǎo)建立，堅(jiān)持全民共享原則，形成“政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國家公園保護(hù)管理的長效機(jī)制，探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式”[1]。國家公園的首要目的是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，是可持續(xù)發(fā)展的積極探索，既協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系，又協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系。因此，在建設(shè)和管理國家公園的過程中，要善于融入社會(huì)因素，因地制宜，分類施策，多總結(jié)提煉地方經(jīng)驗(yàn)，尊重和延續(xù)當(dāng)?shù)厣罘绞剑膭?lì)公眾積極參與管理，集思廣益，為保護(hù)和持續(xù)利用自然資源獻(xiàn)策出力。

內(nèi)蒙古自治區(qū)的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的推進(jìn)，能使自治區(qū)的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源保護(hù)和旅游開發(fā)之間的矛盾得到協(xié)調(diào)與解決，能使內(nèi)蒙古自治區(qū)為我國的生態(tài)文明建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。